三部門此次出臺新政，旨在引導(dǎo)市場和行業(yè)根據(jù)新形勢調(diào)整發(fā)展思路，將光伏發(fā)展重點從擴大規(guī)模轉(zhuǎn)到提質(zhì)增效上來，著力推進技術(shù)進步、降低發(fā)電成本、減少補貼依賴，從而推動行業(yè)有序、高質(zhì)量發(fā)展。

國家發(fā)展改革委、財政部、國家能源局于6月1日晚間發(fā)布的光伏新政《關(guān)于2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項的通知》要求，暫不安排2018年普通光伏電站建設(shè)規(guī)模，分布式光伏指標為10GW且截止點提前到5月31日，發(fā)文之日起新投運的光伏電站標桿電價和分布式度電補貼均下調(diào)0.05元。

新政倒逼平價上網(wǎng)加速

面對光伏發(fā)電市場監(jiān)管政策的重大改變，盡管業(yè)內(nèi)對此早有心理預(yù)期，但這份被稱為史上最嚴的光伏政策正式出臺后，還是在全行業(yè)產(chǎn)生了巨大震動。調(diào)整自發(fā)文之日起開始實施，沒有緩沖期。原先不受指標限制的分布式光伏被納入規(guī)模管理。時隔5個月再度下調(diào)標桿上網(wǎng)電價，打破了此前一年一調(diào)的慣例，意味著今后電價調(diào)整頻次會加快。此外，普通地面電站指標暫停發(fā)放、領(lǐng)跑者項目的規(guī)模和啟動時間將視光伏發(fā)電規(guī)模優(yōu)化情況再行研究。

業(yè)內(nèi)普遍認為，除了消納難，出臺新政的一個重要原因在于補貼壓力太大，且短期內(nèi)難以解決。中國促進可再生能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要采取“標桿電價+財政補貼”的方式，補貼資金來源于可再生能源電價附加，隨電費收取。但是，隨著光伏裝機快速攀升，補貼缺口持續(xù)擴大。據(jù)統(tǒng)計，截至2017年底，累計可再生能源發(fā)電補貼缺口總計達到1127億元，其中光伏補貼缺口455億元，且呈逐年擴大趨勢。如果這種超常的增長繼續(xù)下去，財政補貼缺口將持續(xù)擴大，將會對行業(yè)發(fā)展帶來更加不利的影響。而且，在國內(nèi)光伏發(fā)電市場高速增長的刺激下，光伏制造企業(yè)紛紛擴大產(chǎn)能，光伏制造產(chǎn)能過剩問題、產(chǎn)品和電站建設(shè)質(zhì)量問題也有顯現(xiàn)。

國家能源局表示，此次新政出臺，旨在引導(dǎo)市場和行業(yè)根據(jù)新形勢調(diào)整發(fā)展思路，將光伏發(fā)展重點從擴大規(guī)模轉(zhuǎn)到提質(zhì)增效上來，著力推進技術(shù)進步、降低發(fā)電成本、減少補貼依賴，從而推動行業(yè)有序、高質(zhì)量發(fā)展。

專家指出，目前光伏發(fā)電既面臨補貼缺口問題，也有市場競爭力不足的長遠發(fā)展問題。大多數(shù)人只在意補貼，但以嚴苛政策逼退落后產(chǎn)能，推動盡快平價上網(wǎng)和行業(yè)健康發(fā)展才是核心。本次政策調(diào)整的意圖是減少增量項目補貼缺口，使光伏產(chǎn)業(yè)更加健康發(fā)展。主管部門正是以“主動刺穿泡沫”的方式來規(guī)避積累更大的風(fēng)險。

國家能源局新能源司和國家發(fā)展改革委價格司在答記者問時也表示，新政對于技術(shù)先進、質(zhì)量高、不需要補貼的項目是留了口子的，是不限規(guī)模的。對于不需要中央財政補貼的光伏發(fā)電項目，地方可根據(jù)接網(wǎng)消納條件和相關(guān)要求自行安排建設(shè)。

光伏技術(shù)水平不斷提高

我國光伏發(fā)電新增裝機連續(xù)5年全球第一，累計裝機規(guī)模連續(xù)3年位居全球第一。近年來，我國光伏產(chǎn)業(yè)已經(jīng)由“兩頭在外”的典型世界加工基地，逐步轉(zhuǎn)變成為全產(chǎn)業(yè)鏈全球光伏發(fā)展創(chuàng)新制造基地。光伏技術(shù)水平和產(chǎn)量質(zhì)量不斷提高，2017年國內(nèi)組件產(chǎn)量達7500萬千瓦，占全球的71%，不斷突破高效電池轉(zhuǎn)換效率的世界紀錄，2017年全球前10強光伏組件企業(yè)中我國占據(jù)了8個，國際競爭力明顯提升。

據(jù)中國光伏行業(yè)協(xié)會統(tǒng)計，從2007年至2017年，光伏組件和系統(tǒng)價格下降幅度達90%。如今，我國光伏組件的生產(chǎn)成本已降至近2元/瓦，系統(tǒng)設(shè)備投資已降至近5元/瓦的全球領(lǐng)先水平。

近年來，我國隨著光伏裝機規(guī)?？焖僭鲩L和光伏發(fā)電技術(shù)不斷進步，設(shè)備制造等建設(shè)成本快速下降，使光伏發(fā)電的市場競爭力顯著提升，光伏行業(yè)技術(shù)性成本大幅降低，確立了中國光伏產(chǎn)業(yè)的全球領(lǐng)先地位。“光伏發(fā)電在越來越多國家和地區(qū)實現(xiàn)平價上網(wǎng)解決經(jīng)濟性瓶頸后，必將成為普惠能源。”全球太陽能理事會主席、亞洲光伏產(chǎn)業(yè)協(xié)會主席朱共山認為，21世紀以來，光伏發(fā)電電池轉(zhuǎn)換效率增長69%，年新增裝機規(guī)模擴大500倍，成本下降90%以上，光伏發(fā)電作為第一替代能源的共識正在形成。

2018年4月22日，青海德令哈光伏發(fā)電應(yīng)用領(lǐng)跑者基地推薦投資企業(yè)評優(yōu)結(jié)果公布。利用黑硅+PERC多晶技術(shù)，協(xié)鑫新能源申報的光伏上網(wǎng)電價僅為每千瓦時0.32元，已低于火電價格。當(dāng)前，協(xié)鑫正在自主研發(fā)復(fù)合納米等高效電池技術(shù)，未來通過技術(shù)疊加，光電轉(zhuǎn)換效率將進一步提升，并降低光伏發(fā)電成本。

“最后一公里”怎么走

清華大學(xué)能源互聯(lián)網(wǎng)創(chuàng)新研究院報告顯示，我國光伏發(fā)電更大規(guī)模應(yīng)用后，在2020年前后即可以實現(xiàn)光伏平價上網(wǎng)，不再需要國家補貼。一旦實現(xiàn)平價上網(wǎng)，在國家的支持鼓勵下，不需要補貼的電站將得到大規(guī)模發(fā)展。

光伏產(chǎn)業(yè)歷經(jīng)艱苦磨煉，已經(jīng)走到了“黎明前黑暗”和“最后一公里”的歷史關(guān)鍵時刻。最后一公里，路該怎么走?是繼續(xù)依賴補貼，還是苦練內(nèi)功提高綜合實力?

一方面，光伏企業(yè)自身要通過大力推動技術(shù)創(chuàng)新、淘汰落后產(chǎn)能提高行業(yè)集中度、加強內(nèi)部管理等多種措施推動光伏發(fā)電自身建設(shè)成本下降。

另一方面，有關(guān)部門和地方政府也要幫助企業(yè)減少非技術(shù)成本。有分析認為，中國擁有幾乎全世界最便宜的光伏電站系統(tǒng)造價;然而，限電、土地費用、融資成本、送出費用是壓在中國光伏項目上的4座大山，使中國光伏項目的上網(wǎng)電價遠高于國外項目，嚴重依賴補貼。因而，采取有力措施減少非技術(shù)成本已成為當(dāng)務(wù)之急。

今年4月份，國家能源局出臺了《關(guān)于減輕可再生能源領(lǐng)域企業(yè)負擔(dān)有關(guān)事項的通知》，明確了有關(guān)政策的落實要求和相關(guān)支持措施，包括嚴格執(zhí)行可再生能源發(fā)電保障性收購制度;電網(wǎng)企業(yè)負責(zé)投資建設(shè)接網(wǎng)工程，保障配套電網(wǎng)工程與項目同時投入運行;減少土地成本及不合理收費;鼓勵金融機構(gòu)將光伏納入綠色金融體系，降低企業(yè)融資成本;制止糾正亂收費等增加企業(yè)負擔(dān)行為。加強政策落實和監(jiān)管，將相關(guān)法規(guī)政策執(zhí)行和優(yōu)化政府服務(wù)列入可再生能源項目投資預(yù)警機制的監(jiān)測評價范圍，并加強事中事后監(jiān)管。

國家能源局在6月11日召開的發(fā)布會上也表示，項目非技術(shù)成本高、企業(yè)負擔(dān)重的問題越來越突出，直接影響光伏發(fā)電平價上網(wǎng)和市場競爭力。為此，今后國家能源局還將把各地落實減輕企業(yè)負擔(dān)、降低非技術(shù)成本情況作為年度規(guī)模安排和基地布局建設(shè)的重要依據(jù)。對非技術(shù)成本低的地區(qū)優(yōu)先下達規(guī)模、布局基地建設(shè)。

此次新出臺的光伏新政也提到，不補貼的光伏發(fā)電項目會給予扶持，降低非技術(shù)成本。有企業(yè)認為，如果力度大，比如降低土地使用稅等，反而有可能加快出現(xiàn)不需要補貼的光伏項目。這在美國等一些國家也有先例，即對光伏行業(yè)不局限于補貼，而是以稅收優(yōu)惠為主，對稅收、貸款、擔(dān)保等均有惠及，提高了行業(yè)的投資驅(qū)動力。