美國電力行業(yè)碳市場建設(shè)的主要經(jīng)驗(yàn)借鑒

2018-01-25 09:41:56 能源研究俱樂部　點(diǎn)擊量：評論 (0)

美國區(qū)域溫室氣體減排行動(dòng)(RGGI)是美國第一個(gè)基于市場的強(qiáng)制性的區(qū)域性總量控制與交易的溫室氣體排放交易體系。由美國東北部和大西洋中部的

美國區(qū)域溫室氣體減排行動(dòng)(RGGI)是美國第一個(gè)基于市場的強(qiáng)制性的區(qū)域性總量控制與交易的溫室氣體排放交易體系。由美國東北部和大西洋中部的10個(gè)州共同簽署建立、聯(lián)合運(yùn)行，于2009年正式啟動(dòng)。與中國全國碳市場初期一致，RGGI也是僅僅覆蓋電力行業(yè)。截至2017年，RGGI已進(jìn)入第三個(gè)控制期，其運(yùn)行中的經(jīng)驗(yàn)和問題為中國全國碳市場的優(yōu)化完善提供了借鑒。

一、制度特點(diǎn)

01一是僅覆蓋電力行業(yè)。

RGGI的覆蓋范圍僅為裝機(jī)容量大于或等于25兆瓦的化石燃料發(fā)電廠，原因在于：第一，RGGI各州大多不是美國主要的化石燃料生產(chǎn)商或者主要的消費(fèi)者，同時(shí)，各成員州化石燃料發(fā)電相對較少，電力行業(yè)的減排對電力供應(yīng)的影響不大，因此電力行業(yè)來自傳統(tǒng)能源利益集團(tuán)對推行碳市場的壓力相對較小。第二，化石燃料燃燒是美國碳排放的主要貢獻(xiàn)者，而電力行業(yè)化石燃料燃燒的碳排放是RGGI各州化石燃料燃燒碳排放的主要來源，控制電力行業(yè)化石燃料排放對該地區(qū)實(shí)現(xiàn)溫室氣體的減排目標(biāo)有重要作用。第三，RGGI地區(qū)能源供應(yīng)緊張，能源價(jià)格和電價(jià)較高，實(shí)施區(qū)域性碳市場，可以提高燃料的多樣性，緩解緊張的能源供求關(guān)系。

02二是完全拍賣。

RGGI是首個(gè)完全以拍賣方式分配配額的總量控制與交易體系。拍賣以季度為單位進(jìn)行，3年為一個(gè)控制期，每個(gè)控制期進(jìn)行12次拍賣，采取的是統(tǒng)一價(jià)格、密封投標(biāo)和單輪競價(jià)的拍賣方法。RGGI認(rèn)為拍賣能夠保證所有的主體以統(tǒng)一的方式獲得配額，同時(shí)，通過拍賣配額而不是免費(fèi)發(fā)放，可以實(shí)現(xiàn)配額價(jià)值在能源項(xiàng)目的再投資，從而使消費(fèi)者獲益，同時(shí)有利于清潔能源經(jīng)濟(jì)的建立。采取拍賣的方式分配配額可能會(huì)給企業(yè)造成過重的負(fù)擔(dān)，從而使得企業(yè)不愿積極地參與碳市場。而電力企業(yè)由于成本容易向下游消費(fèi)者轉(zhuǎn)嫁，碳市場對企業(yè)造成的負(fù)擔(dān)不會(huì)過重。

03三是靈活全面的價(jià)格調(diào)控。

RGGI采取了不同類型的措施以穩(wěn)定價(jià)格，釋放有效的、可預(yù)見性的價(jià)格信號，包括以下三種類型。第一，延長時(shí)間框架的機(jī)制，即安全閥機(jī)制，包括履約期安全閥和抵消機(jī)制安全閥。對于履約期安全閥，正常情況下履約期為3年，當(dāng)安全閥觸發(fā)事件發(fā)生時(shí)(在某一履約期的前14個(gè)月，配額現(xiàn)貨的平均價(jià)格持續(xù)12個(gè)月等于或超過10美元)，則將履約期延長為4年。抵消機(jī)制的安全閥機(jī)制與履約期安全閥機(jī)制類似。在履約期安全閥的作用下，如果碳價(jià)格在初次分配后過高，市場有充足的時(shí)間來消化價(jià)格失效的風(fēng)險(xiǎn)，并逐漸將碳價(jià)格調(diào)整到最優(yōu)，而抵消機(jī)制的安全閾值可以避免供求關(guān)系的嚴(yán)重失衡。第二，基于價(jià)格的機(jī)制，即拍賣保留價(jià)格。RGGI規(guī)定在每次拍賣中均需要使用保留價(jià)格。設(shè)置保留價(jià)格是為了防止碳市場中參與者的共謀行為使得拍賣價(jià)格過低。如果參與拍賣的預(yù)算源的競拍價(jià)格比保留價(jià)格低，則各州將繼續(xù)持有該配額。第三，基于供給的機(jī)制，包括成本控制儲(chǔ)備機(jī)制(CCR)和排放控制儲(chǔ)備機(jī)制(ECR)。CCR是2014年RGGI改革后引入的調(diào)控機(jī)制，以替代安全閥機(jī)制。CCR由配額總量之外的固定數(shù)量的配額組成，只有在碳價(jià)格高于特定的價(jià)格水平的時(shí)候CCR配額才能被用于出售，此時(shí)CCR配額將以CCR觸發(fā)價(jià)格或高于該價(jià)格的水平出售。CCR配額的作用是增加配額供給，防止拍賣結(jié)算價(jià)格過高。ECR是2017年新確定的調(diào)控機(jī)制，將在2021年實(shí)施。ECR在價(jià)格下限之上設(shè)定了階梯價(jià)格，每一個(gè)階梯價(jià)格對應(yīng)著當(dāng)碳價(jià)格低于階梯價(jià)格時(shí)不進(jìn)入市場的配額數(shù)量。ECR機(jī)制的作用是減少配額供給，從而防止碳價(jià)格過低。

04四是完善的監(jiān)測和監(jiān)督機(jī)制。

RGGI通過三個(gè)系統(tǒng)保障監(jiān)測和報(bào)告的準(zhǔn)確性。首先，連續(xù)排放監(jiān)測系統(tǒng)(CEMS)。為了確保排放量監(jiān)測的精確性，根據(jù)《美國聯(lián)邦法規(guī)》第四十章七十五條的規(guī)定，各電廠安裝符合要求的CEMS監(jiān)測系統(tǒng)，該系統(tǒng)至少每15分鐘進(jìn)行一次記錄，并永久記錄煙氣體積流量、煙氣含水率和二氧化碳濃度等，用于記錄設(shè)施的溫室氣體排放指標(biāo)，且系統(tǒng)監(jiān)測的排放量直接為設(shè)施的履約量。其次，配額跟蹤系統(tǒng)(COATS)。該系統(tǒng)為在線電子交易平臺(tái)，對一級市場的拍賣和二級市場中的交易數(shù)據(jù)進(jìn)行監(jiān)管、核證，可以記錄和跟蹤各成員州的碳預(yù)算交易計(jì)劃的相關(guān)數(shù)據(jù)，公眾也能夠查看、定制和下載配額市場和RGGI計(jì)劃的報(bào)告。最后，交易市場監(jiān)控。專業(yè)、獨(dú)立的市場監(jiān)管機(jī)構(gòu)(PE)受RGGI委托，負(fù)責(zé)監(jiān)管一級市場拍賣及二級市場的交易活動(dòng)，定期發(fā)布拍賣報(bào)告和二級市場報(bào)告，目的在于保護(hù)和促進(jìn)市場競爭，同時(shí)增強(qiáng)各成員州、參與者和公眾對配額市場的信心。

05五是拍賣收益再投資。

RGGI通過拍賣獲得的收入被用于戰(zhàn)略性能源項(xiàng)目和消費(fèi)者項(xiàng)目。包括：第一，能效提高項(xiàng)目，旨在改善消費(fèi)者的能源使用方式，提高能源使用效率，使其能夠“用更少的能源做更多的事情”，如促進(jìn)家庭使用高效能家電，促進(jìn)企業(yè)節(jié)能技術(shù)和設(shè)備的更新。第二，清潔和可再生能源項(xiàng)目，以促進(jìn)清潔和可再生能源設(shè)備和技術(shù)的普及和提升，如為企業(yè)或家庭提供資金或低息貸款以安裝可再生或清潔能源系統(tǒng)。第三，溫室氣體減排項(xiàng)目，包括促進(jìn)能源技術(shù)的開發(fā)，減少車輛行駛的里程，減少其他部門的溫室氣體排放等，如工業(yè)過程技術(shù)改進(jìn)，燃料電池公交的推廣等。第四，直接賬單援助，主要針對低收入家庭和小型企業(yè)，以減輕其因冬季燃料成本上升而帶來的經(jīng)濟(jì)壓力。其中，能效提高項(xiàng)目以及清潔能源和可再生能源項(xiàng)目占比最大。

二、政策優(yōu)化

RGGI從實(shí)施開始，配額就嚴(yán)重過量。針對此情況，RGGI于2012年和2017年對體系進(jìn)行了全面評估，對相關(guān)政策設(shè)計(jì)進(jìn)行了修訂。

一方面，大幅縮減配額總量。RGGI原有的配額總量于2005年確定，配額總量為：第一控制期(2009~2011年)每年1.88億短噸(1短噸=0.9071847噸)，第二控制期(2012~2014年)由于新澤西州的退出而縮減為每年1.65億短噸，2015年開始在原來基礎(chǔ)上每年遞減2.5%，以實(shí)現(xiàn)2018年比2009年減排10%的目標(biāo)。針對配額嚴(yán)重過量的情形，2012年評估后，分兩步對配額總量進(jìn)行調(diào)整：第一步，2014年的配額總量調(diào)整為0.91億短噸，2015年至2020年每年遞減2.5%;第二步，引入兩個(gè)臨時(shí)調(diào)整期，基于前期儲(chǔ)存的配額對配額總量進(jìn)行調(diào)整，對配額總量進(jìn)行進(jìn)一步緊縮，調(diào)整之后2014~2020年的配額總量總計(jì)約為4.51億短噸，只有調(diào)整前同期配額總量(10.72億短噸)的42%，經(jīng)過兩步調(diào)整后，配額總量減少幅度達(dá)58%。2017年，RGGI確定了2021~2030年的配額總量，2021年為0.75億噸，之后每年下降227.5萬噸，從而使得2020~2030年的總減排達(dá)30%。

另一方面，改革價(jià)格調(diào)控機(jī)制。2014年，一方面， CCR取代了安全閥機(jī)制成為RGGI新的價(jià)格調(diào)控機(jī)制，即原有的延遲時(shí)間框架的調(diào)控措施變?yōu)榱嘶诠┙o的調(diào)控措施。CCR的引入不僅穩(wěn)定了市場價(jià)格，同時(shí)也增加了配額供給，降低了履約成本。另一方面，RGGI簡化并更改拍賣保留價(jià)格規(guī)定，原拍賣保留價(jià)格名稱變?yōu)?ldquo;最小保留價(jià)格”，新的“拍賣保留價(jià)格”包括兩個(gè)價(jià)格，即最小保留價(jià)格和CCR觸發(fā)價(jià)格，CCR未被觸發(fā)時(shí)保留價(jià)格為最小保留價(jià)格，當(dāng)CCR被觸發(fā)時(shí)當(dāng)次拍賣的保留價(jià)格為CCR觸發(fā)價(jià)格。在2017年的體系評估中，RGGI調(diào)高了CCR觸發(fā)價(jià)格，2014~2017年，CCR配額的觸發(fā)價(jià)格分別為4美元、6美元、8美元和10美元，之后每年增長2.5%，而2021年的CCR配額觸發(fā)價(jià)格被設(shè)定為13美元，并將觸發(fā)價(jià)格的年增長率提高到了7%。此外，新的價(jià)格調(diào)控機(jī)制ECR被引入，CCR可以看作減排成本高于預(yù)期時(shí)的調(diào)控措施，而ECR則是減排成本低于預(yù)期時(shí)的調(diào)控政策。與價(jià)格下限作用于所有配額不同，由于階梯價(jià)格的設(shè)定，ECR可作用于特定數(shù)量的配額。同時(shí)，ECR可有效消除“水床效應(yīng)”，即一個(gè)地方排放的減少使得另一個(gè)地方排放的增加而產(chǎn)生的“此消彼長”的現(xiàn)象。ECR通過階梯價(jià)格減少配額供給，使得由于額外減排造成的配額需求減少而導(dǎo)致價(jià)格下降的壓力，轉(zhuǎn)化為了供給的縮減，從而為市場參與者提供了在配額總量限制下進(jìn)行額外減排的激勵(lì)。

三、運(yùn)行效果

01減排效果明顯。

RGGI區(qū)域?qū)嶋H減排量大大超過預(yù)期。2009~2016年，RGGI覆蓋范圍內(nèi)的排放量下降了35%。排放量大幅下降的原因一方面得益于RGGI體系之外的因素，如天然氣價(jià)格的降低激發(fā)了廠商的燃料轉(zhuǎn)換行為，另一方面，RGGI的排放總量限制也在一定程度上激勵(lì)企業(yè)提高能效并增加非化石燃料使用比例以完成減排目標(biāo)。此外，RGGI拍賣收益再投資進(jìn)一步促進(jìn)了排放的減少，能效提高項(xiàng)目以及清潔和可再生能源項(xiàng)目在減排中發(fā)揮了重要的作用，2015年二者分別減少了310萬和150萬短噸排放。

02經(jīng)濟(jì)效益顯著。

RGGI的實(shí)踐證明了區(qū)域、地方經(jīng)濟(jì)以及能源消費(fèi)者能夠從溫室氣體減排中直接受益。安諾析思國際咨詢公司的研究表明，源于以下兩個(gè)方面的共同作用，RGGI在第一和第二控制期分別產(chǎn)生了16億和13億美元的凈現(xiàn)值的經(jīng)濟(jì)收益：正向影響包括RGGI的收益注入商品和服務(wù)以及消費(fèi)者節(jié)省電力和非電力的能源支出;負(fù)向的影響包括發(fā)電企業(yè)由于購買配額等產(chǎn)生的凈收益損失。

03配額過剩仍未消除。

第一控制期，由于化石燃料到天然氣的燃料轉(zhuǎn)化行為、電力需求低迷以及核能和可再生能源的增加，RGGI區(qū)域的排放量持續(xù)低于配額總量，碳價(jià)格在1.86~3.35美元低位徘徊。2014年的改革雖然在短期內(nèi)釋放出了積極的價(jià)格信號，市場反應(yīng)積極，效果明顯，不僅一級市場拍賣數(shù)量和價(jià)格明顯提高，而且二級市場也比以往更加活躍。但2012~2017年，實(shí)際上排放水平仍然低于配額總量，配額過剩的現(xiàn)象并未徹底消除，最近一次2017年12月8日的配額拍賣價(jià)格為3.8美元。

四、經(jīng)驗(yàn)借鑒

電力行業(yè)為中國全國碳市場納入的首個(gè)行業(yè)，RGGI的制度設(shè)計(jì)、政策優(yōu)化和存在的問題為全國碳市場的完善提供了有益的借鑒。

01保證配額的稀缺性。

配額的稀缺性影響著碳價(jià)格和市場流動(dòng)性，而碳價(jià)格和市場流動(dòng)性是引導(dǎo)企業(yè)節(jié)能減排決策和投資行為的重要信號和碳市場以最低成本減排的重要途徑。中國與發(fā)達(dá)國家相比，經(jīng)濟(jì)增長和排放軌跡存在更大的不確定性，碳市場總量設(shè)定更應(yīng)該寧緊勿松，保證配額的稀缺性。

02建立靈活的調(diào)控機(jī)制。

碳價(jià)格是引導(dǎo)企業(yè)節(jié)能減排決策和投資行為的重要信號，過低或過高的碳價(jià)格都不利于企業(yè)根據(jù)碳市場傳遞的價(jià)格信號進(jìn)行決策。從RGGI經(jīng)驗(yàn)看，調(diào)控政策包括基于供給、基于價(jià)格和延遲時(shí)間框架三種類型，全國碳市場根據(jù)實(shí)際并在考慮傳遞政策信號的同時(shí)保持市場足夠的靈活性，選擇合適的調(diào)控政策。特別是區(qū)別于普通價(jià)格下限的“硬約束”措施，“軟約束”措施——排放控制儲(chǔ)備機(jī)制更加靈活，同時(shí)能激勵(lì)企業(yè)在配額總量下額外進(jìn)行減排，從而進(jìn)一步擴(kuò)大了減排效果。

03合理利用拍賣收入放大碳市場效果。

碳市場拍賣除了內(nèi)部化溫室氣體排放的外部成本、調(diào)控市場供求關(guān)系的作用外，拍賣收入的利用更是一種再分配的過程。RGGI通過投入其他低碳減排項(xiàng)目和返還消費(fèi)者的方式，一方面通過能效提高、節(jié)能減排的投資進(jìn)一步擴(kuò)大了碳市場的減排效果;另一方面通過補(bǔ)貼消費(fèi)者減輕了消費(fèi)者對于成本轉(zhuǎn)嫁造成的價(jià)格上升的擔(dān)憂。從而拍賣收入給予了政府額外的政策工具進(jìn)行減排投資和成本控制，同時(shí)又有利于贏得公眾對碳市場的支持。此外，拍賣收益返還給競拍方以激勵(lì)企業(yè)減排技術(shù)改造、減少其他稅種稅率以保持“稅收中性”等，起到了減少稅收扭曲、激勵(lì)企業(yè)減排，降低全社會(huì)的總體成本的作用，也是中國碳市場合理利用拍賣收入可選擇的方式。

04獨(dú)立有效、公開透明的信息披露和監(jiān)管。

公開透明、高質(zhì)量的排放數(shù)據(jù)，是市場交易的基石;真實(shí)的配額交易信息，是市場公平的基礎(chǔ);而獨(dú)立有效的市場監(jiān)管，是市場有序運(yùn)行的保障。RGGI通過連續(xù)排放監(jiān)測系統(tǒng)真實(shí)記錄排放情況，通過配額跟蹤系統(tǒng)查看配額市場的相關(guān)信息，同時(shí)通過第三方機(jī)構(gòu)定期發(fā)布拍賣報(bào)告和二級市場報(bào)告。公眾可以通過多種方式了解體系的運(yùn)行情況。信息的透明公開和民主、獨(dú)立有效的監(jiān)督既保證了主管部門能廣泛聽取各方意見建議，又對限制共謀等不正當(dāng)競爭行為和行政自由裁量權(quán)、有效降低行政管理風(fēng)險(xiǎn)發(fā)揮了重要作用。

原文首發(fā)于《電力決策與輿情參考》2017年12月22日第47期

作者系武漢大學(xué)氣候變化與能源經(jīng)濟(jì)研究中心主任、碳排放權(quán)交易湖北省協(xié)同創(chuàng)新中心主任齊紹洲

武漢大學(xué)國際問題研究院博士研究生程思

原標(biāo)題:美國電力行業(yè)碳市場建設(shè)的主要經(jīng)驗(yàn)借鑒

責(zé)任編輯：lixin

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