近日，國(guó)家發(fā)改委公布《可再生能源電力配額及考核辦法(第二次征求意見稿)》，繼3月下旬首次征求意見后，時(shí)隔半年再度征求意見，可再生能源配額制落地在即，掀起了業(yè)內(nèi)新一輪討論熱潮，普遍認(rèn)為強(qiáng)化地方政府、電力公司、電網(wǎng)企業(yè)、配售電公司、電力用戶等主體的約束性責(zé)任與義務(wù)，無(wú)疑給身處中美貿(mào)易摩擦升級(jí)、光伏平價(jià)上網(wǎng)漸行漸近、消納隱憂未除、補(bǔ)貼退坡加速等多重壓力下的可再生能源行業(yè)帶來(lái)了新動(dòng)力和新機(jī)遇。

一、配額制缺位掣肘可再生能源高質(zhì)量發(fā)展

當(dāng)前，中國(guó)已成為可再生能源第一大國(guó)，水電、風(fēng)電和光伏發(fā)電裝機(jī)容量均居全球首位，可再生能源發(fā)電裝機(jī)占電力總裝機(jī)的比重接近37%，但整體利用效率仍有待提高，發(fā)電量占比重僅為26%，其中非水可再生能源發(fā)電量比重不足8%。可再生能源電力進(jìn)一步發(fā)展的瓶頸已從過去技術(shù)裝備和開發(fā)建設(shè)能力方面的約束，轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)和體制方面的制約，突出體現(xiàn)為當(dāng)前水電、風(fēng)電、太陽(yáng)能發(fā)電的電網(wǎng)接入和市場(chǎng)消納困難，部分地區(qū)存在嚴(yán)重的“三棄”(棄水、棄風(fēng)、棄光)現(xiàn)象，建立和落實(shí)可再生能源配額制度，把電力消費(fèi)中可再生能源占比作為約束性指標(biāo)，優(yōu)先發(fā)展、充分利用可再生能源，不僅關(guān)系到行業(yè)的健康有序發(fā)展，更是推動(dòng)國(guó)家能源消費(fèi)和生產(chǎn)革命的重要內(nèi)容。

從美國(guó)、英國(guó)、澳大利亞、德國(guó)、日本等國(guó)經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，配額制的實(shí)施能夠?qū)稍偕茉窗l(fā)展起到巨大的推動(dòng)作用。以美國(guó)為例，2000年以來(lái)已推行配額制的38個(gè)州中，帶來(lái)的新增可再生能源發(fā)電量占全國(guó)的60%。正是由于配額制的實(shí)施，美國(guó)以占總?cè)萘?0%的可再生能源裝機(jī)，提供了比重超過17%的發(fā)電量，可再生能源利用效率遠(yuǎn)高于我國(guó)。

二、配額制一波三折，遲未落地

早在2009年，可再生能源配額制就被正式提出，此后經(jīng)多次公開征集意見，但一直難以有實(shí)質(zhì)性的落地，可謂是一波三折。隨著我國(guó)能源結(jié)構(gòu)低碳轉(zhuǎn)型步伐的加快和可再生能源的技術(shù)進(jìn)步與大規(guī)模發(fā)展，配額制的呼聲也越來(lái)越強(qiáng)。

2016年2月29日，國(guó)家能源局發(fā)布《關(guān)于建立可再生能源開發(fā)利用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見》，對(duì)各省2020年全社會(huì)用電量中的非水電可再生能源電力比重指標(biāo)進(jìn)行了規(guī)定，但可惜的是，該目標(biāo)屬于政策引導(dǎo)性指標(biāo)，約束性不強(qiáng)。

2017年2月，三部委聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)及自愿認(rèn)購(gòu)交易制度的通知》，確定在全國(guó)試行可再生能源綠色電力證書核發(fā)和自愿認(rèn)購(gòu)，并計(jì)劃適時(shí)啟動(dòng)可再生能源綠色證書(簡(jiǎn)稱“綠證”)市場(chǎng)強(qiáng)制交易。隨后，綠證核發(fā)及自愿認(rèn)購(gòu)交易正式試行，該認(rèn)購(gòu)交易被稱為是一種政策試水，同時(shí)為接下來(lái)即將推進(jìn)的配額制鋪路。

2018年3月23日，國(guó)家能源局印發(fā)《可再生電力能源電力配額考核辦法(征求意見稿)》，明確設(shè)定了各省2018、2020年需要實(shí)現(xiàn)的可再生能源電力總量配額指標(biāo)和非水電配額指標(biāo)，表明國(guó)家計(jì)劃推動(dòng)可再生能源電力消費(fèi)占比從一般性政策引導(dǎo)走向省級(jí)約束性指標(biāo)。

2018年6月底，國(guó)家能源局原計(jì)劃公開發(fā)布配額制的第二次征求意見稿。這份業(yè)內(nèi)流傳的未公開的征求意見稿提出，保障利用小時(shí)數(shù)之外的可再生能源發(fā)電量將不再獲得補(bǔ)貼支持，發(fā)電企業(yè)出售綠證獲得的增量收益不得超過原先的補(bǔ)貼金額。這一新增規(guī)定，意味著可再生能源企業(yè)能夠獲得的保障外收益大為減少，同時(shí)企業(yè)也將面臨變現(xiàn)難的問題，再加上其他一些異議，該稿最終被迫取消。

延至近日，配額制新一輪征求意見稿印制下發(fā)，相關(guān)異議問題得到完善，將配額制的落地步伐又向前推進(jìn)了一步。

三、本輪征求意見，配額制有望加速落地實(shí)施

本輪征求意見稿相比較于第一次征求意見稿有了幾大變化，具體表現(xiàn)在：

明確了六類配額義務(wù)主體。包括：1、國(guó)家電網(wǎng)公司、南方電網(wǎng)公司所屬省級(jí)電力公司;2、各省級(jí)及以下地方人民政府所屬地方電網(wǎng)企業(yè);3、擁有配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)的售電公司(簡(jiǎn)稱配售電公司，含社會(huì)資本投資增量配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)企業(yè));4、獨(dú)立售電公司(不擁有配電網(wǎng)運(yùn)營(yíng)權(quán)，不承擔(dān)保底供電服務(wù));5、參與電力直接交易的電力用戶;6、擁有自備電廠的企業(yè)(全部用電量由自發(fā)自用可再生能源發(fā)電滿足的無(wú)需承擔(dān)配額義務(wù))。

明晰了各義務(wù)主體完成配額的計(jì)算方法。第1類至第4類配額義務(wù)主體應(yīng)完成的配額為售電量乘以所在省級(jí)行政區(qū)域配額指標(biāo);第5類主體應(yīng)完成的配額為其全部購(gòu)入電量和自發(fā)自用電量(如有)之和乘以所在省級(jí)行政區(qū)域配額指標(biāo);第6類主體應(yīng)完成的配額為其自用發(fā)電量與通過公用電網(wǎng)凈購(gòu)入電量之和乘以所在省級(jí)行政區(qū)域配額指標(biāo)。而各配額義務(wù)主體售電量和用電量中，農(nóng)業(yè)用電和電網(wǎng)企業(yè)專用計(jì)量的供暖電量免于配額考核。

重塑了可再生能源綠證交易規(guī)則。新一輪征求意見稿中，綠證是可再生能源電力生產(chǎn)、消納、交易以及配額監(jiān)測(cè)、核算考核的計(jì)量單位，對(duì)各配額義務(wù)主體的配額完成情況考核以核算綠證的方式進(jìn)行。對(duì)于綠證交易，本輪征求意見稿中也修改了相應(yīng)規(guī)則。

一是擴(kuò)大了綠證覆蓋范圍。本輪征求意見稿規(guī)定對(duì)水電電量核發(fā)可再生能源綠證，對(duì)非水電可再生能源電量核發(fā)非水電綠證。前者僅用于總量配額考核，后者用于非水電配額考核的同時(shí)用于總量配額考核。而以往討論的綠證往往僅限于風(fēng)電和光伏發(fā)電項(xiàng)目，水電項(xiàng)目核發(fā)水電證書，本輪綠證則面向所有的可再生能源。

二是厘清了綠證與補(bǔ)貼的關(guān)系。本輪征求意見稿指出綠證交易價(jià)格由市場(chǎng)交易形成，國(guó)家可再生能源發(fā)展基金向發(fā)電企業(yè)撥付補(bǔ)貼資金時(shí)按等額替代原則扣減其綠證交易收益。這就意味著，對(duì)于現(xiàn)有規(guī)劃內(nèi)的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目，無(wú)論綠證交易成功與否，該部分可再生能源電力所享受的國(guó)家補(bǔ)貼，將一分都不會(huì)少。而未來(lái)新建的不再享受固定電價(jià)補(bǔ)貼的可再生能源發(fā)電項(xiàng)目，將通過綠證交易作為額外收入來(lái)源替代原有的可再生能源電價(jià)附加資金補(bǔ)貼等。

三是強(qiáng)制攤銷變?yōu)榕漕~補(bǔ)償金。本輪征求意見稿規(guī)定未完成年度配額的義務(wù)主體，需對(duì)差額部分繳納配額補(bǔ)償金。補(bǔ)償金標(biāo)準(zhǔn)為當(dāng)?shù)厝济喊l(fā)電標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)、大工業(yè)用戶最高輸配電價(jià)(1-l0kV用戶)、政府性基金、附加以及政策性交叉補(bǔ)貼之和，其數(shù)額將遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于購(gòu)買綠證的費(fèi)用，由此可見，配額補(bǔ)償金已帶有懲罰性質(zhì)。

四、配額制將有效解決可再生能源行業(yè)痛點(diǎn)

當(dāng)前，消納和補(bǔ)貼問題是我國(guó)可再生能源行業(yè)的兩大痛點(diǎn)。在消納困難與補(bǔ)貼缺口不斷擴(kuò)大的情況下，強(qiáng)制配額制與綠證的實(shí)施對(duì)可再生能源發(fā)電行業(yè)來(lái)說(shuō)無(wú)疑是一大利好消息。

一是，配額制支持可再生能源電力優(yōu)先利用，推動(dòng)落實(shí)可再生能源保障性收購(gòu)，有助于化解“三棄”問題。配額制規(guī)定各省級(jí)人民政府將承擔(dān)本行政區(qū)域可再生能源配額的落實(shí)責(zé)任，并明確規(guī)定了獎(jiǎng)懲制度。在這一制度安排下，各省級(jí)政府及地方政府將有責(zé)任和義務(wù)促進(jìn)本區(qū)域可再生能源優(yōu)先發(fā)電和優(yōu)先上網(wǎng)，并監(jiān)督各配額義務(wù)主體完成指標(biāo)。中東部用電大省將不得不通過簽訂送受電協(xié)議外購(gòu)“三北”地區(qū)可再生能源電力，這將有助于打破省間壁壘，促進(jìn)可再生能源跨省跨區(qū)消納，“三北”地區(qū)“三棄”問題有望逐步化解。

二是，強(qiáng)制配額制下的綠證交易將在一定程度上可以緩解可再生能源補(bǔ)貼壓力。截至2017年底，風(fēng)電、光伏電價(jià)補(bǔ)貼累計(jì)缺口達(dá)到962億元，預(yù)計(jì)2018年累計(jì)缺口將超過1700億元。而當(dāng)前，在沒有強(qiáng)制性配額制情況下，綠證認(rèn)購(gòu)仍屬自愿性質(zhì)，導(dǎo)致綠證認(rèn)購(gòu)量少，成交率低。未來(lái)，在強(qiáng)制性配額制實(shí)施后，將形成倒逼機(jī)制，有效調(diào)動(dòng)企業(yè)進(jìn)行綠證交易的積極性。預(yù)計(jì)，在2018年-2020年的過渡期，綠證的引入將一定程度上緩解可再生能源補(bǔ)貼壓力，2020年之后，可再生能源將迎來(lái)平價(jià)時(shí)代，強(qiáng)制配額與綠證將共同保障可再生能源在整個(gè)電力市場(chǎng)化交易中具備競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。

三是，配額制下的綠證交易，也將減輕可再生能源企業(yè)的資金壓力。可再生能源發(fā)電企業(yè)出售綠證可以實(shí)現(xiàn)快速回款，能夠一定程度上緩解企業(yè)因補(bǔ)貼拖欠形成的現(xiàn)金流壓力。而出售綠證獲得收益與原補(bǔ)貼總額之間的差額仍將由可再生能源基金補(bǔ)足，這相較于以往企業(yè)只能坐等補(bǔ)貼的情況將大有好轉(zhuǎn)。