2018年3月23日，能源局綜合司就《可再生能源電力配額及考核辦法（征求意見稿）》（以下簡稱“可再生能源電力配額制”或“配額制”）公開征求意見。

可再生能源電力配額制，對于可再生能源電力行業(yè)的從業(yè)人員而言并不陌生。早在數(shù)年前，配額制便作為可再生能源電力長效保障機制中非常重要的一個政策選項出現(xiàn)在我們眼前。但因涉及諸多利益集團之間的平衡問題，擱置至今。本次出臺配額制政策征求意見稿，卻與以往有所不同。現(xiàn)分析如下：

關于政策本身：

（1） 本次配額制政策的出臺，雖為征求意見稿，但卻發(fā)布在中共十九大及今年兩會勝利召開之后。我國已經(jīng)全面進入改革開放的“新時代”，政治高度穩(wěn)定。因此，從自上而下的角度看，本次配額制政策最終推行的政治阻力將降低至歷史最低。

（2） 本次配額制政策中，配額義務的承擔主體為：省級電網(wǎng)企業(yè)、其他各類配售電企業(yè)（含社會資本投資的增量配電網(wǎng)企業(yè)）、擁有自備電廠的工業(yè)企業(yè)、參與電力市場交易的直購電用戶等（第七條）。這與數(shù)年前的配額制版本發(fā)生了較大變化：在此前的配額制版本中，發(fā)電企業(yè)曾一度是承擔義務的主體，而本次配額制政策，則既考核電網(wǎng)，也考核用電方。

配額制考核主體的變化存在兩方面的優(yōu)化：

（a）在電力市場化大背景下，輸電、售電和用電環(huán)節(jié)對于電力結構的影響力遠大于發(fā)電環(huán)節(jié)，故而考核這幾個環(huán)節(jié)更有利于確保政策的執(zhí)行效果。

（b）在本輪電改中，沒有將“輸配分離”作為選項，而電網(wǎng)正通過可再生能源重新滲透到發(fā)電環(huán)節(jié)，由各省電網(wǎng)作為考核主體之一，其自身較強的經(jīng)濟實力和較強的動機將保證政策的執(zhí)行效果。

相比考核受煤價上漲影響導致利潤微薄而主營業(yè)務與可再生能源存在一定對立的火力發(fā)電企業(yè)，考核電網(wǎng)可以說是再正確不過的選擇。由此，從自下而上的角度看，基于被考核對象的影響力、自身實力和動機，相對看好本輪配額制的執(zhí)行效果。

（3） 本次配額制政策，既考核可再生能源電力（主要包含水電、光伏、風電），又考核非水可再生能源電力（第五條），考核內(nèi)容相對全面。

（4） 本次配額制政策中，計入配額的可再生能源消費量包括：從可再生能源發(fā)電企業(yè)直接購入并在本主體經(jīng)營區(qū)覆蓋范圍內(nèi)消納的可再生能源電量、可計量的自發(fā)自用（全部或部分）可再生能源電量、從其他售電主體購入并消納的可再生能源電量（第八條）。簡而言之，本次配額制以“用電量”為基準，而非以“發(fā)電量”為基準。這在很大程度上解決了可再生能源跨省消納中所出現(xiàn)的接受方積極性不足的問題，從而在相當程度上有助于解決困擾我國光伏、風電許久的“限電”問題。

（5） 本次配額制政策出臺的同時推出了可再生能源電力證書（以下簡稱“證書”）制度（第十五條）。對可再生能源電力的生產(chǎn)者（含個人）按照1兆瓦時交易結算的電量一個證書的標準核發(fā)，自發(fā)自用電量按照發(fā)電量核發(fā)證書有效期暫定為1個考核年，過期自動注銷（第十六條）。國家可再生能源信息管理中心負責核發(fā)及核算信息匯總（第十七條）。未完成配額的市場主體，須通過向所在區(qū)域電網(wǎng)企業(yè)購買替代證書完成配額；電網(wǎng)企業(yè)出售替代證書形成的資金，用于補償經(jīng)營區(qū)域可再生能源消納費用的支出（第十八條）。證書價格由市場交易形成，水電和非水電替代證書價格由各省級電網(wǎng)公司依據(jù)可再生能源電力消納成本等因素提出定價方案（第十九條）。

上述可再生能源電力證書，核發(fā)給發(fā)電方，類似卻不同于2017年推出但最終沒有獲得強制執(zhí)行的“綠證”，其積極意義在于：

（a）集配額與證書于一體，前者保證可再生能源電力的消納訴求和強制力，后者決定可再生能源電力消納的經(jīng)濟補償水平。

（b）可再生能源電力證書的價格形成，以邊際量決定存量，從而在指標沒有達到的情況下可以拓展可再生能源發(fā)電方的收入來源。

（c）明確提出“替代證書”概念，替代證書是可再生能源電力證書價格的上限，確保不會因為可再生能源電力的結構性短缺而導致其價格失控。

（6） 本次配額制政策，對于未達標的省份和企業(yè)提出了以下懲罰措施：

對于未達到配額指標的省級行政區(qū)域，國務院能源主管部門暫停下達或減少該區(qū)域化石能源電源建設規(guī)模、取消該區(qū)域申請示范項目資格、取消該區(qū)域國家按區(qū)域開展的能源類示范稱號等措施，按區(qū)域限批其新增高載能工業(yè)項目（第二十二條）。

對于未完成配額指標的市場主體，核減其下一年度市場交易電量，或取消其參與下一年度電力市場交易的資格。對拒不履行可再生能源配額義務，違反可再生能源配額實施有關規(guī)定的企業(yè)，將其列入不良信用記錄，予以聯(lián)合懲戒。（第二十三條）。

不難發(fā)現(xiàn)，上述懲罰措施相對嚴格，從而能較好的保障政策預期效果的達成。

（7） 本次配額制政策給出了2018年、2020年各省份的配額指標及預期指標。若以2017年各省份用電量結構來計算，全國2018、2020年非水可再生能源配額指標約為8．1％和10．2％（詳見本文附錄1）。根據(jù)SOLARZOOM新能源智庫測算，若：（a）2018－2020年保持平穩(wěn)的新增裝機量，（b）2020年光伏、風電的平均發(fā)電小時數(shù)達到1200、2000，（c）2018－2020年全社會用電量增速為5％，則2020年全國非水可再生能源發(fā)電占比約為10．0％（詳見本文附錄2），接近但略低于本次配額制所給出的要求。因此，本次配額制指標指引的達成略有難度，指標水平設計得較為科學，有助于配額制整體目標的達成。

（8） 本次配額制政策在編制說明中指明了證書與補貼的關系：現(xiàn)階段，證書的主要目的是作為市場化的調(diào)節(jié)手段擴大全國可再生能源消納規(guī)模，可再生能源電力證書的轉(zhuǎn)移和交易不影響可再生能源發(fā)電企業(yè)的相應電量繼續(xù)享受國家可再生能源電價附加資金補貼。補貼可通過國家支付、購電方墊付國家轉(zhuǎn)移支付和購電方支付（現(xiàn)行的自愿交易綠證）等方式獲得。

考慮到未來國家可再生能源價格政策機制的調(diào)整，如新建的可再生能源發(fā)電項目不再享受固定電價政策，未來可再生能源電力證書機制將會與可再生能源價格和補貼機制進一步銜接，如將證書作為可再生能源發(fā)電企業(yè)的額外收入來源替代原有的可再生能源電價附加資金補貼等。

因此，配額制對新能源行業(yè)的政策作用可以理解為：當前有助于解決消納問題，且不影響補貼的獲取，未來可作為增量項目補貼退坡后的替代政策。但遺憾的是，對于2015年3月后并網(wǎng)、沒有納入前六批目錄的存量可再生能源電力項目，當前補貼缺口仍然巨大，后續(xù)補貼缺口仍將持續(xù)擴大，本配額制政策沒能給出實質(zhì)性的解決方案。

（9） 綜合上述政策點評，SOLARZOOM新能源智庫認為，本次配額制政策從“出臺時間、利益機制安排、考核內(nèi)容、考核對象設定、證書制度、懲罰機制、指標水平設計”等方面來看，均非?？茖W。政策最終落腳點在于促進可再生能源消納，提高未來我國可再生能源在整體能源消費中的占比，并給出了未來補貼退坡后一種可行的長效機制。

關于光伏行業(yè)的點評：

（1） 當前光伏行業(yè)的核心矛盾是巨大的補貼缺口問題，次要矛盾是消納問題。本次配額制政策主要針對消納問題，卻無力解決當前制約行業(yè)發(fā)展的核心矛盾。故而本政策的出臺，不改變我們對于2018－2019年行業(yè)發(fā)展趨勢的判斷。此前《是季節(jié)性擾動還是趨勢性變化？——論光伏行業(yè)所處的周期位置及政策呼吁》報告中所提及的風險問題，仍然是行業(yè)企業(yè)及金融市場客戶所需要關注的。但關于2020年以后光伏新周期（平價上網(wǎng)大周期＋人類能源消費超級大周期）的啟動，配額制政策則將發(fā)揮巨大的積極作用。

（2） 本次配額制政策的出臺，將進一步加速可再生能源電力資產(chǎn)從民營資本轉(zhuǎn)向國有資本；對于投資者結構“國有、民營各半”的光伏發(fā)電項目而言，更是如此。一方面，國有資本在配額制政策下，新建或收購可再生能源電力資產(chǎn)的意愿更強；另一方面，由于本政策無法解決補貼缺口問題，隨著時間的拖延，民營企業(yè)持有可再生能源電力資產(chǎn)的能力和意愿將持續(xù)減弱。因此，“國進民退”將是未來一段時間光伏下游運營持有環(huán)節(jié)的主要趨勢。而除了“五大四小”電力集團外，兩大電網(wǎng)公司亦將成為未來可再生能源電力資產(chǎn)持有的主力軍。

附錄1：非水可再生能源電力配額指標及2017年的完成情況

注：根據(jù)本次配額制政策要求，按用電量而非發(fā)電量計算配額指標完成情況，故各省份風光發(fā)電量占用電量比例的計算僅用于估算全國配額達標情況，不能用于說明各省份達標情況

附錄2：2020年非水可再生能源電力指標達成情況及電源結構預估