近日，山東省公布了關(guān)于保障和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)項目用地管理的通知，據(jù)了解，該通知已于2018年5月25日由省國土資源廳第7次廳長辦公會審議通過，經(jīng)報省政府法制辦合法性審查、備案后，以魯國土資規(guī)〔2018〕4號印發(fā)公布，自2018年7月日起施行，有效期五年?！锻ㄖ吩趪椰F(xiàn)有政策規(guī)范的框架下，從我省光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)項目管理實際出發(fā)，針對項目具體用地和建設(shè)管理需要，提出引導(dǎo)項目用地合理選址的具體要求;根據(jù)項目用地性質(zhì)和占地情況，規(guī)范了普通地面光伏發(fā)電、光伏復(fù)合發(fā)電、光伏扶貧發(fā)電項目用地在項目選址、地類認(rèn)定、項目建設(shè)方案備案和用地審批、監(jiān)管方面的要求，明確了光伏復(fù)合發(fā)電項目方陣架設(shè)的具體標(biāo)準(zhǔn);提出了加強光伏發(fā)電項目用地巡查監(jiān)管的具體要求。

一、背景和過程

光伏發(fā)電屬于新興產(chǎn)業(yè)，其用地方式與傳統(tǒng)的發(fā)電項目相比具有特殊性。同時，項目實際用地存在多樣性，在用地管理方面需要分類區(qū)別對待。在用地管理方面，如何科學(xué)界定光伏發(fā)電項目用地性質(zhì)，明確不同光伏發(fā)電項目適用的用地政策，在科學(xué)合理利用土地資源的同時，實現(xiàn)光伏產(chǎn)業(yè)健康有序發(fā)展，是當(dāng)前光伏項目用地管理中需要解決的問題。

為增強《通知》的可操作性和針對性，在起草過程中，廣泛開展省內(nèi)、省外調(diào)研，合理吸收借鑒了天津、寧夏等市(區(qū))的先進經(jīng)驗，充分征求了市、縣國土資源部門意見，在總結(jié)提煉全省各地成熟實踐的基礎(chǔ)上，綜合分析研判，深入研究論證，先后七易其稿，形成了《通知》(征求意見稿)，并根據(jù)行政規(guī)范性文件的制定發(fā)布程序，通過廳門戶網(wǎng)站等方式面向社會公開征求意見。

二、起草依據(jù)

《通知》依據(jù)《國土資源部發(fā)展改革委科技部工業(yè)和信息化部住房城鄉(xiāng)建設(shè)部商務(wù)部關(guān)于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地的意見》(國土資規(guī)﹝2015﹞5號)和《國土資源部國務(wù)院扶貧辦國家能源局關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》(國土資規(guī)﹝2017﹞8號)等制定。

三、主要內(nèi)容

《通知》從積極引導(dǎo)項目合理選址、規(guī)范用地管理、加強用地監(jiān)管三方面對光伏項目用地進行了規(guī)范。

(一)積極引導(dǎo)光伏發(fā)電項目合理選址。各市、縣國土資源部門和發(fā)展改革部門應(yīng)當(dāng)依據(jù)當(dāng)?shù)赝恋乩每傮w規(guī)劃和本地區(qū)光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)政策，合理布局光伏發(fā)電建設(shè)項目，積極引導(dǎo)企業(yè)按照光伏發(fā)電項目用地標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌安排、科學(xué)選址，節(jié)約集約利用土地。光伏發(fā)電項目建設(shè)應(yīng)當(dāng)盡量利用現(xiàn)有建筑物、構(gòu)筑物，不占或者少占土地。確需占用土地的，在保護耕地、合理利用土地的前提下，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用工礦廢棄地等存量建設(shè)用地，使用非耕地后備資源的未利用地以及難以復(fù)耕的災(zāi)毀地，盡量不占或少占耕地。禁止以任何方式占用永久基本農(nóng)田，嚴(yán)禁在國家法律法規(guī)和規(guī)劃明確禁止的生態(tài)保護紅線等區(qū)域內(nèi)建設(shè)光伏發(fā)電項目。

(二)規(guī)范光伏發(fā)電項目用地管理。根據(jù)國家相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策和國土資規(guī)〔2017〕8號文件，根據(jù)土地利用情況，將光伏發(fā)電項目類型分為：普通地面光伏發(fā)電項目、光伏復(fù)合發(fā)電項目和光伏扶貧項目三種類型。

1.普通地面光伏發(fā)電項目。光伏方陣設(shè)施使用未利用地、工礦廢棄地和難以復(fù)耕的災(zāi)毀土地，可以按照原地類認(rèn)定，不改變土地用途，允許以租賃等方式取得土地使用權(quán)，雙方簽訂使用土地補償協(xié)議，由項目單位將項目建設(shè)方案報當(dāng)?shù)乜h級國土資源部門備案，縣級國土資源部門應(yīng)在年度土地變更調(diào)查時作出標(biāo)注。光伏方陣和場內(nèi)道路使用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。變電站及運行管理中心、集電線路桿塔基礎(chǔ)設(shè)施用地按建設(shè)用地管理，應(yīng)當(dāng)依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。

2.光伏復(fù)合發(fā)電項目。光伏復(fù)合發(fā)電項目包括農(nóng)光互補、漁光互補發(fā)電項目等。對于光伏方陣設(shè)施布設(shè)在農(nóng)用地上的，在對土地不形成實際壓占、不改變地表形態(tài)、不影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的前提下，可按原地類認(rèn)定，不改變土地用途。原則上，光伏方陣布設(shè)在農(nóng)用地上的，組件最低沿應(yīng)高于地面2.5米，樁基列間距應(yīng)大于4米、行間距應(yīng)大于10米，除樁基用地外，嚴(yán)禁硬化地面、破壞耕作層，嚴(yán)禁拋荒、撂荒。場內(nèi)道路用地可按農(nóng)村道路管理，寬度不得超過4米;光伏方陣布設(shè)在水面上的，組件最低沿應(yīng)高于最高水位0.6米。采用直埋電纜方式敷設(shè)集電線路用地，可按原地類、原用途管理。項目動工建設(shè)前，由項目單位編制土地復(fù)合利用方案，報當(dāng)?shù)乜h級國土資源部門備案。光伏復(fù)合項目的變電站及運行管理中心、集電線路桿塔基礎(chǔ)設(shè)施用地，按建設(shè)用地管理，依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。

3.光伏扶貧項目。對國務(wù)院扶貧辦、國家能源局確定下達(dá)的光伏扶貧電站建設(shè)規(guī)模范圍內(nèi)的光伏發(fā)電項目，光伏方陣、采用直埋電纜方式敷設(shè)的集電線路和場內(nèi)道路等設(shè)施，使用未利用地、工礦廢棄地、難以復(fù)耕的災(zāi)毀土地的，可按原地類、原用途認(rèn)定;涉及占用農(nóng)用地的，在不破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的前提下，可按原地類認(rèn)定，不改變原土地性質(zhì)。在項目動工建設(shè)前，項目單位應(yīng)當(dāng)將項目建設(shè)方案報當(dāng)?shù)乜h級國土資源部門備案。光伏扶貧項目場內(nèi)道路用地可按農(nóng)村道路用地管理;變電站及運行管理中心、集電線路桿塔基礎(chǔ)設(shè)施用地按建設(shè)用地管理，各地在編制土地利用總體規(guī)劃和年度土地利用計劃中應(yīng)予以重點保障，并依法辦理建設(shè)用地審批手續(xù)。

(三)加強光伏發(fā)電項目用地監(jiān)管。要求市、縣國土資源部門和發(fā)展改革部門要建立聯(lián)合監(jiān)管機制，對不按照國家、省有關(guān)規(guī)定辦理建設(shè)用地審批手續(xù)或用地備案手續(xù)即動工建設(shè)、以及按原地類認(rèn)定但破壞耕作層的項目，按違法占地查處，同時建立聯(lián)合懲戒制度。