2018年5月31日，國家發(fā)展改革委、財政部、國家能源局發(fā)布了《關于 2018年光伏發(fā)電有關事項的通知》(發(fā)改能源[2018]823號,下稱“《通知》”)。《通知》對普通光伏電站建設(集中式光伏電站)和分布式光伏項目建設的建設規(guī)模指標、補貼政策、定價政策做出了新的規(guī)定。《通知》的出臺對光伏行業(yè)造成巨大震動，不僅在電價上確定“兩下調(diào)”原則，同時對光伏建設規(guī)模進行了縮減。

本文以“5.31”新政為時間節(jié)點，主要從建設規(guī)模指標、補貼政策及上網(wǎng)電價等方面簡要介紹新政對普通光伏電站和分布式光伏建設項目的影響。

一、普通光伏電站(集中式光伏電站)

1.建設規(guī)模指標及補貼政策

在《通知》發(fā)布前，各省、市普通光伏電站的建設規(guī)模，需按照國家能源局發(fā)布的《2017-2020年光伏電站新增建設規(guī)模方案》(下稱“《規(guī)模方案》”)執(zhí)行，其中北京、天津、上海、福建、重慶、西藏、海南7個省(區(qū)、市)未設定建設規(guī)模指標上限，可自行管理本區(qū)域光伏電站建設規(guī)模，根據(jù)本地區(qū)能源規(guī)劃、市場消納等條件有序建設。

《通知》對于普通光伏電站的建設規(guī)模做出了新的規(guī)定：“根據(jù)行業(yè)發(fā)展實際，暫不安排2018年普通光伏電站建設規(guī)模。在國家未下發(fā)文件啟動普通電站建設工作前，各地不得以任何形式安排需國家補貼的普通電站建設。”換言之，在《通知》發(fā)布后，2018年各地將暫不分配需要中央財政補貼的普通光伏電站建設規(guī)模，即使是在《規(guī)模方案》中未設定指標上限的省(區(qū)、市)也沒有享受中央補貼的普通光伏電站建設規(guī)模(西藏除外)。《通知》出臺后，《規(guī)模方案》中與《通知》不符的部分應以《通知》為準。考慮到《通知》的追溯既往效力的不確定性，各地方根據(jù)屆時有效的《規(guī)模方案》已經(jīng)下發(fā)的指標，特別是已經(jīng)開始建設甚至投運的電站是否會作廢還有待監(jiān)管部門進一步確認。不過，《通知》也明確指出，對于不需要國家補貼的光伏發(fā)電項目，各地可根據(jù)實際情況、消納能力，自行安排建設。

國家對普通光伏電站的補貼方式為：光伏發(fā)電上網(wǎng)電價高出燃煤機組標桿上網(wǎng)電價(含脫硫、脫硝、除塵)部分通過國家可再生能源發(fā)展基金予以補貼。

但按照《通知》關于建設規(guī)模的規(guī)定，在2018年5月31日之后獲得備案的普通光伏電站，國家將不再給予財政補貼。《通知》鼓勵各地根據(jù)各自實際出臺政策支持光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展，根據(jù)接網(wǎng)消納條件和相關要求自行安排各類不需要國家補貼的光伏發(fā)電項目。

2.上網(wǎng)電價

在《通知》發(fā)布之前，按照國家發(fā)改委發(fā)布的《國家發(fā)展改革委關于2018年光伏發(fā)電項目價格政策的通知》(發(fā)改價格規(guī)[2017]2196號，下稱“2196號文”)的規(guī)定，2018年1月1日之后投運的普通光伏電站標桿上網(wǎng)電價，Ⅰ類、Ⅱ類、Ⅲ類資源區(qū)標桿上網(wǎng)電價分別調(diào)整為每千瓦時0.55元、0.65元、0.75元(含稅)。

《通知》發(fā)布后，新投運的光伏電站標桿上網(wǎng)電價每千瓦時統(tǒng)一降低0.05元;即，I類、II類、III類資源區(qū)標桿上網(wǎng)電價分別調(diào)整為每千瓦時0.5元、0.6元、0.7元(含稅)。但據(jù)中國光伏行業(yè)協(xié)會的消息，對于2017年及之前獲得指標的地面電站，如在2018年6月30日之前建成并網(wǎng)，仍將享受2017年0.65元、0.75元、0.85元/千瓦時的標桿電價。上述信息還有待發(fā)改部門及能源局正式確認。

除降低標桿上網(wǎng)電價外，為了推進市場化資源配置和市場定價，在2016年國家發(fā)展改革委、國家能源局出臺《關于完善光伏發(fā)電規(guī)模管理和實行競爭方式配置項目的指導意見》(發(fā)改能源[2016]1163號，下稱“1163號文”)的基礎上，《通知》還規(guī)定所有普通光伏電站均須通過競爭性招標方式確定項目業(yè)主，且招標確定的價格不得高于降價后的標桿上網(wǎng)電價。

二、分布式光伏項目

1.建設規(guī)模指標及補貼政策

根據(jù)1163號文，利用固定建筑物屋頂、墻面及附屬場所建設的光伏發(fā)電項目以及全部自發(fā)自用的地面光伏電站項目不受年度規(guī)模限制，各地區(qū)可隨時受理項目備案，項目投產(chǎn)后即納入國家可再生能源發(fā)電補貼范圍。

《國家能源局關于可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃實施的指導意見》(國能發(fā)新能[2017]31號)中也規(guī)定，對屋頂光伏以及建立市場化交易機制就近消納的2萬千瓦以下光伏電站等分布式項目，市場主體在符合技術條件和市場規(guī)則的情況下自主建設。

但《通知》對2018年分布式光伏電站的建設總規(guī)模設置了上限：“今年安排1000萬千瓦左右規(guī)模用于支持分布式光伏項目建設。考慮今年分布式光伏已建情況，明確各地5月31日(含)前并網(wǎng)的分布式光伏發(fā)電項目納入國家認可的規(guī)模管理范圍，未納入國家認可規(guī)模管理范圍的項目，由地方依法予以支持。” 2018年5月31日之前并網(wǎng)的項目基本已達10GW，因此5月31日之前已備案但沒有并網(wǎng)的分布式電站項目需等待納入2019年的補貼規(guī)模或地方出臺補貼政策。

按照《通知》的規(guī)定，2018年5月31日(含)之前并網(wǎng)的分布式光伏發(fā)電項目為納入國家認可的規(guī)模管理范圍(10GW)，屬于享受2018年補貼的范圍，而2018年5月31日之后并網(wǎng)的分布式光伏發(fā)電項目不享受2018年國家光伏補貼，只能等待獲得2019年的光伏補貼指標。同時《通知》鼓勵各地出臺政策支持不需要國家補貼的光伏發(fā)電項目。

2.上網(wǎng)電價

根據(jù)2196號文，2018年1月1日以后投運的、采用“自發(fā)自用、余量上網(wǎng)”模式的分布式光伏發(fā)電項目，全電量度電補貼標準為每千瓦時0.37元(含稅)。采用“全額上網(wǎng)”模式的分布式光伏發(fā)電項目按所在資源區(qū)光伏電站(普通電站)價格執(zhí)行。

而自《通知》公布之日起，新投運的、采用“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”模式的分布式光伏發(fā)電項目，全電量度電補貼標準降低0.05元，即補貼標準調(diào)整由每千瓦時0.37元調(diào)整為每千瓦時0.32元(含稅)。采用“全額上網(wǎng)”模式的分布式光伏發(fā)電項目依舊按所在資源區(qū)光伏電站(普通電站)價格執(zhí)行。分布式光伏發(fā)電項目自用電量免收隨電價征收的各類政府性基金及附加、系統(tǒng)備用容量費和其他相關并網(wǎng)服務費。

三、對投資者的挑戰(zhàn)

“5.31”新政堪稱光伏行業(yè)史上最嚴厲的調(diào)控政策。《通知》的重點是限規(guī)模、限指標、降補貼。該政策將給光伏行業(yè)的投資者帶來很大困難和不確定性：

(1)2018年5月31日之后獲得備案的普通光伏電站將不能獲得國家給予的財政補貼;

(2)2018年6月30日之后建成并網(wǎng)的2017年(或之前年度)指標普通光伏電站將適用更低的標桿電價;

(3)2018年5月31日之前已備案未并網(wǎng)的分布式電站項目需等待納入2019年的補貼規(guī)模或地方出臺補貼政策;

(4)2018年5月31日之后建成并網(wǎng)的“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”模式分布式光伏發(fā)電項目將適用更低的財政補貼。

這些挑戰(zhàn)將在光伏行業(yè)形成新一輪洗牌，有利于緩解棄光限電、產(chǎn)能過剩問題，減小國家光伏補貼的缺口，優(yōu)化光伏項目的規(guī)模結(jié)構(gòu)，從而提高光伏企業(yè)競爭力，最終實現(xiàn)光伏行業(yè)由政策驅(qū)動逐步轉(zhuǎn)向市場自發(fā)驅(qū)動，完成從做大向做強的轉(zhuǎn)化。

此外，投資者也可以考慮其它可行的商業(yè)模式，比如在進行充分的經(jīng)濟測算的前提下將“全額上網(wǎng)”模式的分布式光伏發(fā)電項目轉(zhuǎn)為“自發(fā)自用、余電上網(wǎng)”模式，或者暫時放棄綠地項目的建設，轉(zhuǎn)而考慮收購存量電站等。