永久基本農田不能使用，光伏農業扶貧如何破局？

2017-10-16 09:13:15 能源雜志　　點擊量：評論 (0)

光伏農業扶貧能否形成成熟的模式?大企業的進入又能否實現光伏農業扶貧的破局?不管是作為民生工程，還是光伏產業的一部分，光伏扶貧在2017年熱度仍然不減。由于補貼到位及時，國家支持力度加大，原本頗受詬病的光

光伏農業扶貧能否形成成熟的模式?大企業的進入又能否實現光伏農業扶貧的破局?

不管是作為民生工程，還是光伏產業的一部分，光伏扶貧在2017年熱度仍然不減。由于補貼到位及時，國家支持力度加大，原本頗受詬病的光伏扶貧逐漸成為香餑餑。

2016年10月，國家能源局、國務院扶貧辦兩部委聯合下發了《關于下達第一批光伏扶貧項目的通知》光伏扶貧項目總規模516萬千瓦，其中，村級光伏電站(含戶用)共計218萬千瓦，集中式地面電站共計298萬千瓦。不難看出，光伏扶貧的電站規模相比發展伊始有所提高，不論是村級電站，還是集中式地面電站，都將吸引眾多的大型光伏企業進入，而大企業在專業性、資金獲取以及商業模式上會更加成熟。

而在光伏扶貧的模式上，除了大型集中式光伏電站，規模相對較小的村級電站扶貧的效果可能會更好。與此同時，在貧困村光伏與農業的結合將實現更為理想的造血式扶貧。

盡管光伏農業扶貧還存在用地和模式上的問題，但是企業已經按耐不住，通過大量的工作敦促政府在土地、資金等核心問題上提供支持。那么，經此一役，光伏農業扶貧能否形成一些成熟的模式呢?大企業的進入又能否實現光伏農業扶貧的破局呢?

靈璧縣模式

光伏扶貧已經開展三年多時間，從2013年下半年開始試點，在6省30個縣開展工作，2014年和2015年進行推廣，2016年已在全國全面推開。

“我前期也參與了一些調研工作，在推動過程各種模式都做過嘗試，尤其在6省30個縣也都做了試點。通過這幾年的時間，尤其是2015年底的時候我們出臺了一個政策，現在光伏扶貧的模式應該更多的聚焦于村級光伏電站。”中國扶貧志愿服務促進會項目部副主任田麗敏在9月1日召開的中國光伏農業精準扶貧發展論壇上談到。

由于村級電站單體的規模都在幾百千瓦左右，相比集中式地面電站幾十上百兆瓦的規模要小很多，大企業的進入需要找到一種合適的方式。包縣扶貧就是一個重要的手段，也就是把一個縣幾十個村的村級電站交由一家企業來運作。

“有一個前提，包縣是要產業組合，每個縣的情況不一樣，農業的地質條件、各方面環境都不一樣，不同的地方有不同的地理條件和氣候環境，要聚合更多的企業參與進來。”田麗敏指出。

中利集團在2016年10月17日國務院扶貧辦組織的“扶貧日論壇”當天簽訂了15個貧困縣的“包縣脫貧”協議，目前在全國范圍內已經簽訂了近200個貧困縣的包縣脫貧協議。2016年11月30日，中利集團承建的全國首個貧困村“光伏農場”項目在安徽靈璧縣破土動工，4月30日正式并網發電。截至目前已在全國60余個貧困縣開工建設，其中近20個縣已經并網發電。

中利集團在靈璧縣實施的包縣脫貧工程，目前已建成并網發電的容量為3.5MW，完成了7個貧困村的多村聯建光伏農場項目。靈璧縣共有73個國家建檔立卡貧困村，按照規劃目標，中利集團計劃為每個貧困村建設“0.5MW光伏+農業”脫貧項目，共建設36.5MW村級光伏電站。

該項目地面占地面積41.6畝，裝機容量1.5兆瓦;水面面積45畝，裝機容量2兆瓦，每年可為周邊7個貧困村，每村帶來“光伏扶貧”凈收益約30萬元。同時，光伏扶貧農場的休閑農業、特色種植和水面養殖，可達1萬元以上的畝均年收益。

與傳統的光伏農業不同，靈璧縣項目打破了傳統光伏板下只能種喜陰作物不能種糧食的限制，能夠種植糧食、水稻、小麥、玉米，而且可以大規模的機械化耕種。

此外，對于不滿足條件的地方采取多方聯建的方式，比如土地不滿足要求，或者上網不滿足要求，利益則按村分配。

包縣扶貧的重點是如何在包縣過程中實現企業、縣政府和貧困村的共贏。“包縣扶貧還有一個帶貧機制的問題，從解決貧困戶的就業入手，對于有勞動能力的貧困戶、無勞動能力的‘三無’貧困戶怎么樣解決他的長期脫貧問題。”靈璧縣扶貧局局長楊松表示，“光伏農業的扶貧可以使老百姓特別是貧困戶在農場里面就業，學習到一定的技術，除了就業之外還可以自己創業，激發了其內生動力，保證長期脫貧。”

位于內蒙、黑龍江、吉林三省交界的吉林省白城市鎮賚縣，也是國家級扶貧重點縣，大興安嶺南麓片區連片扶貧縣。白城市五個縣(市)區全部做了村級光伏電站，其中鎮賚縣有82個貧困村，每個村也是500千瓦。

在資金來源方面，鎮賚縣采取了同樣是中利集團20%自有資金的方式。2016年國務院專門有一個整合財政涉農資金的特殊政策，鎮賚縣整合了12億財政涉農資金，縣委、縣政府為了提高光伏電站的收益決定不用銀行貸款，整合財政收入資金投入了3.1個億。

鎮賚縣光照資源特別好，在1500小時以上，一個500千瓦的電站一年發電75萬度，按照電價收入達到66萬元，除去光伏的運維費、保險費和各種稅金之外，在不用還銀行貸款的情況下收益達到60萬，實現了政府、企業和貧困群眾三者之間的共贏。

“我們82個村級電站從4月份開始建設到現在全部實現并網，82個貧困村有21個建設點，采取集中聯建的形式，從1兆瓦到6兆瓦不等，這種模式便于管理，節約成本，因為每個線路我們大約投資140萬，1兆瓦是140萬，6兆瓦也是140萬，這樣可以節省很多外送線路的資金。”吉林省白城市鎮賚縣能源辦主任王成峰介紹說，“而在土地方面，我們采取的是政府土地，成立了平臺公司，我們租賃土地建設村級電站。”

但是，光伏農業扶貧過程中還是存在用地紅線的問題，在體制機制上，很多的貧困縣仍然存在疑惑，光伏農業扶貧能否得到長遠的發展還需要相應政策和制度的完善。

縣長的疑問

《能源》雜志記者在安徽靈璧縣的光伏農業精準扶貧會議上了解到，作為縣一級，光伏農業精準扶貧這種模式落實到基層有兩個具體的問題：一是政策，二是機制。

政策上最大的困難一是土地，二是并網。對于前者，可以用一般農田，但是現在可能政策暫時沒有破冰。而采取聯合建站這種模式，往往就突破0.5兆瓦這條線，采取這種方式可能需要省里發改部門的路條;而對于后者，并網問題與土地息息相關，每個村如果用15—20畝建設用地，對于一些村來說指標非常緊張，不是每個村都能滿足，而使用廢棄地、荒地，并網發電的路網線路要產生幾百萬甚至上千萬的費用，投入巨大。

國土部2015年下發《關于支持新產業新業態發展促進大眾創業萬眾創新用的意見》(國土資規〔2015〕5號)要求對于使用農用地新建光伏發電項目的，包括光伏方陣在內的所有用地均應按建設用地管理，依法履行規劃、計劃、轉用、征收、供應手續，其中農用地的類型按照土地調查成果認定，光伏方陣的面積按照《光伏發電站工程項目用地控制指標》(國土資規〔2015〕11號)核定。

但是據知情人士透露，針對于光伏農業扶貧的土地問題已經取得了很大的進展，一般建設用地開展光伏農業將實現破冰，尤其是作為光伏農業扶貧。

西藏自治區山南市瓊結縣是中利集團在西藏首個簽約的貧困縣，在土地上也存在一定問題，但是扶貧攻堅作為一號工程，瓊結縣采取了一些辦法進行了解決。

9月25日，國土資源部、國務院扶貧辦、國家能源局聯合印發出臺《關于支持光伏扶貧和規范光伏發電產業用地的意見》(以下簡稱《意見》)，一直懸而未決的光伏用地問題似乎也逐漸有了眉目，這對于扶貧地區的光伏用地尤為重要。

意見指出，除本文件確定的光伏扶貧項目及利用農用地復合建設的光伏發電站項目外，其他光伏發電站項目用地應嚴格執行國土資規【2015】5號文的規定，使用未利用地的，光伏方陣用地部分可按原地類認定，不改變土地用途，用地允許以租賃等方式取得，雙方簽訂補償協議，報當地縣級國土資源主管部門備案，其他用地部分應當辦理建設用地審批手續。

對于扶貧項目用地，意見指出光伏方陣使用永久基本農田以外的農用地的，在不破壞農業生產條件的前提下，可不改變原用地性質。

而作為農用地復合建設的光伏發電站項目，對于使用永久基本農田以外的農用地開展光伏復合項目建設的，省級能源局、國土資源主管部門商同級有關部門，在保障農用地可持續利用的前提下，研究提出本地區光伏復合項目建設要求(含光伏方陣架設高度)、認定標準，并明確監管措施，避免對農業生產造成影響。

不難看出，意見對于光伏用地有了一定程度的放開，但是相應的做出了嚴格的監管要求。

“西藏土地資源基本上地廣人稀，但是目前能夠利用的土地，政府都在想辦法利用，比如說林地、草地，還有農田，基本上就是這三大塊。所以土地這塊也存在一定的矛盾。目前就是處于一個空檔期，需要縣里面來協調這個土地問題。”西藏自治區山南市瓊結縣副縣長周平告訴《能源》雜志記者。

此外，西藏自治區是全國唯一的省級集中連片貧困地區，也是光能資源最好的地區之一，但是西藏的特殊性在于西藏電網沒有接入國家大電網，所以西藏光伏項目最大的困難是并網和發電，因為外輸渠道不通，本地銷量有限。

在土地、并網之外，關于扶貧電站的投入和收益方面同樣是關鍵，怎樣投入才能獲得高的回報?收益又該怎樣分配?

現階段，投入上仍然以企業的投入帶動較為有效。作為專注于光伏農業扶貧的中利集團，其發起成立了100億光伏扶貧產業基金，為貧困村光伏農場項目借入20%資本金，通過政策性銀行獲得80%扶貧貸款。建成的“光伏農場”產權歸屬貧困縣所有，讓貧困村擁有自己的發電廠+特色農場，實現25年疊加收益脫貧。

“希望貧困縣盡量投20%的資本，這樣貧困村可以提高回報，一個月前國家能源局和國務院扶貧辦聯合發文，要求貧困縣要自己投入扶貧資金，我們與貧困縣商量把錢借給政府，由政府成立項目公司，以后每個月還給企業，這樣項目就可以建立了。但是國家能源局第一批試點在70個貧困縣推廣，還有330多個貧困縣沒有推行，希望在其他的縣也能推行。”中利集團董事長王柏興建議。

在收益分配方面，針對村級電站，包括光伏農場電站部分的收益明確是給村集體，收益具體分配可以有多種方式。

“比如靈璧縣是建立一個臺賬，可能是幾個電站并一塊，因為國標的制定還在研討中，這個事情有一個過程，但是收益分配要輻射到建檔立卡的農戶。一個村級電站可能輻射80戶、100戶，在收益分配的時候可能有多種方式，像公益崗位、公益事業、獎補基金，但是在分配時一定要覆蓋到建檔立卡的貧困戶。雖然光伏扶貧縣鄉村三級的比例不好明確，但是分配的資金要傾向于用于建檔立卡的貧困戶，至于分配的方式我們建議把它動起來。“田麗敏表示。