2。減排政策框架與目標

在國際遏制氣候變暖、控制二氧化碳排放的背景下，中國作為負責任的大國，不斷明確自己的減排義務，推出了一系列的碳排放約束目標。

減排領(lǐng)導機制及政策。

2007年6月6日，中國制定并發(fā)布了氣候發(fā)展戰(zhàn)略——《中國應對氣候變化國家方案》，這是發(fā)展中國家第一個應對氣候變化的國家級方案。方案指出中國應對氣候變化的總體目標是：控制溫室氣體排放要取得明顯成效，適應氣候變化的能力不斷增強，和氣候變化相關(guān)的科研能力和水平取得新的進展，社會公眾的氣候變化意識得到較大提高，氣候變化領(lǐng)域的機構(gòu)和體制建設得到進一步加強;同年6月成立了由總理領(lǐng)銜的“國家應對氣候變化領(lǐng)導小組”，作為國家應對氣候變化和節(jié)能減排工作的議事協(xié)調(diào)機構(gòu)。2010年8月，國家發(fā)改委下發(fā)《關(guān)于開展低碳省區(qū)和低碳城市試點工作的通知》，要求試點將應對氣候變化工作納入當?shù)?ldquo;十二五”規(guī)劃，明確提出控制溫室氣體排放的行動目標、重點任務和具體措施，研究運用市場機制推動實現(xiàn)減排目標。2011年12月，國務院發(fā)布《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》，明確了到2015年控排的總體要求和主要目標。2016年11月，國務院關(guān)于印發(fā)了《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》，為確保完成“十三五”規(guī)劃綱要確定的低碳發(fā)展目標任務、推動我國二氧化碳排放2030年左右達到峰值并爭取盡早達峰提出了總體要求、主要目標及工作思路。

40%~45%目標。

2009年11月，為推動哥本哈根氣候大會達成協(xié)議，中國政府向國際社會鄭重承諾：到2020年單位GDP碳排放強度比2005年下降40%~45%，將它作為約束性指標納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展中長期規(guī)劃，同時建立全國統(tǒng)一的統(tǒng)計、監(jiān)測和考核體系。2014年9月，國家發(fā)改委組織編制了《國家應對氣候變化規(guī)劃(2014—2020年)》，再次提出到2020年控制溫室氣體排放行動目標全面完成，單位GDP二氧化碳排放比2005年下降40%~45%。這一承諾不僅體現(xiàn)了中國作為負責任的大國在應對全球氣候變化中的作用，也體現(xiàn)了中國實現(xiàn)經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變的決心。

碳排放峰值目標。

2014年11月，在北京APEC會議期間，中美發(fā)表了《中美氣候變化聯(lián)合聲明》，我國政府首次提出到2030年左右二氧化碳排放達到峰值且將爭取盡早提前達峰。

60%~65%目標。

2015年6月30日，中國向聯(lián)合國氣候變化框架公約秘書處提交了應對氣候變化國家自主貢獻文件《強化應對氣候變化行動：中國國家自主貢獻》，再次提到了二氧化碳排放2030年左右達到峰值并爭取盡早達峰，并且提出了單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放要比2005年下降60%~65%的目標;2015年9月25日，習近平主席在華盛頓同時任美國總統(tǒng)奧巴馬舉行會談，雙方發(fā)表了《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》，進一步提出到2030年單位國內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放要比2005年下降60%~65%，并計劃2017年啟動全國碳排放交易體系。

2℃目標。

2015年12月，包括中國在內(nèi)的近200個國家在《巴黎協(xié)定》中一致同意，將全球平均氣溫升幅控制在工業(yè)化前的2℃之內(nèi)并盡量控制在1.5℃以下，且爭取在21世紀下半葉實現(xiàn)近零排放。

3。減排進展分析

40%~45%目標實現(xiàn)在望。如果以BP最新碳排放數(shù)據(jù)及《中國統(tǒng)計年鑒》GDP數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)核算，則2005年中國單位GDP碳排放強度為3.26噸/萬元，2016年為1.83噸/萬元，與2005年相比下降了43.87%。以2005年為基礎(chǔ)，若實現(xiàn)2020年單位GDP碳排放下降40%~45%、2030年下降60%~65%的目標，則2020年單位GDP碳排放需要達到1.793~1.956噸/萬元，2030年需要達到1.141~1.304噸/萬元。從這個角度看，2016年我國已經(jīng)達到單位GDP碳排放比2005年下降40%的目標，并有望超額實現(xiàn)2020年下降45%的目標，同時為2030年目標的提前實現(xiàn)打下基礎(chǔ)。國家信息中心相關(guān)研究的預測結(jié)果顯示[12]，2020年我國能源消費與碳排放總量預計分別達到48.97億噸標煤和98.9億噸碳當量，碳排放強度將比2005年下降51.48%，超額完成下降40%~45%的目標。

2014年11月，中美雙方共同發(fā)表了《中美氣候變化聯(lián)合聲明》，中方承諾2030年二氧化碳排放達到峰值且將努力早日達峰;在此基礎(chǔ)上，中國在自主貢獻文件中明確提出，以2005年為基準年，在2030年碳排放強度下降60%~65%。面對逐漸收緊的減排目標，國內(nèi)外許多機構(gòu)基于財政、稅收、技術(shù)支持等措施嚴格程度不同、設定不同的減排情景以對我國碳排放達峰情況進行研究(詳見表7-4、表7-5)，且結(jié)論幾乎一致認為我國可以在2030年或之前達峰。我國早日達峰的承諾不僅體現(xiàn)了我國的大國擔當，也反映了國際社會對我國減排行動的期待。若要努力兌現(xiàn)承諾，不僅對我國未來全國碳市場基準線水平設置提出了嚴格要求，也推高了相關(guān)主體對未來全國市場碳價的預期。

(二)中國碳市場建設進展

繼2011年10月國家發(fā)改委批準七省市開展碳排放權(quán)交易試點工作后，深圳、上海、北京、廣東、天津于2013年下半年相繼開市交易，湖北、重慶也分別于2014年4~6月啟動交易。七個試點省市至今均已順利完成了3~4年的履約任務。同時，全國碳交易市場也計劃于年內(nèi)啟動，各項準備工作正有序進行。

1。試點建設情況

七個省市的碳交易試點，在機制設計方面總體上都主要以EU ETS為藍本，涵蓋了配額總量、覆蓋范圍、控排門檻、配額分配、監(jiān)測報告與核證制度、抵消機制以及遵約及處罰等制度。

總量及覆蓋范圍。

各試點地區(qū)結(jié)合自身經(jīng)濟發(fā)展、二氧化碳強度目標及企業(yè)歷史排放等數(shù)據(jù)，制訂了碳交易政策覆蓋范圍內(nèi)適度增長的溫室氣體總量目標。七省市控排總量占各自排放總量的40%~60%。其中，控排總量最小的為深圳，最大的為廣東。同時，各試點地區(qū)依據(jù)自身產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以市場規(guī)模和效率為出發(fā)點，分別設置了不同的納入門檻和行業(yè)范圍。其中，北京、深圳等以第三產(chǎn)業(yè)為主的城市排放總量小、納入門檻低，覆蓋主體多為服務行業(yè)的企事業(yè)單位;湖北、廣東等省則以鋼鐵、水泥、化工、電力等高排放工業(yè)為主。

MRV。

各試點地區(qū)均建立了較為完善的核證報告體系，包括行業(yè)排放核算與報告指南、備案第三方核查機構(gòu)、搭建電子報送系統(tǒng)(天津為紙質(zhì)報送)等。履約及處罰。各試點地區(qū)的履約日均集中在6月(天津為每年5月31日)，但對于未履約企業(yè)的處罰力度參差不齊。其中北京市通過地方人大立法，未履約企業(yè)需按市場均價3~5倍罰款。而天津?qū)ξ绰募s企業(yè)除限期整改外，僅為3年內(nèi)不享受優(yōu)惠政策。

抵消機制。

七省市碳排放權(quán)交易試點均將CCER項目納入各自的抵消機制，為其創(chuàng)造了預期穩(wěn)定的規(guī)?；枨?。值得一提的是，2017年3月17日，國家發(fā)改委發(fā)布公告暫停了CCER項目備案申請的受理，并因施行中存在溫室氣體自愿減排交易量小、個別項目不夠規(guī)范等問題，將著手修訂《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》。目前，CCER項目處于“休克”狀態(tài)。

2。試點市場表現(xiàn)

到目前為止，我國碳市場的主體仍是現(xiàn)貨交易，主要包括七個碳交易試點省市各自的碳排放權(quán)配額和CCER項目減排量兩類交易產(chǎn)品。碳配額市場方面，截至2017年7月31日，七個試點碳市場碳配額累計成交量為1.88億噸，累計成交額為42.14億元。其中，北京市場累計成交量1940.99萬噸，占七省市碳交易試點總成交量的10.34%;累計成交額69304.72萬元，占七省市碳交易試點總成交額的16.45%。CCER項目市場方面，截至2017年7月31日，七個試點CCER累計成交量為1.16億噸。其中，北京市場累計成交量1988.64萬噸，占省市碳交易試點總成交量的17.20%。

七個試點市場的絕大多數(shù)參與機構(gòu)以履約為目的，呈現(xiàn)出明顯的履約期交易集中現(xiàn)象。從全年分布來看，多數(shù)地區(qū)上半年交易呈逐月上升態(tài)勢，在履約期達到高峰，而下半年交易則相對寡淡。隨著企業(yè)對碳交易的了解不斷加深，履約期前交易集中爆發(fā)的現(xiàn)象近年開始有所緩解。同樣，受履約期和控排企業(yè)沖刺履約行為的影響，各試點碳市場價格波動大多在履約期走高，其后滑落。

3。全國碳市場進展

監(jiān)測、報告與核證(MRV)體系建設。

作為交易體系中最重要的構(gòu)成要素之一，MRV體系建設在目前全國碳市場建設中已經(jīng)取得了較大進展：發(fā)布了24個行業(yè)核算指南，其中10個行業(yè)指南已經(jīng)上升為國標;發(fā)布了《第三方核查參考指南》，為核查機構(gòu)的核查工作提供了知道;發(fā)布了《第三方核查機構(gòu)及人員參考條件》，在注冊資金、業(yè)績經(jīng)驗等方面提出了具體要求。盡管相關(guān)的管理規(guī)章未正式出臺，但全國碳市場的MRV體系已經(jīng)基本清晰。

能力建設。

為了充分發(fā)揮試點地區(qū)對非試點地區(qū)的示范帶動作用，為非試點地區(qū)納入全國碳市場做好能力建設工作，2016年以來國家發(fā)改委正式批復成立了深圳、湖北、北京、廣東、重慶、上海、成都、天津、青島9個全國碳市場能力建設中心，為非試點地區(qū)控排企業(yè)履約、機構(gòu)投資者參與碳市場投資等做好充分準備。

基礎(chǔ)設施建設。

碳排放權(quán)交易結(jié)算系統(tǒng)和碳排放權(quán)登記注冊系統(tǒng)，是全國碳排放權(quán)交易體系建設過程中至關(guān)重要的兩類公共基礎(chǔ)設施。國家發(fā)改委已于2017年5月公開征集了全國碳排放權(quán)交易系統(tǒng)建設方案及登記結(jié)算系統(tǒng)建設方案并組織答辯，相關(guān)工作正有序推進。

立法工作。

(1)法規(guī)體系。全國碳市場預計將形成“1+3+N”的法規(guī)體系，即以《碳排放權(quán)交易管理條例》為中心，配套《企業(yè)碳排放報告管理辦法》《第三方核查機構(gòu)管理辦法》《市場交易管理辦法》等管理辦法和一系列的實施細則?！镀髽I(yè)碳排放報告管理辦法》將明確企業(yè)碳排放核算和報告的責任，規(guī)定核算與報告的程序和要求;《第三方核查機構(gòu)管理辦法》將規(guī)定核查機構(gòu)的資質(zhì)要求、認定程序和核查程序，以及對核查機構(gòu)的監(jiān)督管理等;《市場交易管理辦法》將規(guī)定參與交易的交易品種、交易方式、風險防控及對交易機構(gòu)的監(jiān)督管理等。(2)目前進展。作為碳市場“根本大法”的《碳排放權(quán)交易管理條例》，國務院法制辦已將其列入優(yōu)先立法的計劃，經(jīng)過多輪征求社會意見后，下一步將進入立法程序。國家發(fā)改委已起草完成了配套管理辦法的初稿，并將開展利益相關(guān)方征詢和實地調(diào)研，完善相關(guān)的配套細則。此外，新能源汽車碳排放配額相關(guān)管理辦法，也于2016年8月開始征求社會意見，預計也將作為獨立的交易產(chǎn)品納入全國碳市場的管理框架。

配額分配。

(1)進度安排。2016年10月，國家發(fā)改委將啟動全國碳市場的碳配額分配工作，各省、自治區(qū)、直轄區(qū)已進行了擬納入控排范圍的企業(yè)歷史排放數(shù)據(jù)的盤查與報送等基礎(chǔ)準備工作。(2)覆蓋范圍及分配方法。根據(jù)規(guī)劃，全國碳市場將覆蓋石化、化工、建材、鋼鐵、有色、造紙、電力、民航8大類等32個子行業(yè)。不過，初期納入的行業(yè)范圍或?qū)⒖s小，先納入電力、水泥、電解鋁等數(shù)據(jù)基礎(chǔ)較好的行業(yè)，鋼鐵、化工等行業(yè)或暫不納入。目前，碳配額分配總體方案已經(jīng)確定，具體的計算公式仍在征求意見。(3)新能源汽車碳配額。新能源汽車碳配額或?qū)⒃诮灰左w系中單獨管理，避免與其他配額交易交叉。