近日,國家發改委、財政部、國家能源局聯合印發《關于2018年光伏發電有關事項的通知》。《通知》提出,暫不安排2018年普通光伏電站建設規模,僅安排1000萬千瓦左右的分布式光伏建設規模;進一步加大市場化配置資源的力度,進一步降低光伏發電的補貼強度,推進市場化交易。

《通知》一出,立即在光伏行業引起巨大的反響。通威集團劉漢元、陽光電源曹仁賢等11位光伏企業家聯名發布緊急訴求,強烈建議給予已經合法批準開建的光伏項目一定的緩沖期。國家能源局隨即與部分企業座談,并發文回應強調國家發展光伏的方向是堅定不移的,國家對光伏產業的支持是毫不動搖的。

隨后,三部委就光伏產業政策調整舉行媒體吹風會,表示《通知》的出臺,既是落實供給側結構性改革、推動經濟高質量發展的重要舉措,也是緩解光伏產業當前面臨的補貼缺口和棄光限電等突出矛盾的重要舉措,有利于推動光伏產業從規模增長向高質量發展轉變。

正可謂一石激起千層浪,一時間光伏行業哀鴻遍野。有媒體專門做了新政出臺后的行業信心調查,數據顯示,87%的企業無信心,42%的企業想轉行,光伏行業也發出了“損失超萬億、250余萬人就業受影響”的呼聲。“寒冬”尚未過去,面對洶涌而至的“浪潮”,光伏行業如何向死而生?

優化光伏發電新增建設規模

《中國聯合商報》記者梳理發現,我國光伏發電新增裝機已連續5年全球第一,累計裝機規模連續3年位居全球首位。特別是近兩年,新增投產分別達到3424萬、5306萬千瓦,2017年底并網裝機容量累計超過1.3億千瓦。與此同時,光伏發電棄光問題顯現、補貼需求持續擴大等問題,直接影響了光伏行業健康有序發展。

在此背景下,國家發改委、財政部、能源局自2017年底以來組織有關方面就優化光伏產業規模管理、電價機制以及市場化體制機制等發展政策進行研究,并于近日出臺《通知》對2018年光伏發電發展的有關事項進行安排部署。

對于今年的光伏發電新增建設規模,具體安排如下:一是根據當前發展實際,暫不安排各地普通電站建設規模,包括按以往文件明確可自行管理本區域建設規模的省份(西藏除外)。這既是緩解消納問題,也是為先進技術、高質量光伏發電項目留下發展空間。

二是支持分布式有序發展。近兩年,分布式光伏一直保持迅猛增長的發展勢頭,部分地區呈現出發展過快,與電網不協調等問題。針對這一情況,明確安排1000萬千瓦左右規模用于支持分布式光伏項目。

三是繼續支持光伏扶貧項目。光伏扶貧是國家明確的精準扶貧十大工程之一。按照脫貧攻堅和光伏扶貧的安排部署,今年要下達“十三五”第二批光伏扶貧項目計劃。

四是有序推進領跑基地建設。2017年組織開展了第三期光伏發電領跑基地建設,共有10個應用領跑基地和3個技術領跑基地,合計650萬千瓦。

五是積極鼓勵不需國家補貼項目。目前光伏發電既面臨補貼不足的現實問題,也有市場競爭力不足的長遠發展問題,在通過各種措施推動光伏發電自身建設成本下降的同時,鼓勵各地出臺政策支持光伏產業發展,減少非技術成本,降低補貼強度。

需要特別說明的是,國家能源局相關負責人表示,對于今年新增建設規模安排,不是要限制光伏發展規模,只是對需要中央財政補貼的項目優化新增規模,對于技術先進、發展質量高、不需要中央財政補貼的光伏發電項目規模是放開的。

而值得注意的是,部分電網企業以《通知》為由停止了分布式光伏發電的并網、代備案和補貼墊付等相關工作。為此,國家能源局緊急下發通知,要求各地、各電網企業應依法依規繼續做好光伏發電項目并網、(代)備案和地方補貼墊付等工作,不得以項目未納入國家補貼建設規模范圍為由擅自停止。

破解光伏發電“棄光之疾”

近年來,我國光伏發電棄光問題一直備受關注。據《中國聯合商報》記者了解,2017年全國光伏發電量1182億千瓦時,棄光電量73億千瓦時,棄光率達6%。其中,西北地區全年棄光電量67億千瓦時,占全國棄光電量90%以上。

那么,造成西北地區棄光問題突出的原因是什么?對此,中國可再生能源學會發電并網專委會副秘書長張棟在接受《中國聯合商報》記者采訪時表示,“首先是電源結構的問題。我國是以煤為主的化石能源大國,和美國不一樣,我國的天然氣比重相對比較少,抽氣電站的比重也比較低,西北地區風光資源比較好、裝機比重比較高。但西北地區消納能力不足,需要大規模電力外送,目前對外送通道的核準相對滯后,造成網源發展不協調。”比如在甘肅,截至2017年底,新能源裝機合計2068萬千瓦,是本地最大用電負荷的1.4倍,富余電力主要通過酒泉—湖南特高壓直流外送,最大輸電能力只有800萬千瓦。

“除電源和電網的發展不協調,還有市場機制的缺失。”張棟告訴記者,“對于各地的發電計劃,各省區市在年初就制定了,留給電網進行調度優化的空間非常小,而且還受到考核機制的制約,所以在跨省區輸電政策和消納機制都缺失的情況下,出現了很多問題。”

中國可再生能源學會光伏專委會主任趙穎認為,棄光是多種原因造成的,其中最主要的原因是,光伏發電這些年發展非常快,和電網還不太適配。兩者需要很好地協調發展,解決好智能電網和微網方面的工作,做好國家可再生能源發電的規劃。

“現在國家積極鼓勵做分布式發電,特別是在東部地區。地理、地勢決定了西部太陽資源非常好但用電比較少,而東部用電非常多,但大規模的電站很少,所以發展分布式發電,東部就地消納是一個非常好的解決途徑。”趙穎說。

在趙穎看來,借鑒歐美特別是歐洲的發展經驗,分布式發電是一個很好的辦法。比如,氫能是未來能源之一,要想制氫,其中一個很有效的辦法就是太陽能光催化制氫,或者是利用太陽電池發的電制氫,這樣就可以解決棄光的問題。在常規電網輸送不了的情況下,可以用氫能輸運。

趙穎建議,解決棄光問題,一方面要從國家戰略規劃的角度來解決,這是根本途徑;另一方面要探索太陽能發電的多種利用,這也是解決棄光的一個有效途徑。

張棟表示,希望行業專家通過進行大電網的協同發展、分布式能源互聯網的發展等領域的探討,共同尋找好的辦法,促進光伏發電并網又好又快發展。

加大市場化配置資源力度

據《中國聯合商報》記者了解,光伏發電是一個社會資本參與程度和市場化程度較高的能源行業,特別是在項目建設投資方面,已實現投資主體多元化、建設模式多樣化。

那么,《通知》為何還要提出加大市場化配置資源的力度?對此,國家能源局相關負責人告訴記者,對于項目資源配置,2016年國家發展改革委、國家能源局出臺了《關于完善光伏發電規模管理和實行競爭方式配置項目的指導意見》,明確未確定投資主體的普通光伏電站項目需通過招標等競爭方式公開選擇投資主體,并提出了競爭性配置項目的相關程序和要求。但從實際情況看,各地落實程度和執行效果不一,不少地區不同程度存在地方保護和限價競爭,有必要進一步加大市場化配置資源的力度,規范和嚴格資源配置規則。

為此,《通知》明確提出,一是所有普通光伏電站均須通過競爭性招標方式確定項目業主;二是鼓勵地方出臺競爭性招標辦法配置除戶用光伏以外的分布式光伏發電項目,鼓勵地方加大分布式發電市場化交易力度;三是嚴禁不公平競爭和限價競爭,并將上網電價作為重要競爭優選條件;四是招標確定的價格不得高于降價后的標桿上網電價。

同時,《通知》還提出對新建普通光伏電站全部通過競爭性招標形成上網電價,不再執行政府定價。對此,國家發改委價格司相關負責人指出,去年以來,分布式光伏發電呈高速發展態勢,存在不少風險,需要通過價格杠桿發揮調控作用。不過,上述負責人表示,已納入2017年及以前建設規模補貼范圍的項目在今年6月30日前并網投運的,繼續執行2017年標桿電價。此外,國家能源局組織招標的技術領跑基地建設項目上網電價政策也保持不變。

國家能源局相關負責人表示,這一決定主要出于兩方面考慮:一是我國光伏發電技術不斷進步、成本快速下降,普通光伏電站繼續實行標桿電價管理,難以適應市場需要。二是《可再生能源法》及相關政策文件明確規定,對于多個業主競爭同一項目的,要通過市場招標方式確定項目業主和上網電價。《通知》明確所有普通光伏電站均通過競爭性招標方式確定項目業主,上網電價自然也要通過招標形成。

降低光伏發電補貼強度

《中國聯合商報》記者梳理發現,本次光伏發電價格調整可以概括為“兩下調一不變”。所謂“兩下調”,指的是下調一類至三類資源區光伏電站標桿電價各0.05元、下調分布式光伏發電度電補貼標準0.05元;所謂“一不變”,指的是維持光伏扶貧項目電價不變。

對此,國家發改委價格司相關負責人告訴記者,從今年上半年國家能源局組織的光伏領跑者基地招標結果看,招標電價已大幅低于同類資源區標桿電價水平。為及時合理反映光伏發電建設成本下降情況,決定自發文之日起,新投運的光伏電站標桿上網電價每千瓦時統一降低0.05元,即一類、二類、三類資源區標桿上網電價分別調整為每千瓦時0.5元、0.6元、0.7元。

同時,上述負責人還解釋了分布式光伏發電度電補貼標準下調的原因和具體執行方案。去年以來,分布式光伏發電呈現高速發展態勢,2017年新增裝機近2000萬千瓦,同比增長約3.6倍;今年1-4月,新增裝機近900萬千瓦,同比增長約1.8倍。考慮上述因素,并根據建設成本下降情況,決定適當下調分布式光伏發電度電補貼標準,即自發文之日起,新投運的、采用“自發自用、余電上網”模式的分布式光伏發電項目,全電量度電補貼降低0.05元,補貼標準由每千瓦時0.37元調整為0.32元。采用“全額上網”模式的分布式光伏發電按普通電站管理。

需要指出的是,為積極支持光伏扶貧,維持符合國家政策的村級光伏扶貧電站(0.5兆瓦及以下)標桿電價不變,即一類資源區每千瓦時0.65元、二類資源區0.75元、三類資源區0.85元,以更好地保障貧困戶收益,助力打贏脫貧攻堅戰。

國家能源局相關負責人強調,下一步將重點做好以下幾方面工作:一是保障光伏發電消納;二是抓緊出臺《關于完善光伏發電建設規模管理的意見》《分布式光伏發電項目管理辦法》;三是推進市場化交易,在試點基礎上,出臺鼓勵光伏發電與用戶直接交易的支持政策,有效降低交易費用,繼續推進新能源微電網等有利于分布式光伏發展的新業態和新模式。