——《關(guān)于2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項的通知》再點評

2018年6月1日，發(fā)改委、財政部、能源局聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于2018年光伏發(fā)電有關(guān)事項的通知》。通知頒布以來的60個小時，整個光伏產(chǎn)業(yè)及光伏相關(guān)的金融領(lǐng)域，都經(jīng)歷著巨大的洗禮和考驗。對于每一個光伏人而言，這60個小時并不輕松。

在這60個小時中，有認(rèn)真梳理政策脈絡(luò)、分析對產(chǎn)業(yè)各方面影響的，有連夜開會、討論應(yīng)對策略的，有積極探索未來產(chǎn)業(yè)出路、為行業(yè)明天建言獻(xiàn)策的，也有抱頭痛哭、呼爹喊娘的，甚至也有提出種種質(zhì)疑、懷疑政府信用的。

在SOLARZOOM新能源智庫看來，上述現(xiàn)象都非常正常，畢竟這次政策出臺有三大超預(yù)期之處：(1)對屬于分布式光伏分支之一的戶用光伏采取指標(biāo)管理，而此前《關(guān)于征求光伏發(fā)電相關(guān)政策文件意見的函》只是對工商業(yè)分布式采取指標(biāo)管理，(2)以“暫不安排普通電站”的方式叫停普通電站，(3)采用“自發(fā)文之日起”立即執(zhí)行的方式而不給予寬限期。

除此以外，本次政策對以下幾種情形帶來了一定程度的負(fù)面影響：(1)對于已經(jīng)獲得2017年指標(biāo)，而尚未在2018年5月31日前并網(wǎng)的普通電站，(2)對于已經(jīng)簽約、開工甚至已經(jīng)采購設(shè)備，而尚未并網(wǎng)的分布式光伏項目，(3)對于早先因為歷史原因“先建先得”而至今尚未獲得指標(biāo)的項目(進(jìn)一步延長了納入指標(biāo)的等待時間)。

【光伏產(chǎn)業(yè)質(zhì)疑的焦點】

正是因為上述原因，在本次產(chǎn)業(yè)政策公布以來的這60個小時內(nèi)，行業(yè)內(nèi)出現(xiàn)了一些關(guān)于“政府信譽(yù)何在?”的質(zhì)疑。行業(yè)內(nèi)質(zhì)疑的焦點在于：

(1)認(rèn)為當(dāng)下政策與《國家發(fā)展改革委關(guān)于2018年光伏發(fā)電項目價格政策的通知》(發(fā)改價格規(guī)[2017]2196號)存在不符。

(2)認(rèn)為當(dāng)下政策與《國家能源局關(guān)于可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃實施的指導(dǎo)意見》(國能發(fā)新能[2017]31號)存在不符。

(3)認(rèn)為將已經(jīng)備案但尚未并網(wǎng)的項目納入地方支持范圍是“隨意取消補(bǔ)貼資格，嚴(yán)重?fù)p害了分布式光伏項目投資人的合法權(quán)益，既不合規(guī)，更不合法!”

(4)認(rèn)為采用數(shù)量化控制手段(建設(shè)規(guī)模“一刀切”)而非市場化控制手段(如“競電價”)是典型的懶政。

(5)認(rèn)為當(dāng)下政策不設(shè)寬限期，沒有給予合理的緩沖規(guī)模，有“懶政”之嫌。

【政策的合理性分析】

SOLARZOOM新能源智庫認(rèn)為：國家加速削減光伏產(chǎn)業(yè)增量項目補(bǔ)貼，存在較強(qiáng)的合理性;國家信用堅如磐石，當(dāng)下政策并無影響政府信譽(yù)的情形存在;當(dāng)下政策的控制手段在政府部門通盤考慮后，屬于自由裁量的范圍，且符合效率原則;而當(dāng)下政策后續(xù)的具體細(xì)則和執(zhí)行手段，則并非不可以商榷。

首先，我們不妨先來看一下本次政策的宏觀背景：

(1)新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展存在著各部門之間協(xié)調(diào)上的困難。發(fā)改委、能源局、財政部、電網(wǎng)公司分別負(fù)責(zé)價格政策制定、產(chǎn)業(yè)政策制定及裝機(jī)規(guī)模規(guī)劃、補(bǔ)貼征收及發(fā)放、保證消納及電力安全等職能。各部門之間的目標(biāo)函數(shù)、約束條件各有不同，各部門之間的協(xié)調(diào)機(jī)制有待健全，由此導(dǎo)致了2015-2016年相對嚴(yán)重的西部光伏電站限電問題，以及2017年以來的補(bǔ)貼缺口隨著時間的推移以“平方關(guān)系”顯著擴(kuò)大的情形。當(dāng)下，限電問題已有明顯改善;而補(bǔ)貼缺口問題則缺乏良好的解決方案，缺口在2017年末已經(jīng)超過了1000億元。

(2)在國家能源局推進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)政策的時候，曾經(jīng)面臨一些歷史疑難問題。比如在2014年曾力推“分布式光伏”，但光伏企業(yè)當(dāng)時尚未探索出良好的商業(yè)模式，響應(yīng)力度不足，從而2014年的8GW分布式光伏指標(biāo)完成甚少。由此，從2015年開始，不少省份的地方政府推出“先建先得”政策。“先建先得”政策在推動光伏產(chǎn)業(yè)規(guī)模增長的同時，也帶來電站規(guī)模和品質(zhì)失控風(fēng)險加大、部分地方滋生權(quán)力尋租的苗頭、行業(yè)潛在合規(guī)風(fēng)險加劇等問題，由此能源局在2016年12月果斷發(fā)文《國家能源局關(guān)于調(diào)整2016年光伏發(fā)電建設(shè)規(guī)模有關(guān)問題的通知》(國能新能[2016]383號)，叫停“先建先得”政策。2017年7月，為了響應(yīng)國家“支持青山綠水”的號召并徹底解決“先建先得”的歷史遺留問題，能源局出臺《國家能源局關(guān)于可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃實施的指導(dǎo)意見》(國能發(fā)新能[2017]31號)，這也就是光伏產(chǎn)業(yè)大家所熟知的2017-2020年每年21-22GW的地面電站指標(biāo)。

(3)國家補(bǔ)貼光伏的目的和初衷并非讓行業(yè)企業(yè)獲得“持續(xù)的超額收益”，而是為了促進(jìn)行業(yè)企業(yè)在有合理盈利的情況下“不斷降本”，從而支持國家能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化，支持青山綠水。

(4)2017年以來，不止一家上市公司光伏相關(guān)業(yè)務(wù)實現(xiàn)了連續(xù)多個季度40%甚至50%以上的超高毛利率，市值一路創(chuàng)新高，這意味著國家對于光伏產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼水平已經(jīng)與上述初衷逐漸違背。

(5)新能源產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼取自于可再生能源電價附加，意味著用各行各業(yè)及全國人民的電費或者說是“血汗錢”來補(bǔ)貼新能源產(chǎn)業(yè)。這對于發(fā)改委而言，自然存在著對補(bǔ)貼方向和補(bǔ)貼效率的斟酌問題。“1分錢的補(bǔ)貼用于光伏的補(bǔ)貼效率更高，還是用于風(fēng)電的補(bǔ)貼效率更高”，自然需要平衡。當(dāng)前來看，風(fēng)電產(chǎn)業(yè)的平均度電補(bǔ)貼力度在0.10元/度左右，而光伏產(chǎn)業(yè)的平均補(bǔ)貼力度則高達(dá)0.30元/度。同樣1分錢補(bǔ)貼，補(bǔ)貼光伏所產(chǎn)生的效益遠(yuǎn)低于風(fēng)電。而光伏產(chǎn)業(yè)的新增規(guī)模(2017年新增53GW)、企業(yè)投資積極性則從2017年開始遠(yuǎn)超過了風(fēng)電(2017年新增15GW)，由此也可以判斷出，光伏產(chǎn)業(yè)存在著明顯的超額收益，繼續(xù)高額補(bǔ)貼光伏產(chǎn)業(yè)將違背國家補(bǔ)貼新能源的初衷。

基于上述關(guān)于政策宏觀背景的分析，SOLARZOOM智庫認(rèn)為：國家在此時出臺政策加速削減光伏產(chǎn)業(yè)的增量項目補(bǔ)貼，雖然從感情上看對光伏產(chǎn)業(yè)形成了一定的負(fù)面影響，但從國家統(tǒng)籌最優(yōu)的角度來看則是非常合理的。

而關(guān)于本次政策是否損害國家和政府信用，SOLARZOOM智庫堅定的認(rèn)為：國家信用堅如磐石，當(dāng)下政策并無影響政府信譽(yù)的情形存在。理由如下：

(1)國家在《關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見》(國發(fā)[2013]24號)中明確提出：“根據(jù)光伏發(fā)電成本變化等因素，合理調(diào)減光伏電站上網(wǎng)電價和分布式光伏發(fā)電補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。上網(wǎng)電價及補(bǔ)貼的執(zhí)行期限原則上為20年。根據(jù)光伏發(fā)電發(fā)展需要，調(diào)整可再生能源電價附加征收標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大可再生能源發(fā)展基金規(guī)模。光伏發(fā)電規(guī)模與國家可再生能源發(fā)展基金規(guī)模相協(xié)調(diào)。”目前來看，國家從未動搖過補(bǔ)貼原則發(fā)放20年的基本原則。就算是2015-2016年宏觀經(jīng)濟(jì)較為困難，各行各業(yè)面臨巨大的壓力，國家也在2016年末將可再生能源電價附加標(biāo)準(zhǔn)從0.015元/度上調(diào)到了0.019元/度(居民用電等部分減免情形沒有上調(diào))。當(dāng)然，在當(dāng)下宏觀經(jīng)濟(jì)7%左右中高速增長壓力持續(xù)存在、中美博弈進(jìn)入“深水區(qū)”、國家各項稅費全面削減甚至取消的大背景下，可再生能源電價附加進(jìn)一步上調(diào)的確存在困難，國家在此背景下加速削減光伏增量項目補(bǔ)貼，正是對“光伏發(fā)電規(guī)模與國家可再生能源發(fā)展基金規(guī)模相協(xié)調(diào)”這一政策的堅決執(zhí)行。

(2)《國家發(fā)展改革委關(guān)于2018年光伏發(fā)電項目價格政策的通知》(發(fā)改價格規(guī)[2017]2196號)指出：“降低2018年1月1日之后投運的光伏電站標(biāo)桿上網(wǎng)電價……自2019年起，納入財政補(bǔ)貼年度規(guī)模管理的光伏發(fā)電項目全部按投運時間執(zhí)行對應(yīng)的標(biāo)桿電價”。該政策中，并沒有規(guī)定說，不能在2018年6月1日下調(diào)光伏電站標(biāo)桿上網(wǎng)電價，也沒有說“按投運時間執(zhí)行對應(yīng)的標(biāo)桿電價”這一政策不能從2019年提前至2018年6月1日。“2018年1月1日-2018年12月31日繼續(xù)按照指標(biāo)時間而非投運時間執(zhí)行電價政策”這只是光伏產(chǎn)業(yè)相關(guān)人員對于國家政策的一種不甚嚴(yán)密思維下的解讀。因此，所謂的本次政策與《國家發(fā)展改革委關(guān)于2018年光伏發(fā)電項目價格政策的通知》存在不符的說法，并不成立。本次政策只是與光伏產(chǎn)業(yè)相關(guān)人員不甚嚴(yán)密思維下的個人解讀不符而已。

(3)《國家能源局關(guān)于可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃實施的指導(dǎo)意見》(國能發(fā)新能[2017]31號)規(guī)定了2017-2020年的指標(biāo)為22.4GW、21.9GW、21.1GW、21.1GW，其中包括了普通電站和領(lǐng)跑者基地項目。而本次政策中指出，“根據(jù)行業(yè)發(fā)展實際，暫不安排2018年普通光伏電站建設(shè)規(guī)模。在國家未下發(fā)文件啟動普通電站建設(shè)工作前，各地不得以任何形式安排需國家補(bǔ)貼的普通電站建設(shè)。”由此可見，本次政策并沒有否定此前關(guān)于2018年地面電站建設(shè)規(guī)模的規(guī)劃，而只是出于行業(yè)發(fā)展的實際“暫不”安排。所謂“暫不”并非廢除的意思，因而也不存在當(dāng)下政策與此前政策不符一說。

(4)當(dāng)前已經(jīng)備案但尚未并網(wǎng)的分布式光伏項目在當(dāng)前的政策下有以下幾種出路：a)等待并納入2019年的指標(biāo)，b)參與分布式發(fā)電市場化交易(但部分省份尚未開放，且全國整體電力市場交易比例過去幾個季度以來維持在20%出頭的水平，故而存在較大難度)，c)依法納入地方支持范圍(各地補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)及財政實力可能各不相同)。這其中任何一條出路，都不是“隨意取消補(bǔ)貼資格”。

(5)國家出臺各類產(chǎn)業(yè)政策是具有一定時效性和條件性的，如果外部條件發(fā)生了變化，則政府應(yīng)當(dāng)、而且也完全有權(quán)對此前的政策進(jìn)行變更。因此，即使國家當(dāng)下的政策與此前的政策有所不符，也完全是合法、合規(guī)的。比如，在2016年12月的《國家能源局關(guān)于調(diào)整2016年光伏發(fā)電建設(shè)規(guī)模有關(guān)問題的通知》(國能新能[2016]383號)指出：“有追加2016年度光伏電站建設(shè)規(guī)模需求的省可提前使用2017年建設(shè)規(guī)模，追加規(guī)模在其2017年應(yīng)下達(dá)的建設(shè)規(guī)模中相應(yīng)扣減。”而在《國家能源局關(guān)于可再生能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃實施的指導(dǎo)意見》(國能發(fā)新能[2017]31號)的附件中指出：“有關(guān)省(區(qū)、市)依據(jù)《國家能源局關(guān)于調(diào)整2016年光伏發(fā)電建設(shè)規(guī)模有關(guān)問題的通知》(國能新能〔2016〕383號)調(diào)增的建設(shè)規(guī)模計入2016年。”換言之，國家能源局在2017年7月變更了2016年12月的政策，從而增加了2017年可實施的建設(shè)規(guī)模。

基于上述理由，在SOLARZOOM智庫看來，當(dāng)下政策并無影響政府信譽(yù)的情形存在!光伏產(chǎn)業(yè)部分從業(yè)人員對于當(dāng)下政府信用的質(zhì)疑多為“預(yù)期中的既得利益”受損時的不理性的做法而已，我們能夠理解和體會光伏產(chǎn)業(yè)部分從業(yè)人員的心情，但并不支持他們的看法和做法。

而關(guān)于本次政策的控制手段和具體執(zhí)行細(xì)則，SOLARZOOM智庫觀點如下：

(1)采用數(shù)量化控制手段(建設(shè)規(guī)模“一刀切”)，還是采用市場化控制手段(如“競電價”)，事實上是能源局政策菜單中的不同選項而已。數(shù)量化控制手段執(zhí)行簡便、見效明顯，市場化控制手段執(zhí)行過程耗時較長、見效也存在巨大不確定性。因此，發(fā)改委、財政部、能源局選擇前者而非后者，是完全符合當(dāng)下政策的根本目標(biāo)的——減少增量項目的補(bǔ)貼，促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，也是符合效率原則的。完全不存在所謂“典型的懶政”一說。

(2)關(guān)于“當(dāng)下政策不設(shè)寬限期，沒有給予合理的緩沖規(guī)模，有‘懶政’之嫌。”的說法，也是不符合行業(yè)實際情況的。眾所周知，光伏產(chǎn)業(yè)每一次下調(diào)電價都會導(dǎo)致所謂的“搶裝”，從而不僅無法達(dá)到減少增量項目補(bǔ)貼的目標(biāo)，還會加大財政的負(fù)擔(dān)。因此，在經(jīng)歷了多次政策嘗試后，發(fā)改委、財政部、能源局當(dāng)前“在較為保密的情況下迅速出臺相關(guān)政策并立即執(zhí)行”的做法，值得肯定。而之所以光伏產(chǎn)業(yè)部分從業(yè)人員存在抵觸情緒，原因還是在于“預(yù)期中的既得利益”受損。

(3)在本次政策后續(xù)的細(xì)則擬定和具體執(zhí)行過程中，SOLARZOOM智庫建議有關(guān)部門對當(dāng)下已經(jīng)獲得備案但尚未并網(wǎng)投運的項目予以嚴(yán)格審查，并分情況予以處理。對于“已經(jīng)備案但尚未采購和開工”、“已經(jīng)采購和開工但尚未并網(wǎng)”的不同情形予以不同對待，建議后者可以優(yōu)先納入2019年及往后年份的指標(biāo)，從而避免光伏產(chǎn)業(yè)大規(guī)模的鏈?zhǔn)竭`約。

【再談光伏產(chǎn)業(yè)的前景】

本次出臺，在SOLARZOOM智庫看來，委實是國家和各政府部門在“無奈下的最佳選擇”。

光伏產(chǎn)業(yè)，中國不僅占據(jù)了全球70%以上的制造業(yè)產(chǎn)能，更是在全球前十大光伏設(shè)備供應(yīng)商中占據(jù)著9個席位。而光伏發(fā)電，是清潔而可再生的能源，是不存在資源掠奪的“和平能源”，更是具有中國制造優(yōu)勢的、可以隨著“一帶一路”政策走向全球的“中國能源”!光伏產(chǎn)業(yè)的興盛，高度吻合國家“構(gòu)筑人類命運共同體”的大政方針，光伏產(chǎn)業(yè)又怎能不受國家的悉心呵護(hù)呢?當(dāng)下國家和各政府部門以較為果斷的行政手段，快速削減增量項目補(bǔ)貼，一方面是處于財政上的壓力，但另一方面，也是希望光伏產(chǎn)業(yè)能在經(jīng)歷了“依賴補(bǔ)貼”的童年時期后能迅速進(jìn)入“完全市場化、并可擔(dān)任起國家能源革命重任”的成年期。故而，當(dāng)下的陣痛，也可以說是光伏產(chǎn)業(yè)的“青春期煩惱”。

而我們每一個光伏產(chǎn)業(yè)企業(yè)、每一個光伏產(chǎn)業(yè)人士，更應(yīng)當(dāng)值此光伏產(chǎn)業(yè)的變革，加強(qiáng)對自身的修煉，通過不斷提高專業(yè)水平、降低各環(huán)節(jié)成本，獲得在未來更好的成長。而我們要做的，恰恰是轉(zhuǎn)變思維模式，擺脫對補(bǔ)貼和政策的依賴，以自身過硬的實力迎接2020年后“光伏產(chǎn)業(yè)平價上網(wǎng)大周期”和“第三代人類能源消費超級大周期”的最終到來!

光伏產(chǎn)業(yè)的全體同仁，讓我們一起磨煉堅強(qiáng)的意志，讓我們一同為國家能源獨立、為人類進(jìn)步而做出卓越的貢獻(xiàn)!