【2017PVCEC】如何引入配額制？引入配額制做什么？——國家可再生能源中心任東明解讀配額制政策

2017-10-19 13:17:02 PVCEC 　點(diǎn)擊量：評(píng)論 (0)

2017年10月17日-19日，2017中國光伏大會(huì)暨展覽會(huì)(PVCEC2017)在北京隆重召開。國家可再生能源中心任東明在中國綠證市場(chǎng)研討會(huì)上發(fā)表了題為配額制政策解讀的主旨演講。以下為發(fā)言實(shí)錄：任東明：各位嘉賓大家下午好

2017年10月17日-19日，2017中國光伏大會(huì)暨展覽會(huì)(PVCEC2017)在北京隆重召開。國家可再生能源中心任東明在中國綠證市場(chǎng)研討會(huì)上發(fā)表了題為“配額制政策解讀”的主旨演講。

以下為發(fā)言實(shí)錄：

任東明：各位嘉賓大家下午好，根據(jù)會(huì)議安排，讓我講一下配額制方面的問題，我看這個(gè)會(huì)議手冊(cè)上是解讀可再生能源配額制，談不到解讀，因?yàn)樵蹅儑疫€沒有，解讀輪不到我解讀，我就是談一些個(gè)人的看法，通過今天的交流更多提一些交流給各位在座的大家都關(guān)心配額制這些同仁們，共同思考在我們國家引入配額制，如何引入配額制，和引入配額制到底要做什么，大家共同來出謀劃策。

引入配額制需要深入思考的幾個(gè)問題，另外現(xiàn)在配額制冷了幾年，現(xiàn)在又開始熱了，肯定形勢(shì)發(fā)生變化了，到底哪些新形勢(shì)，配額制設(shè)計(jì)來說本身來說，到底要解決哪幾個(gè)基本問題，如果我們不選擇配額制，解決這些問題，比如說消納這些問題到底都沒有替代方案，另外我們國家沒有其他的經(jīng)驗(yàn)和政策供我們思考和參考，所以就從這幾個(gè)問題，我更多的是提一些問題。

需要深入思考的問題，我們要思考為什么我們要引入配額制，特別是現(xiàn)在對(duì)于配額制這兩年發(fā)聲音的人特別多，但是你仔細(xì)看看，仔細(xì)想一想，還沒有真正理解配額制，什么叫配額制，所以我覺得在這種情況下，更需要大家認(rèn)真分析我們面臨的問題，發(fā)出一些理性的聲音，這個(gè)非常需要，另外形勢(shì)到底是什么，條件到底是什么，現(xiàn)有的政策比如補(bǔ)貼政策，是否到了山窮水盡地步了，為什么現(xiàn)在走不通，還有配額制本身這個(gè)政策它的特征它的本質(zhì)到底是什么，能做什么，不能做什么，現(xiàn)在都沒有思考清楚，還有剛才我說的。除了配額制到底有沒有替代方案，如果我們引入配額制，正像剛才說的，2018年要引入配額制，我們實(shí)施配額制有效途徑到底是什么，集中在一起現(xiàn)在要設(shè)計(jì)，到底面臨哪些問題，這個(gè)都需要我們認(rèn)真思考，關(guān)于新形勢(shì)我覺得大的形勢(shì)大家不用說，就是全球的能源轉(zhuǎn)型，當(dāng)然全球能源轉(zhuǎn)型有三個(gè)板塊，歐洲是一個(gè)板塊，美國是一個(gè)板塊，中國也是一個(gè)板塊，而且這三大板塊，能源轉(zhuǎn)型的特征和本質(zhì)是不同的，歐洲它是低碳轉(zhuǎn)型，低碳主要是棄核這是特征，美國能源轉(zhuǎn)型強(qiáng)調(diào)的是能源獨(dú)立，并沒有說我一定要非化石能源或者是可再生能源，只要能源獨(dú)立化石能源也可以，對(duì)于美國來說不叫能源轉(zhuǎn)型叫能源變型，能源革命是中國的，中國能源革命推的是非化石能源，就是包括核電、歐洲是棄核，中國還是發(fā)展核電的，這是非化石能源，非化石能源包括核電和可再生能源，所以我們跟美國跟歐洲還是不一樣的。

這些大的形勢(shì)，就國內(nèi)形勢(shì)來看，大家一般要提經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，導(dǎo)致能源需求整體放緩，能源進(jìn)入新常態(tài)，深化電力體制改革，這是對(duì)我們政策有很大的影響，大家可以從2010年做一個(gè)節(jié)點(diǎn)，2010年之前我們國家主要做什么，就是做量，把規(guī)模搞大，這是我們的任務(wù)，所以整個(gè)政策設(shè)計(jì)要圍繞補(bǔ)貼進(jìn)行的，通過補(bǔ)貼來迅速推動(dòng)我們國家做大，量做上去，那么到2010年之后，伴隨著量的做大開始出現(xiàn)問題了，棄風(fēng)、棄水、棄光，補(bǔ)貼資金不足問題出現(xiàn)了，我們國家可再生能源就進(jìn)入了成長(zhǎng)的煩惱階段了，就是現(xiàn)在，開始有煩惱了，所以要求我們下一步做量的同時(shí)還要提質(zhì)增效，這是不同形勢(shì)不同階段的要求，對(duì)于我們?cè)O(shè)計(jì)配額制要回答哪些基本問題，我們引入配額制到底要干什么要思考清楚，你是解決可再生能源供應(yīng)問題，還是解決可再生能源消納問題還是補(bǔ)貼不足問題，還是現(xiàn)在說的綠證交易量不足的問題。

關(guān)于可再生能源配額制是否能夠解決資金不足的問題，但是也是需要討論的，另外就是是否我們能夠用配額制解決全額保障收購落實(shí)的問題，還有就是設(shè)計(jì)本身它的法律基礎(chǔ)問題，主體問題，技術(shù)范圍、配額翻案，相關(guān)者哪個(gè)比較有效，另外我們引入時(shí)機(jī)把握，是不是2018年是最合適的，另外引入以后跟國內(nèi)電價(jià)怎么協(xié)調(diào)，有沒有替代方案，這些問題都是基本問題，但是因?yàn)闀r(shí)間關(guān)系，只有15到20分鐘，也不能所有的都展開，我把問題提出來，有的點(diǎn)出來我個(gè)人的看法，可能也不對(duì)，希望大家多批評(píng)。

關(guān)于制度基礎(chǔ)，除了2005年制訂可再生能源法之外，能夠勉強(qiáng)列入制度基礎(chǔ)，比如說修正案，包括中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，包括國務(wù)院加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)決定，包括每五年的五年規(guī)劃都提到要建立配額制，所以這個(gè)勉強(qiáng)都可以叫做制度基礎(chǔ)，我為什么說勉強(qiáng)，立法是不是勉強(qiáng)呢?我覺得這個(gè)立法大家可以看這個(gè)五大制度，強(qiáng)制上網(wǎng)、總量目標(biāo)、費(fèi)用分?jǐn)偂ｍ?xiàng)資金、分類電價(jià)，整個(gè)制度設(shè)計(jì)都是圍繞補(bǔ)貼來進(jìn)行的，包括2009年計(jì)劃之后，這個(gè)制度基本沒有變換，還是以補(bǔ)貼電價(jià)為主的為核心的，所以我現(xiàn)在說我們國家的可再生能源法，還不能為配額制政策提供有力支撐，所以我們的建立配額制制度基礎(chǔ)比較薄弱，如果想引入配額制，從法律上角度就要進(jìn)行徹底的修訂，來適應(yīng)配額制的引入，如果沒有這個(gè)法律保障，而且在我們國家有法律都可能不依何況沒有法律，所以法律制度必須要跟上，要是跟不上引入配額制，文可以發(fā)，實(shí)施效果就大打折扣，還有主體選擇，中國我一直強(qiáng)調(diào)國情比較復(fù)雜，是經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型國家，市場(chǎng)機(jī)制沒有充分發(fā)揮作用，沒有起決定作用，有形的手還在發(fā)揮作用，這個(gè)時(shí)候主體選擇是很多的，成熟國家一般都是公眾事業(yè)作為主體，在我們國家你比如說如果西方解決供應(yīng)問題，煤炭去產(chǎn)能，減少煤炭比例問題，那么你要把煤炭發(fā)電企業(yè)作為主體，解決并網(wǎng)問題就把電網(wǎng)企業(yè)和地方政府要納入到配額主體，解決消納問題你要把這個(gè)電力消費(fèi)者和地方政府作為主體，還有隨著我們電力體制改革的深化，配電主體開始出現(xiàn)，比如說獨(dú)立發(fā)電企業(yè)所屬的售電企業(yè)，直供售電企業(yè)都可以作為主體，為我們電力體制改革，為我們配額制豐富了我們的選擇。主體這么多，至于這么制訂我覺得還要有一個(gè)研究過程。

技術(shù)范圍在我們國家更多的強(qiáng)調(diào)非水可再生能源，就是風(fēng)點(diǎn)、太陽能、生物質(zhì)能、地?zé)崮堋⒑Ｑ竽埽J(rèn)為水電已經(jīng)完全商業(yè)化了，認(rèn)為水電政策是自成體系，沒有必要為水電，把水電列入到配額制，當(dāng)然這個(gè)需要討論的，另外就是在棄水嚴(yán)重情況下，許多人呼吁制訂配額制的時(shí)候，應(yīng)該把水電納入到合格技術(shù)，這個(gè)都是我們制訂配額制需要研究的，另外就是如果未來繼續(xù)獲得政府補(bǔ)貼的技術(shù)，比如說海上風(fēng)電，地質(zhì)發(fā)電，太陽能熱發(fā)電，因?yàn)槌杀颈容^高，需要政府補(bǔ)貼，這種情況下，我個(gè)人認(rèn)為在制訂配額制的時(shí)候可以不把這些技術(shù)包含在里面，繼續(xù)享受補(bǔ)貼。

關(guān)于總量目標(biāo)，最主要的總量目標(biāo)實(shí)現(xiàn)我們政府提出來的2020年，2030年兩個(gè)階段非化石能源目標(biāo)，一切的可再生能源目標(biāo)都圍繞這個(gè)目標(biāo)來設(shè)計(jì)的，總量目標(biāo)制訂之后下一步如果制訂配額制的話，那就涉及到配額制指標(biāo)分配，配額制指標(biāo)分配有兩種選擇，一種選擇是全國統(tǒng)一的配額要求，不管你是上海、北京還是天津還是西藏，內(nèi)蒙古大家都一個(gè)配額，比如就5%，10%，大家都一樣，然后呢資源差經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)的，北京上海你要多負(fù)擔(dān)一些，每個(gè)省不一樣，資源好的配額就高一點(diǎn)，資源不好的配額就低一點(diǎn)，我覺得這是不公平的。

所以有兩個(gè)選擇供我們選擇，這是目標(biāo)分配，另外就是我剛才提的監(jiān)管者非常重要，因?yàn)楸O(jiān)管者的權(quán)威性，監(jiān)管的有效性將決定配額制的成敗，因此監(jiān)管者必須有法律授權(quán)，沒有法律授權(quán)的監(jiān)管者行使不了監(jiān)管責(zé)任，比如英國，英國2002年公布可再生能源法令的時(shí)候，就規(guī)定義務(wù)監(jiān)管部門燃?xì)馀c電力市場(chǎng)辦公室，這個(gè)機(jī)構(gòu)就由法律授權(quán)，有權(quán)威性，監(jiān)督義務(wù)證書的簽發(fā)、使用，完成沒完成配額它都來監(jiān)管，這個(gè)辦公室是由兩個(gè)辦公室合并在一起的，1999年，把燃?xì)夤苤妻k公室和電力管制辦公室合并在一起成立一個(gè)機(jī)構(gòu)，也是有法律授權(quán)，比如燃?xì)夥ǎ娏Ψǎ彩聵I(yè)法都對(duì)這個(gè)法律辦公室進(jìn)行了授權(quán)，所以它有權(quán)威性，還有我們引入配額制之后和固定電價(jià)如何協(xié)調(diào)，現(xiàn)在如果完成我們非化石能源目標(biāo)的話，如果按照政策慣性的話，完成這15%目標(biāo)是沒有問題的，因?yàn)楝F(xiàn)在已經(jīng)達(dá)到了13.3%，那么預(yù)計(jì)今年年底是14.3%，還有3年，15%沒有問題，就是2020年之后或者更長(zhǎng)遠(yuǎn)的時(shí)間就要有新的政策。2020年，或者2025年有的人說風(fēng)電和太陽能平價(jià)之后是不是要取消風(fēng)電和太陽能補(bǔ)貼，實(shí)際上我個(gè)人認(rèn)為即使是平價(jià)了，也還是需要對(duì)于目標(biāo)有一個(gè)強(qiáng)制的要求，對(duì)于可再生能源，為什么呢?因?yàn)槟阍u(píng)價(jià)之后也不能保證風(fēng)電和太陽能就完全能夠和煤電進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)，所以要保障它的有效需求就要有一個(gè)強(qiáng)制的要求。

那么具體操作可以這樣，老項(xiàng)目、老政策，比如可以延續(xù)固定電價(jià)政策，新項(xiàng)目、新政策實(shí)行配額制，比如英國現(xiàn)在也是處于政策轉(zhuǎn)型過渡期間，多種可再生能源并存，它采取的辦法，也有證書，也有差價(jià)合約，也有固定上網(wǎng)電價(jià)，但是它規(guī)定2017年前證書和差價(jià)合約并存，而且新上的項(xiàng)目二選一，你選擇證書了就不能差價(jià)合約，所以可以選擇，而且在技術(shù)范圍上它規(guī)定水電可以，但是不大于5兆瓦，包括光伏和風(fēng)電等小型清潔發(fā)電項(xiàng)目，而且呢你申請(qǐng)了固定電價(jià)，就失去獲得證書和差價(jià)合約資格，所以它幾個(gè)政策是并行的，而且是不讓沖突的，它有一個(gè)規(guī)定。

另外問題就是配額制政策和補(bǔ)貼缺口問題，因?yàn)閯偛盼艺f了，我們國家現(xiàn)在政策主要圍繞補(bǔ)貼來設(shè)計(jì)的，它是政策框架的核心，現(xiàn)在出現(xiàn)了很多補(bǔ)貼缺口，2016年有500億，2020年2000多億，現(xiàn)在我們國家為了維護(hù)政策穩(wěn)定，能不能繼續(xù)提高附加，比如1.9能不能到2.9或者3.9，財(cái)政能不能出預(yù)算，基金規(guī)定兩部分，一個(gè)是電力附加一個(gè)是財(cái)政預(yù)算，現(xiàn)在財(cái)政預(yù)算幾乎沒有，能不能出預(yù)算，我想是可以的，因?yàn)槲覀冇蟹梢?guī)定，法律規(guī)定就是要電價(jià)電費(fèi)附加，圍繞補(bǔ)貼來對(duì)可再生能源進(jìn)行補(bǔ)貼，而且呢加價(jià)管理辦法和基金管理辦法都明確說是可以加價(jià)的，可以出預(yù)算的，障礙在哪呢，用我自己的話說就是某些人的心理障礙。所以不是說沒有理由，有法律依據(jù)的，但是就是不能操作。

那么補(bǔ)貼下一步面臨補(bǔ)貼缺口問題，是否能往下走呢，如果不加價(jià)的話需要有新的思路了，那這個(gè)新思路就要減少補(bǔ)貼規(guī)模，減輕政府負(fù)擔(dān)，另外提高有限補(bǔ)貼資金的效率，怎么提高效率呢，就是以德國的辦法，就是誰有資格誰做得最好能夠獲得補(bǔ)貼，就是引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制這是最好的，關(guān)于補(bǔ)貼缺口用配額制的話，就剛才我說了老項(xiàng)目老辦法，可以延續(xù)固定電價(jià)政策，那么新項(xiàng)目新辦法引入配額制，但是呢配額制的制訂要有一個(gè)很高的要求了，如果是配額要求義務(wù)剛剛好的話，比如我企業(yè)我剛剛能夠完成這個(gè)配額義務(wù)，這時(shí)候就產(chǎn)生不了證書，如果不剛剛好，高了或者低了，市場(chǎng)上證書的需求證書的量也多了，這個(gè)也不一定，中間還有一些要素，我就不展開討論了，另外能不能解決補(bǔ)貼，如果強(qiáng)制配額制，有些業(yè)務(wù)承擔(dān)者會(huì)買一些證書，如果他自己沒有那么多能力發(fā)展可再生能源，可以解決一部分的資金問題，這是在強(qiáng)制配制之下，如果自愿證書系統(tǒng)之下，就是現(xiàn)在，我覺得是解決不了的，因?yàn)楝F(xiàn)在在用彈性資金供給來解決剛性資金缺口，是不可能的，風(fēng)險(xiǎn)比較大。

因?yàn)橘I不買綠色電力證書，剛才艾琳博士講了，這個(gè)證書是自愿的，這是你個(gè)人的事，個(gè)人就受到因素影響，個(gè)人環(huán)境意識(shí)怎么樣，社會(huì)責(zé)任怎么樣，情緒怎么樣，情緒不好他就不買了，他買一張?jiān)谂笥讶裢昀沽耍鸵粡垼圆淮_定性比較大，但是在這方面我覺得也不只要指責(zé)，中國人說環(huán)境意識(shí)差，你可以看看德國看看美國，它在能源轉(zhuǎn)型的時(shí)候，如果一個(gè)電網(wǎng)在我這里通過了肯定不行，如果讓我付出很多代價(jià)不行，所以也沒有必要指責(zé)誰環(huán)保意識(shí)在差，在損害到個(gè)人利益的時(shí)候，對(duì)誰無論是發(fā)展中國家還是發(fā)達(dá)國家都不能指責(zé)他在環(huán)境意識(shí)方面有多高尚，都沒有必要。

另外在配額制引入的時(shí)候，如果不用配額制的話有沒有替代辦法，就是如果解決消納問題，如果我不引入配額制，有沒有其他的辦法，我覺得這個(gè)也可以考慮其他板，比如說建立新型的角度機(jī)制是可以的，但是我覺得在中國建立新的電力調(diào)度機(jī)制，首先要堅(jiān)持就是習(xí)總書記說推動(dòng)能源生產(chǎn)消費(fèi)革命要求，如果你聽了習(xí)主席的話，你建立這個(gè)調(diào)度機(jī)制就是有利于推動(dòng)中國能源往低碳清潔可增生能源這方面轉(zhuǎn)型的，這個(gè)目標(biāo)轉(zhuǎn)型的，那肯定能解決。之所以不建立新的調(diào)度機(jī)制就是沒有聽習(xí)主席的話，那么怎么建立新的調(diào)度機(jī)制呢，就是誰的碳排放量低往前排，誰耗費(fèi)資源量少往前排，誰的效率高往前排，那么如果是按照美國德州的辦法就是一個(gè)，就是誰的可變成本低往前排，所以就解決了可再生能源可傳統(tǒng)能源電力競(jìng)爭(zhēng)問題。

最后我想有一個(gè)中國工信部政策，我覺得大家可以關(guān)注一下，我覺得它現(xiàn)在這個(gè)政策叫做汽車行業(yè)雙積分制度，雙積分對(duì)于燃料、消耗量的積分和新能源的積分，這兩大積分，和配額制一樣，配額制也是一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，你有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，標(biāo)準(zhǔn)高的得了負(fù)積分，低的得正積分，所以這個(gè)積分我覺得對(duì)于我們引入配額制還是有很多的參考價(jià)值，有時(shí)間大家可以關(guān)注一下，它是2016年9月份起草一個(gè)征求意見稿，今年正式發(fā)布消息，就是雙積分將于2018年4月1日正式實(shí)施，對(duì)于進(jìn)口商和制造商都有要求，所以我們國家相關(guān)的政策可以相互參考，經(jīng)驗(yàn)也可以互相共享，以上就是我對(duì)配額制幾個(gè)問題提出來許多問題，也談了個(gè)別的問題的一些看法，僅供各位參考，不對(duì)地方請(qǐng)各位批評(píng)，謝謝大家。

責(zé)任編輯：lixin

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