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我國電力改革后電力普遍服務(wù)主體的變遷及實施機制

2015-05-14 15:51:55 大云網(wǎng)  點擊量: 評論 (0)
摘要:電力市場化改革后,電力企業(yè)以作為追求利潤最大化的市場主體而存在,沒有內(nèi)在的提供電力普遍服務(wù)這種公共產(chǎn)品的動機。因此,電力普遍服務(wù)供給有賴于建立一個科學合理的電力普遍服務(wù)實施機制,其中尤為關(guān)鍵
摘要:電力市場化改革后,電力企業(yè)以作為追求利潤最大化的市場主體而存在,沒有內(nèi)在的提供電力普遍服務(wù)這種公共產(chǎn)品的動機。因此,電力普遍服務(wù)供給有賴于建立一個科學合理的電力普遍服務(wù)實施機制,其中尤為關(guān)鍵的是要建立一個合理的協(xié)調(diào)電力普遍服務(wù)過程中相關(guān)電力企業(yè)的利益關(guān)系,并建立一個科學合理的利益補償機制。
 
關(guān)鍵詞:電力普遍服務(wù);實施主體;利益補償
 
中圖分類號:F272.3 文獻標識碼:A
 
我國電力體制改革后,電力普遍服務(wù)的主體不可避免的發(fā)生了變化。在原先政企不分的條件下,電力普遍服務(wù)作為一項公共產(chǎn)品由電力企業(yè)通過交叉補償進行。電力市場化改革后,電力產(chǎn)業(yè)實現(xiàn)了縱向分割,輸配電領(lǐng)域仍是自然壟斷性,而發(fā)電領(lǐng)域、供電領(lǐng)域引入了競爭。但電力普遍服務(wù)不僅涉及輸配電企業(yè)。還涉及發(fā)電、供電企業(yè),而這些企業(yè)以市場導向經(jīng)營,以利潤最大化為目標,沒有提供公共產(chǎn)品的內(nèi)在動力。但電力普遍服務(wù)作為一項公共產(chǎn)品,對于維護社會公平,提高社會福利是必不可少的。國家在電力體制改革初就把電力普遍服務(wù)作為改革中應(yīng)實施的內(nèi)容。2002年國務(wù)院在國發(fā)[2002]5號文件提出了國家電監(jiān)會的職責之一是“負責監(jiān)督社會普遍服務(wù)政策的實施”。那么在電力市場化改革后,電力普遍服力的主體主要包括哪些,如何促使它們提供普遍服務(wù)呢?筆者擬對上述內(nèi)容進行分析。
 
一、電力普遍服務(wù)的含義
 
普遍服務(wù)的概念最早由電信行業(yè)提出。1907年,美國電話電報公司(AT&T)提出“一個系統(tǒng)、一個政策、普遍服務(wù)”的口號,隨后,電信普遍服務(wù)概念開始在各國電信行業(yè)流行,世界各國紛紛制定自己的電信普遍服務(wù)內(nèi)容和目標。20世紀80年代末,國際經(jīng)濟合作與發(fā)展組織(OECD)在“普遍服務(wù)和電信資費的改革”的報告中,將電信普遍服務(wù)定義為“任何人在任何地方、任何時候都能以承擔得起的價格享受電信服務(wù),而且服務(wù)質(zhì)量和資費一視同仁。”后來,普遍服務(wù)廣泛用于一些公用事業(yè)中,如供水、醫(yī)療、郵電、公共交通、基礎(chǔ)教育等。普遍服務(wù)的目標就是為了維護全體公民的基本權(quán)益,縮小貧富差距,通過制定法律和政策,使得全體公民無論居住在本國的任何地方,都能以普遍可以接受的價格,獲得某種能夠滿足基本生活需求和發(fā)展的服務(wù)。
 
電力為社會提供普遍服務(wù)包括三層含義:一是可獲得性,即無論何時何地,都應(yīng)當?shù)玫诫娏Φ姆?wù);二是非歧視性,即所有用戶都應(yīng)當被同等對待;三是可承受性,即服務(wù)的價格應(yīng)當為大多數(shù)用戶所能夠接受。國家電監(jiān)會將電力普遍服務(wù)定義為“國家制定政策,采取措施,確保所有用戶都能以合理的價格,獲得可靠的、持續(xù)的基本電力服務(wù)”。
 
二、我國電力產(chǎn)業(yè)普遍服務(wù)的主體變遷
 
(一)電力體制改革前我國電力普遍服務(wù)的主體
 
電力體制改革前,我國電力產(chǎn)業(yè)是垂直壟斷的運營體制,電力發(fā)、輸、配、售環(huán)節(jié)未分開,電力產(chǎn)業(yè)實行垂直經(jīng)營,政企不分,國家經(jīng)營著各電力企業(yè),各電力企業(yè)并不具有電價定價權(quán),各環(huán)節(jié)成本與利潤的核算沒有獨立進行,因此,在電力改革以前,我國電力普遍服務(wù)的主體是作為垂直一體化經(jīng)營的電力產(chǎn)業(yè),而政府則在電力企業(yè)普遍服務(wù)的過程中制定電價。然而實際上,改革以前電力產(chǎn)業(yè)是政企不分的,所以與其說電力產(chǎn)業(yè)是普遍服務(wù)的提供的主體,不如說政府是電力普遍服務(wù)的主體。此時普遍服務(wù)的費用是由電力企業(yè)采取交叉補貼的方式支付。
 
盡管電力普遍服務(wù)在政企不分的垂直一體化經(jīng)營的條件下可得到提供。但是,相對于規(guī)制者而言,作為壟斷經(jīng)營的電力企業(yè)擁有信息優(yōu)勢,在履行普遍服務(wù)的義務(wù)時,會產(chǎn)生機會主義行為,虛報成本,索要更多補貼等。此外,自然壟斷條件下對普遍服務(wù)成本采取交叉補貼的補償方式,似乎對高成本地區(qū)存在補貼,然而長期來看,由于價格獨立于成本,交叉補貼對并不能鼓勵電力企業(yè)向高成本地區(qū)投資,也不會對電力企業(yè)向高成本地區(qū)提供普遍服務(wù)產(chǎn)生有效激勵。
 
(二)電力體制改革后普遍服務(wù)的主體
 
電力體制改革之后,電力產(chǎn)業(yè)垂直一體經(jīng)營局面被被破,發(fā)、輸、配、售分離,并實現(xiàn)了政企分開。其中,發(fā)電環(huán)節(jié)和供電環(huán)節(jié)引入了競爭機制,輸配電環(huán)節(jié)仍具有自然壟斷的性質(zhì)。可想而知,改革前一體化經(jīng)營的電力產(chǎn)業(yè)作為一個整體承擔普遍服務(wù),改革后電力產(chǎn)業(yè)實行了分割,但電力普遍服務(wù)不可能由電力產(chǎn)業(yè)中某一個環(huán)節(jié)的企業(yè)來提供,而是仍然要涉及電力產(chǎn)業(yè)的所有環(huán)節(jié)。因此,改革后電力普遍服務(wù)的實施離不開發(fā)電、輸配電、供電企業(yè)。但電力普遍服務(wù)是一項公共產(chǎn)品,發(fā)電企業(yè)和供電企業(yè)以利潤最大化為經(jīng)營目標,與普遍服務(wù)公共品性質(zhì)是相沖突的。因此,電力體制改革后,電力普遍服務(wù)的實施主體及補償機制較之改革前更為復雜,電力普遍服務(wù)不可能由電力企業(yè)單獨承擔,涉及電力普遍服務(wù)的實施主體包括:政府、電力監(jiān)管部門、發(fā)電企業(yè)、輸配電企業(yè)、供電企業(yè)。
 
三、電力體制改革后普遍服務(wù)的主體及職責
 
(一)政府
 
由于電力普遍服務(wù)屬于公共產(chǎn)品性質(zhì),存在市場失靈的可能,因此政府理所當然地成為電力普遍服務(wù)的責任主體。
 
政府在電力普遍服務(wù)中的職責應(yīng)是主導者、引導者和作為電力普遍服務(wù)的規(guī)制者。
 
1 政府的職責是界定電力普遍服務(wù)實施的客體,即普遍服務(wù)的對象
 
為此,政府應(yīng)從收入、地理位置等角度進行調(diào)查,掌握國家無電人口數(shù)量及地區(qū)和高成本用電地區(qū)和人口數(shù)量。界定國家電力普遍服務(wù)實施的范圍和對象,并針對不同地區(qū)、不同收入群體的制定普遍服務(wù)標準、內(nèi)容、范圍、目標。   2 政府的職責還在于建立一個科學的電力普遍服務(wù)的實施機制
 
政府是電力普遍服務(wù)責任主體,但普遍服務(wù)的具體實施和進行要通過各電力企業(yè),因此政府的作用在于引導、制定政策和監(jiān)管電力企業(yè)進行普遍服務(wù)。這就需要政府建立一個能合理引導各電力企業(yè)實施普遍服務(wù)的實施機制。如建立補償標準對承擔普遍服務(wù)的電力企業(yè)實施補償,對電力企業(yè)在普遍服務(wù)過程中的質(zhì)量標準、目標進行監(jiān)督、控制與評估。
 
3 政府的職責還要為電力普遍服務(wù)制定相關(guān)激勵機制和政策,建立科學合理的普遍服務(wù)補償機制
 
普遍服務(wù)一般是面對高成本地區(qū)或低收入群體,對于高成本地區(qū)的普遍服務(wù),就需要激勵發(fā)電企業(yè)、輸電企業(yè)積極按照國家的意圖提供普遍服務(wù)。當然這需要政府對電力企業(yè)提供相應(yīng)的補償機制。對于低收入群體,政府也可以采取直接向貧困用戶、低收入用戶補貼的辦法,在全社會內(nèi)進行交叉補貼。
 
4 政府要提供普遍服務(wù)的公共設(shè)施和建立普遍服務(wù)基金
 
偏遠地區(qū),電力公共設(shè)施落后,建設(shè)電力普遍服務(wù)設(shè)施、如延伸電網(wǎng)、電網(wǎng)擴建、改建,就近開發(fā)發(fā)電資源等,就要補貼資金。此外,為了補貼邊遠地區(qū)電網(wǎng)建設(shè)和運營,補貼邊遠地區(qū)新建發(fā)電企業(yè)和用戶,也需要資金補貼。因此政府成立普遍服務(wù)基金非常有必要。在基金的來源上,政府要明確確定普遍服務(wù)資金的來源渠道、收取對象、基金收取和發(fā)放的標準。同時政府要組織設(shè)立公正、穩(wěn)定、權(quán)威的電力普遍服務(wù)管理機構(gòu),以切實保障電力普遍服務(wù)基金運作的高效與安全。
 
此外,政府還有責任監(jiān)督電力普遍服務(wù)的過程、質(zhì)量、內(nèi)容、范圍,當然這些職責是通過國家電力監(jiān)督委員會進行(電監(jiān)會)。,電監(jiān)會可代表政府制定普遍服務(wù)實施的目標、規(guī)劃、標準、內(nèi)容、范圍等。制定相關(guān)政策及法律法規(guī),對普遍服務(wù)實施情況進行監(jiān)督管理,組織相關(guān)電力企業(yè)具體實施。
 
(二)電網(wǎng)企業(yè)
 
電力體制改革后,盡管政府是電力普遍服務(wù)的責任主體,但電力普遍服務(wù)的具體實施要借助于相關(guān)電力企業(yè),尤其是電網(wǎng)企業(yè)(輸電網(wǎng)企業(yè)和配電網(wǎng)企業(yè))。可以說,目前我國電力普遍服務(wù)的主要實施主體應(yīng)該是電網(wǎng)企業(yè)。原因在于:(1)按現(xiàn)行《電力法》第26條規(guī)定:供電營業(yè)區(qū)內(nèi)的供電營業(yè)機構(gòu),對本區(qū)內(nèi)的用戶有按照國家規(guī)定供電的義務(wù),不得違反國家規(guī)定,對其營業(yè)區(qū)內(nèi)申請用電的單位和個人拒絕供電。因此,從法律上講,電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)在負責農(nóng)村電力建設(shè)、電能傳輸、電網(wǎng)運行維護等工作的同時,必須承擔普遍服務(wù)責任。(2)因為普遍服務(wù)主要針對是邊遠地區(qū),而邊遠地區(qū)用電障礙主要是電網(wǎng)問題,因此電網(wǎng)延伸、電網(wǎng)擴建、改建,就成為實施普遍服務(wù)主要任務(wù),從而電力普遍服務(wù)主要任務(wù)就成為電網(wǎng)企業(yè)的任務(wù)。因此電力普遍服務(wù)的實施主體。(3)電網(wǎng)企業(yè)的仍屬于自然壟斷性質(zhì),仍是政府經(jīng)營,因此應(yīng)從社會利益最大化出發(fā),有責任和義務(wù)貫徹國家意志,承擔電力普遍服務(wù)的任務(wù)。
 
(三)發(fā)電企業(yè)
 
電力體制改革后,發(fā)電企業(yè)從輸配電體系中分離,成為獨立的市場主體。發(fā)電企業(yè)將電能賣給電網(wǎng)企業(yè),再由供電企業(yè)向所有用戶供電,因此,傳統(tǒng)的觀念認為發(fā)電企業(yè)不承擔電力普遍服務(wù)義務(wù)。但結(jié)合我國發(fā)電企業(yè)的發(fā)展及電力普遍服務(wù)的供給現(xiàn)狀,由于我國未實現(xiàn)電力普遍服務(wù)的地區(qū)大多處于偏遠落后地區(qū)和孤立的小島,因此由發(fā)電企業(yè)承擔這部分地區(qū)和人口的普遍服務(wù)工作,可解決電網(wǎng)企業(yè)成本過高、利潤虧損等問題,有效提高電力普遍服務(wù)實施程度。
 
從電力產(chǎn)業(yè)鏈的情況來看,電力普遍服務(wù)的最終結(jié)果是要向符合普遍服務(wù)標準的特定用戶供電,而供電就離不開發(fā)電企業(yè)。很明顯,承擔電力普遍服務(wù)后,發(fā)電企業(yè)是電力普遍服務(wù)的重要實施主體。
 
四、電力改革后電力普遍服務(wù)實施過程中實施主體存在的障礙
 
(一)代理問題引起的障礙
 
現(xiàn)階段,在電力普遍服務(wù)各主體中,政府是責任主體。各電力企業(yè)是實施主體。政府作為普遍服務(wù)的責任主體,為了維護社會公平,實現(xiàn)社會福利最大化,必須借助于各電力企業(yè)來實施電力普遍服務(wù)。因此,政府作為委托人委托電力企業(yè)實施普遍服務(wù),電力企業(yè)作為代理人代理政府實施電力普遍服務(wù)。但是電力企業(yè)尤其是發(fā)電企業(yè)和供電企業(yè),其目標是追求利潤最大化,輸配電企業(yè)實際上也有其自身利益的追求。這樣,在電力普遍服務(wù)過程中,必然與政府的目標相偏離,這就需要政府設(shè)計一套有效的激勵相容的普遍服務(wù)政策,激勵電力企業(yè)提供普遍服務(wù)。
 
(二)電力普遍服務(wù)相關(guān)實施主體利益協(xié)調(diào)的障礙
 
電力普遍服務(wù)涉及到發(fā)電企業(yè)、輸配電網(wǎng)和供電企業(yè)。由于實施普遍服務(wù),發(fā)電企業(yè)、輸配電網(wǎng)環(huán)節(jié)要付出較高的成本。如果沒有外部資金補貼或補貼較少,則發(fā)電企業(yè)的高成本就要通過提高上網(wǎng)電價來彌補;同樣,輸配電企業(yè)的高成本就要通過提高傳輸費用得到補償,供電企業(yè)向用戶收取高電價。但實際上,供電企業(yè)向用戶收取的電價是受規(guī)制的。因此,政府必須要對提供普遍服務(wù)的發(fā)電企業(yè)、輸配電企業(yè)提供補償。并且還要具體對發(fā)電企業(yè)、輸配電企業(yè)的補償幅度進行深入研究,否則,若各電力企業(yè)利益不協(xié)調(diào),會影響電力產(chǎn)業(yè)上下游之間的協(xié)調(diào)配合,不利于普遍服務(wù)的實施。
 
(三)對電力普遍服務(wù)相關(guān)實施主體補償?shù)恼系K
 
電力普遍服務(wù)補償機制障礙來源于兩個方面:一是補償資金的來源;二是補償標準確定問題。電力普遍服務(wù)是一種公共產(chǎn)品,單靠市場機制,是無法提供的。而政府又不可能直接來經(jīng)營,只能借助相關(guān)電力企業(yè)來進行。而電力體制改革后的電力企業(yè)是作為利潤最大化的企業(yè)而存在,如果沒有補貼,電力企業(yè)不會參與普遍服務(wù)的提供,普遍服務(wù)的資金必不可少。但目前還需要進一步地探索一個合理的穩(wěn)定的資金來源渠道。此外,發(fā)電企業(yè)、輸配電企業(yè)在電力普遍服務(wù)過程承擔的責任任務(wù)不同,付出的成本不同,補償標準也應(yīng)該有所區(qū)別,因此制定一個科學合理的補償標準也是目前面臨的困難。
 
五、建立激勵相容、權(quán)責明晰的電力普遍服務(wù)實施體制
 
(一)在激勵方面,拓寬并穩(wěn)定普遍服務(wù)補貼資金來源
 
補貼資金可來源于三個渠道:一是政府財政撥款;二是從輸電網(wǎng)的銷售收入中提取,實際由低成本用戶向高成本用戶補貼;三是各類捐贈資金。形成電力普遍服務(wù)基金,并成立專門的機構(gòu)管理。
 
另外,還要建立電力普遍服務(wù)成本補償機制,對實施電力普遍服務(wù)的相關(guān)電力企業(yè)進行補償。對實施電力普遍服務(wù)企業(yè)的補償機制有很多種,包括:國家政策性銀行可以為提供普遍服務(wù)的電力企業(yè)提供優(yōu)惠貸款,如低息或免息貸款;對提供普遍服務(wù)的電力企業(yè)進行稅收優(yōu)惠或減免。
 
(二)在約束方面,要加強對各電力企業(yè)普遍服務(wù)的質(zhì)量標準監(jiān)督
 
由于電力普遍服務(wù)涉及高成本用戶,若電力企業(yè)降低服務(wù)質(zhì)量則可以降低成本,多獲得利潤。在信息不對稱,監(jiān)督不完備的情況下,電力企業(yè)有動機降低服務(wù)標準以獲取利潤最大化。因此,應(yīng)加強對電力普遍服務(wù)實施主體的監(jiān)督,其中尤其要加強對輸電網(wǎng)的監(jiān)督。因為在普遍服務(wù)過程中,輸電網(wǎng)承擔著前期的輸電網(wǎng)延伸、擴建的任務(wù),如果在此過程中,輸電網(wǎng)企業(yè)降低工程質(zhì)量,對今后普遍服務(wù)將產(chǎn)生重大不利影響。另外,在電力普遍服務(wù)過程中,由于信息不對稱,相關(guān)實施主體會存在機會主義行為,夸大普遍服務(wù)的成本,因此,電監(jiān)會應(yīng)加大普遍服務(wù)地區(qū)的調(diào)查,獲得真實資料數(shù)據(jù),根據(jù)不同時期不同地區(qū)的差別,制定不同的普遍服務(wù)衡量標準,并隨著一些變化的因素動態(tài)的調(diào)整,給各實體主體制定合理的補償標準?;蛘撸赡芴峁┙o管制者有關(guān)提供服務(wù)成本的信息,真正有效的竟標機制應(yīng)該能夠解決這個問題。而拍賣機制是通過市場實現(xiàn)的,因此,這種方式簡單透明、公平,通過普遍服務(wù)的拍賣,使得電力普遍服務(wù)工作在成本最小化、效用最大化的環(huán)境中順利進行。
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責任編輯:大云網(wǎng)

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