當前，在全球范圍內，能源行業都在大力推進能源革命，持續推動能源結構清潔低碳轉型，無論是過去、現在，還是未來，大力發展可再生清潔能源，已經成為國家加快推進綠色發展，構建清潔低碳、安全高效的能源體系的重要舉措。

近年來，光伏作為國家戰略性新興產業，已成為我國具有國際競爭優勢的戰略性新興產業，同時也是普遍公認的，最具潛力的可再生清潔能源之一。發展好光伏產業對調整能源結構、推進能源生產和消費革命、促進生態文明建設具有重要意義。推動光伏行業持續健康發展，已經是業界共同追求的目標和努力的方向。

一石激起千層浪。

日前，國家發展改革委、財政部、國家能源局發布了《關于2018年光伏發電有關事項的通知》(簡稱《通知》)。《通知》的出臺是光伏產業進入高質量發展新階段的必然要求，對實現產業持續健康發展具有重要意義。

自2017年底以來，國家發展改革委、財政部、國家能源局根據行業發展實際，組織有關方面就優化光伏產業規模管理、電價機制以及市場化體制機制等發展政策進行了認真研究，并著手政策制定、文件起草工作。在政策研究制定過程中，借鑒了德國、西班牙、捷克等國家經驗，通過征求意見會(今年2月)、新聞發布會(今年4月)等多種方式充分征求意見、吹風提示，還專門召開會議聽取了地方發展改革委(能源局)、有關電網企業意見并作了政策宣介。經多次修改完善、反復論證后，于2018年5月31日正式印發了《通知》。

《通知》對光伏發電新增建設規模進行了優化，采取了分類調控方式：對需要國家補貼的普通電站和分布式電站建設規模合理控制增量;對領跑基地項目視調控情況酌情安排;對光伏扶貧和不需國家補貼的項目大力支持，有序發展。下一步，國家能源局將結合“十三五”規劃中期評估，明確“十三五”光伏發展目標和后幾年發展規模，合理把握發展節奏，為先進技術、先進企業留下發展空間。

國家能源局有關負責人針對業內關心的一些熱點與疑問也一一作了解答：

一是需要國家補貼的分布式光伏電站規模控制在1000萬千瓦左右，地方政府依法給予補貼的項目不受限;

二是關于戶用分布式光伏政策問題。對今年5月31日(含)前已開工未并網的自然人戶用分布式光伏，國家能源局正在與國家發展改革委、財政部共同研究，盡快通過適當方式予以明確;

三是符合國家政策的光伏扶貧項目不受《通知》限制;

四是落實消納條件，且不需要國家補貼的光伏發電項目不受限;

五是下半年適時啟動第四批“領跑者”計劃。

黃河水電格爾木光伏電站

發展“很好很強大”

我國光伏產業發展經歷了從無到有，由小到大的發展歷程，取得了舉世矚目的成就。這些成績的取得，離不開產業界的共同努力，更離不開政府各職能部門根據光伏產業不同發展階段發展目標、特點，所進行的科學施策。

2000年以前，我國光伏產業尚未形成完整產業鏈，國內光伏應用很長時間內僅限于航標燈、路燈等小功率電源系統。進入新世紀，通過引進、消化、吸引光伏制造技術，逐步建立我國光伏制造產業鏈，硅片、電池片和組件生產規模迅速成長，并逐步位居全球前列。但多晶硅原料仍主要來自于國外，組件產品主要用于出口，長期處于“原料、市場兩頭在外”的情況。除此之外，國內光伏發展還受限于成本較高，2008年底全國光伏并網規模僅14萬千瓦。為進一步培育光伏產業，支持和促進全國能源結構轉型，國家制定了一系列政策措施，推進光伏產業規模化發展。2006年，國家出臺《可再生能源法》;2009年起我國實施“金太陽”示范工程，并開展了兩輪光伏電站特許權招標工作;2011年，出臺光伏電站固定上網電價，并結合光伏發電成本下降情況適時調整標桿電價;到2012年底，我國光伏并網裝機規模擴大到600萬千瓦;2013年，國務院發布了《關于促進光伏產業健康發展的若干意見》，政府相關部門隨后出臺近百項支持性政策，旨在通過啟動國內市場推動光伏行業規模化發展，降低光伏發電成本。截至2015年，我國光伏發電并網容量達到4300萬千瓦，位居全球首位。

進入“十三五”發展階段，光伏行業在做大的基礎上，推進產業技術進步、降低發電成本、減少補貼依賴、早日實現不需要補貼的高質量可持續發展，將是光伏行業新的歷史使命和努力方向。2015年，國家啟動光伏“領跑者”計劃，對光伏先進技術給予市場支持，通過示范引領推動產業技術進步，并通過市場化配置資源促進行業競爭，推動成本下降。隨著2016年首個光伏領跑基地并網運行，第二批、第三批光伏領跑基地相繼啟動，推動了光伏先進技術迅猛發展，PERC、N型電池等新型電池技術快速產業化，普通結構單、多晶電池以及高效電池光電轉換效率有較大提升，我國光伏產業技術水平已位居世界前列。另外，我國光伏發電成本也顯著下降，光伏發電系統價格、組件價格與2007年相比均下降了90%;與此同時，市場化競爭也推動了光伏電價不斷下降，2018年第三批光伏領跑基地項目企業競爭優選上網電價最低已至0.31元/千瓦時，距離平價上網指日可待。

解決問題正當時

但，光伏行業發展并非一帆風順，發展中總是伴隨著各種各樣的難點、熱點問題。《通知》的出臺，既是落實供給側結構性改革、推動經濟高質量發展的重要舉措，也是緩解光伏產業當前面臨的補貼缺口和棄光限電等突出矛盾的一劑良方，有利于推動光伏產業從規模增長向高質量發展轉變。主要有四方面意義。

一是有利于緩解財政補貼壓力。

財政補貼缺口持續擴大是當前制約光伏發展的突出問題。截至2017年底，累計可再生能源發電補貼缺口總計達到1127億元，其中光伏補貼缺口455億元(占比約40%)，且呈逐年擴大趨勢，目前已超過1200億元，直接影響光伏行業健康有序發展。

對于產業發展初期，需要國家給予補貼扶持的行業，為提高補貼資金利用效率，同時保障產業的平穩有序發展，實施必要的規模和建設節奏引導，是世界各國普遍采用的施政思路。目前，我國光伏發電補貼強度普遍偏高，隨著近年來光伏裝機迅猛增長，補貼需求迅速增加，補貼缺口持續加大。光伏項目補貼拖欠一般長達2~3年，對光伏產業鏈各方都帶來一定的風險和影響，行業發展難以持續。盡早實現平價上網，減輕補貼壓力，已成為光伏行業持續健康發展關注的重點。

對此，國家能源局有關負責人表示，“如果這種超常增長繼續下去，財政補貼缺口持續擴大，將對行業發展帶來更加不利的影響。適當調低需要補貼的新增建設規模，將避免形成系統性風險，長遠看有利于產業發展。”

二是有利于解決消納問題。

隨著光伏發電市場的迅猛擴張，一些地方也出現了較為嚴重的棄光限電問題。2015年全國棄光率12%，2016年棄光率11%，2017年通過多方努力，棄光率下降至6%，但個別地方仍十分嚴重，甘肅、新疆棄光率分別達到20%和22%。今年一季度，棄光率達4%，雖有好轉，但仍不穩固。而且隨著分布式光伏裝機快速增加，給東部一些地區配網安全運行帶來新問題。通過調整發展節奏，有助解決光伏消納問題，減少棄光。

三是有利于激發企業內生動力。

在國內光伏發電市場高速增長的刺激下，光伏制造企業紛紛擴大產能，光伏制造產能過剩問題、產品和電站建設質量問題也有顯現。但隨著光伏發電補貼強度下降，將倒逼企業從依靠國家政策向更多依靠市場轉變，通過降本增效提高發展質量，實現光伏行業優勝劣汰，遏制非理性擴張，進一步鞏固光伏產業在全球的領先地位，培育一批世界級光伏制造領軍企業。

四是有利于促進地方降低非技術成本，改善營商環境。

補貼下調之后，為保證光伏發電項目經濟性，一方面企業通過技術進步降低成本，另一方面也利于促進地方政府落實支持光伏產業發展的各項政策，降低非技術成本。

“這些問題的存在，不利于行業健康可持續發展，需要引導市場和行業根據新形勢調整發展思路，將光伏發展重點從擴大規模轉到提質增效上來，著力推進技術進步、降低發電成本、減少補貼依賴，從而推動行業有序發展、高質量發展。”這位負責人說，“當前解決光伏產業所面臨困難付出的代價，比今后出現泡沫后再行調整所付出的代價要小得多，也有意義得多。”

在發展中去解決

近年來，隨著光伏發電投資熱度逐年高漲，各方對光伏開發提出了越來越多的利益訴求，一方面土地租金逐年上漲，城鎮土地使用稅、林地恢復費等稅費不斷提高;另一方面收取資源費或其他額外要求等不斷出現，非技術成本占光伏開發成本比重不斷加大，甚至成為影響光伏項目效益的關鍵性因素。如何有效降低非技術成本，也成為提高光伏經濟性需重點考慮的因素。

發展中的問題，需要在發展中去解決。光伏已從可有可無的新型電源發展成重要的補充電源，并向主力電源邁進。這不僅僅是地位和作用的認可，同時也意味著責任和擔當。說其為主力電源，不僅僅體現在光伏成為增長最快的電源，也體現在它的清潔性、技術先進性，體現在它的成本可接受性。光伏人應勇敢面對發展中存在的問題，集各方智慧去研究、去解決，解決好了，光伏將迎來更好的發展前景。國家相關職能部門也正在積極完善相應政策體系，通過優化布局、引入競爭機制、加強監督管理等多種方式，引導光伏行業健康發展。

而經過各方努力，已取得明顯成效，2017年實現了棄光率和棄光電量的“雙降”。2015年以來，光伏電價下調速度加快，緩解補貼缺口加大的作用明顯。國家組織的第三批光伏領跑基地，通過基地競爭優選，加大協調力度，降低了光伏項目土地租金、各項稅費等非技術成本。

“此次調整并非‘一刀切’，而是對光伏發電新增建設規模進行優化，采取分類調控。”該負責人強調，對需要國家補貼的普通電站和分布式電站建設規模合理控制增量;對領跑基地項目視調控情況酌情安排;對光伏扶貧和不需國家補貼項目大力支持，有序發展。

他介紹說，今年第一批418萬千瓦光伏扶貧已經下達，第二批400萬千瓦正在準備。第三批領跑基地項目已選定650萬千瓦，第四批將于下半年適時啟動。

國家發展改革委價格司有關負責人也表示，下調普通光伏電站標桿電價和分布式光伏發電補貼標準，主要考慮有：一是組件價格快速下降，光伏組件平均價格與去年底相比降幅已達約17%;二是與光伏領跑者基地招標上限價格銜接;三是補貼缺口增長過快。

“去年以來，分布式光伏發電呈高速發展態勢，存在不少風險，需要通過價格杠桿發揮調控作用。”國家發展改革委價格司有關負責人說，已納入2017年及以前建設規模補貼范圍的項目在今年6月30日前并網投運的，繼續執行2017年標桿電價。此外，國家能源局組織招標的技術領跑基地建設項目上網電價政策也保持不變。

健康持續發展

“支持光伏發電等清潔能源發展是能源生產革命、消費革命的重要內容，國家將繼續支持光伏產業健康持續發展。”國家能源局有關負責人強調。

他表示，下一步相關部門將加強研究相關政策措施。

一是抓緊研究光伏發電市場化時間表路線圖，合理把握發展節奏。

二是大力推進分布式市場化交易。目前各地正在提出試點方案，國家有關部門將抓緊協商回復。

“通知出臺后，有些地方電網公司簡單理解為國家要控制光伏發展，該并網的項目也不給并了，按政策要求該墊付的分布式光伏發電的補貼也停止了，應立即改正。”他強調。

三是推動減輕企業負擔，為光伏企業營造良好營商環境。他指出，與國外相比，我國光伏發電成本差異主要在非技術成本上，下一步將推動相關措施落到實處，真正讓光伏企業輕裝前行。

四是抓緊可再生能源電力配額制度的落地實施。目前，相關政策已完成征求意見工作，將進一步修改完善，爭取年內出臺。

五是多措并舉擴大消納，進一步減少棄光限電。電網企業要落實新能源優先調度要求。

此次《通知》，重點針對光伏行業發展面臨的實際問題，對光伏發展節奏和布局加以完善和引導，并探索以小步快跑的形式優化電價調整機制。合理把握需要國家補貼的光伏建設節奏，避免補貼缺口進一步擴大;對不需要國家補貼的光伏項目，由市場去選擇和配置，國家給予鼓勵和支持，體現了國家推動光伏行業強身健體，早日實現不需要補貼持續健康發展的理念。可以預見，下半年起，在國家補貼支持必要的市場規模以外，業內將會出現越來越多的光伏平價上網探索項目。

光伏是我國戰略性新興產業中的重要組成部分，也是打贏藍天保衛戰的重要方式之一。我們期待光伏行業通過不斷發展和創新，不斷挖掘產業鏈各環節內在實力，早日實現健康持續發展的目標。我們也期待全光伏行業堅定信心，共同努力，使光伏產業成為我國可再生能源行業最亮麗的名片。