關鍵詞：電力普遍服務；實施主體；利益補償

 

中圖分類號：F272.3　文獻標識碼：A

 

我國電力體制改革后，電力普遍服務的主體不可避免的發生了變化。在原先政企不分的條件下，電力普遍服務作為一項公共產品由電力企業通過交叉補償進行。電力市場化改革后，電力產業實現了縱向分割，輸配電領域仍是自然壟斷性，而發電領域、供電領域引入了競爭。但電力普遍服務不僅涉及輸配電企業。還涉及發電、供電企業，而這些企業以市場導向經營，以利潤最大化為目標，沒有提供公共產品的內在動力。但電力普遍服務作為一項公共產品，對于維護社會公平，提高社會福利是必不可少的。國家在電力體制改革初就把電力普遍服務作為改革中應實施的內容。2002年國務院在國發[2002]5號文件提出了國家電監會的職責之一是“負責監督社會普遍服務政策的實施”。那么在電力市場化改革后，電力普遍服力的主體主要包括哪些，如何促使它們提供普遍服務呢?筆者擬對上述內容進行分析。

 

一、電力普遍服務的含義

 

普遍服務的概念最早由電信行業提出。1907年，美國電話電報公司(AT&T)提出“一個系統、一個政策、普遍服務”的口號，隨后，電信普遍服務概念開始在各國電信行業流行，世界各國紛紛制定自己的電信普遍服務內容和目標。20世紀80年代末，國際經濟合作與發展組織(OECD)在“普遍服務和電信資費的改革”的報告中，將電信普遍服務定義為“任何人在任何地方、任何時候都能以承擔得起的價格享受電信服務，而且服務質量和資費一視同仁。”后來，普遍服務廣泛用于一些公用事業中，如供水、醫療、郵電、公共交通、基礎教育等。普遍服務的目標就是為了維護全體公民的基本權益，縮小貧富差距，通過制定法律和政策，使得全體公民無論居住在本國的任何地方，都能以普遍可以接受的價格，獲得某種能夠滿足基本生活需求和發展的服務。

 

電力為社會提供普遍服務包括三層含義：一是可獲得性，即無論何時何地，都應當得到電力的服務；二是非歧視性，即所有用戶都應當被同等對待；三是可承受性，即服務的價格應當為大多數用戶所能夠接受。國家電監會將電力普遍服務定義為“國家制定政策，采取措施，確保所有用戶都能以合理的價格，獲得可靠的、持續的基本電力服務”。

 

二、我國電力產業普遍服務的主體變遷

 

(一)電力體制改革前我國電力普遍服務的主體

 

電力體制改革前，我國電力產業是垂直壟斷的運營體制，電力發、輸、配、售環節未分開，電力產業實行垂直經營，政企不分，國家經營著各電力企業，各電力企業并不具有電價定價權，各環節成本與利潤的核算沒有獨立進行，因此，在電力改革以前，我國電力普遍服務的主體是作為垂直一體化經營的電力產業，而政府則在電力企業普遍服務的過程中制定電價。然而實際上，改革以前電力產業是政企不分的，所以與其說電力產業是普遍服務的提供的主體，不如說政府是電力普遍服務的主體。此時普遍服務的費用是由電力企業采取交叉補貼的方式支付。

 

盡管電力普遍服務在政企不分的垂直一體化經營的條件下可得到提供。但是，相對于規制者而言，作為壟斷經營的電力企業擁有信息優勢，在履行普遍服務的義務時，會產生機會主義行為，虛報成本，索要更多補貼等。此外，自然壟斷條件下對普遍服務成本采取交叉補貼的補償方式，似乎對高成本地區存在補貼，然而長期來看，由于價格獨立于成本，交叉補貼對并不能鼓勵電力企業向高成本地區投資，也不會對電力企業向高成本地區提供普遍服務產生有效激勵。

 

(二)電力體制改革后普遍服務的主體

 

電力體制改革之后，電力產業垂直一體經營局面被被破，發、輸、配、售分離，并實現了政企分開。其中，發電環節和供電環節引入了競爭機制，輸配電環節仍具有自然壟斷的性質。可想而知，改革前一體化經營的電力產業作為一個整體承擔普遍服務，改革后電力產業實行了分割，但電力普遍服務不可能由電力產業中某一個環節的企業來提供，而是仍然要涉及電力產業的所有環節。因此，改革后電力普遍服務的實施離不開發電、輸配電、供電企業。但電力普遍服務是一項公共產品，發電企業和供電企業以利潤最大化為經營目標，與普遍服務公共品性質是相沖突的。因此，電力體制改革后，電力普遍服務的實施主體及補償機制較之改革前更為復雜，電力普遍服務不可能由電力企業單獨承擔，涉及電力普遍服務的實施主體包括：政府、電力監管部門、發電企業、輸配電企業、供電企業。

 

三、電力體制改革后普遍服務的主體及職責

 

(一)政府

 

由于電力普遍服務屬于公共產品性質，存在市場失靈的可能，因此政府理所當然地成為電力普遍服務的責任主體。

 

政府在電力普遍服務中的職責應是主導者、引導者和作為電力普遍服務的規制者。

 

1　政府的職責是界定電力普遍服務實施的客體，即普遍服務的對象

 

為此，政府應從收入、地理位置等角度進行調查，掌握國家無電人口數量及地區和高成本用電地區和人口數量。界定國家電力普遍服務實施的范圍和對象，并針對不同地區、不同收入群體的制定普遍服務標準、內容、范圍、目標。 　 2　政府的職責還在于建立一個科學的電力普遍服務的實施機制

 

政府是電力普遍服務責任主體，但普遍服務的具體實施和進行要通過各電力企業，因此政府的作用在于引導、制定政策和監管電力企業進行普遍服務。這就需要政府建立一個能合理引導各電力企業實施普遍服務的實施機制。如建立補償標準對承擔普遍服務的電力企業實施補償，對電力企業在普遍服務過程中的質量標準、目標進行監督、控制與評估。

 

3　政府的職責還要為電力普遍服務制定相關激勵機制和政策，建立科學合理的普遍服務補償機制

 

普遍服務一般是面對高成本地區或低收入群體，對于高成本地區的普遍服務，就需要激勵發電企業、輸電企業積極按照國家的意圖提供普遍服務。當然這需要政府對電力企業提供相應的補償機制。對于低收入群體，政府也可以采取直接向貧困用戶、低收入用戶補貼的辦法，在全社會內進行交叉補貼。

 

4　政府要提供普遍服務的公共設施和建立普遍服務基金

 

偏遠地區，電力公共設施落后，建設電力普遍服務設施、如延伸電網、電網擴建、改建，就近開發發電資源等，就要補貼資金。此外，為了補貼邊遠地區電網建設和運營，補貼邊遠地區新建發電企業和用戶，也需要資金補貼。因此政府成立普遍服務基金非常有必要。在基金的來源上，政府要明確確定普遍服務資金的來源渠道、收取對象、基金收取和發放的標準。同時政府要組織設立公正、穩定、權威的電力普遍服務管理機構，以切實保障電力普遍服務基金運作的高效與安全。

 

此外，政府還有責任監督電力普遍服務的過程、質量、內容、范圍，當然這些職責是通過國家電力監督委員會進行(電監會)。，電監會可代表政府制定普遍服務實施的目標、規劃、標準、內容、范圍等。制定相關政策及法律法規，對普遍服務實施情況進行監督管理，組織相關電力企業具體實施。

 

(二)電網企業

 

電力體制改革后，盡管政府是電力普遍服務的責任主體，但電力普遍服務的具體實施要借助于相關電力企業，尤其是電網企業(輸電網企業和配電網企業)?？梢哉f，目前我國電力普遍服務的主要實施主體應該是電網企業。原因在于：(1)按現行《電力法》第26條規定：供電營業區內的供電營業機構，對本區內的用戶有按照國家規定供電的義務，不得違反國家規定，對其營業區內申請用電的單位和個人拒絕供電。因此，從法律上講，電網經營企業在負責農村電力建設、電能傳輸、電網運行維護等工作的同時，必須承擔普遍服務責任。(2)因為普遍服務主要針對是邊遠地區，而邊遠地區用電障礙主要是電網問題，因此電網延伸、電網擴建、改建，就成為實施普遍服務主要任務，從而電力普遍服務主要任務就成為電網企業的任務。因此電力普遍服務的實施主體。(3)電網企業的仍屬于自然壟斷性質，仍是政府經營，因此應從社會利益最大化出發，有責任和義務貫徹國家意志，承擔電力普遍服務的任務。

 

(三)發電企業

 

電力體制改革后，發電企業從輸配電體系中分離，成為獨立的市場主體。發電企業將電能賣給電網企業，再由供電企業向所有用戶供電，因此，傳統的觀念認為發電企業不承擔電力普遍服務義務。但結合我國發電企業的發展及電力普遍服務的供給現狀，由于我國未實現電力普遍服務的地區大多處于偏遠落后地區和孤立的小島，因此由發電企業承擔這部分地區和人口的普遍服務工作，可解決電網企業成本過高、利潤虧損等問題，有效提高電力普遍服務實施程度。

 

從電力產業鏈的情況來看，電力普遍服務的最終結果是要向符合普遍服務標準的特定用戶供電，而供電就離不開發電企業。很明顯，承擔電力普遍服務后，發電企業是電力普遍服務的重要實施主體。

 

四、電力改革后電力普遍服務實施過程中實施主體存在的障礙

 

(一)代理問題引起的障礙

 

現階段，在電力普遍服務各主體中，政府是責任主體。各電力企業是實施主體。政府作為普遍服務的責任主體，為了維護社會公平，實現社會福利最大化，必須借助于各電力企業來實施電力普遍服務。因此，政府作為委托人委托電力企業實施普遍服務，電力企業作為代理人代理政府實施電力普遍服務。但是電力企業尤其是發電企業和供電企業，其目標是追求利潤最大化，輸配電企業實際上也有其自身利益的追求。這樣，在電力普遍服務過程中，必然與政府的目標相偏離，這就需要政府設計一套有效的激勵相容的普遍服務政策，激勵電力企業提供普遍服務。

 

(二)電力普遍服務相關實施主體利益協調的障礙

 

電力普遍服務涉及到發電企業、輸配電網和供電企業。由于實施普遍服務，發電企業、輸配電網環節要付出較高的成本。如果沒有外部資金補貼或補貼較少，則發電企業的高成本就要通過提高上網電價來彌補；同樣，輸配電企業的高成本就要通過提高傳輸費用得到補償，供電企業向用戶收取高電價。但實際上，供電企業向用戶收取的電價是受規制的。因此，政府必須要對提供普遍服務的發電企業、輸配電企業提供補償。并且還要具體對發電企業、輸配電企業的補償幅度進行深入研究，否則，若各電力企業利益不協調，會影響電力產業上下游之間的協調配合，不利于普遍服務的實施。

 

(三)對電力普遍服務相關實施主體補償的障礙

 

電力普遍服務補償機制障礙來源于兩個方面：一是補償資金的來源；二是補償標準確定問題。電力普遍服務是一種公共產品，單靠市場機制，是無法提供的。而政府又不可能直接來經營，只能借助相關電力企業來進行。而電力體制改革后的電力企業是作為利潤最大化的企業而存在，如果沒有補貼，電力企業不會參與普遍服務的提供，普遍服務的資金必不可少。但目前還需要進一步地探索一個合理的穩定的資金來源渠道。此外，發電企業、輸配電企業在電力普遍服務過程承擔的責任任務不同，付出的成本不同，補償標準也應該有所區別，因此制定一個科學合理的補償標準也是目前面臨的困難。

 

五、建立激勵相容、權責明晰的電力普遍服務實施體制

 

(一)在激勵方面，拓寬并穩定普遍服務補貼資金來源

 

補貼資金可來源于三個渠道：一是政府財政撥款；二是從輸電網的銷售收入中提取，實際由低成本用戶向高成本用戶補貼；三是各類捐贈資金。形成電力普遍服務基金，并成立專門的機構管理。

 

另外，還要建立電力普遍服務成本補償機制，對實施電力普遍服務的相關電力企業進行補償。對實施電力普遍服務企業的補償機制有很多種，包括：國家政策性銀行可以為提供普遍服務的電力企業提供優惠貸款，如低息或免息貸款；對提供普遍服務的電力企業進行稅收優惠或減免。

 

(二)在約束方面，要加強對各電力企業普遍服務的質量標準監督

 

由于電力普遍服務涉及高成本用戶，若電力企業降低服務質量則可以降低成本，多獲得利潤。在信息不對稱，監督不完備的情況下，電力企業有動機降低服務標準以獲取利潤最大化。因此，應加強對電力普遍服務實施主體的監督，其中尤其要加強對輸電網的監督。因為在普遍服務過程中，輸電網承擔著前期的輸電網延伸、擴建的任務，如果在此過程中，輸電網企業降低工程質量，對今后普遍服務將產生重大不利影響。另外，在電力普遍服務過程中，由于信息不對稱，相關實施主體會存在機會主義行為，夸大普遍服務的成本，因此，電監會應加大普遍服務地區的調查，獲得真實資料數據，根據不同時期不同地區的差別，制定不同的普遍服務衡量標準，并隨著一些變化的因素動態的調整，給各實體主體制定合理的補償標準。或者，可能提供給管制者有關提供服務成本的信息，真正有效的竟標機制應該能夠解決這個問題。而拍賣機制是通過市場實現的，因此，這種方式簡單透明、公平，通過普遍服務的拍賣，使得電力普遍服務工作在成本最小化、效用最大化的環境中順利進行。