增量配網和光伏電站如何利用PPP模式？

2017-05-27 22:23:15 能源雜志作者:欒昊　點擊量：評論 (0)

Public-PrivatePartnership（簡稱PPP），是社會資本與政府部門合作，共同參與基礎設施和公用事業項目投資運營的一種制度創新。PPP起源于英國，最初主要目的是豐富基礎設施融資渠道，提升基礎設施供給效率，較多地

Public-PrivatePartnership（簡稱PPP），是社會資本與政府部門合作，共同參與基礎設施和公用事業項目投資運營的一種制度創新。PPP起源于英國，最初主要目的是豐富基礎設施融資渠道，提升基礎設施供給效率，較多地應用于公路、鐵路建設等交通領域。隨著PPP融資功能逐漸拓展，已逐步覆蓋大多數公共產品和服務領域。

近年來，PPP模式在國內得到了蓬勃發展。當前，PPP模式已廣泛應用于公路、鐵路、機場、城市軌道交通等交通設施，醫療、旅游、教育培訓、健康養老等公共服務項目，以及水利、資源環境和生態保護等項目。截至2016年底，財政部PPP綜合信息平臺項目庫顯示，我國PPP儲備項目總額已超過13萬億，入庫項目總數超過1萬個，呈現出逐步加快的增長態勢。

電力領域投資規模大、需求長期穩定。拓展PPP模式融資渠道，引入社會資本創新機制，對促進市場機制配置資源、提高能源領域公共服務水平將發揮重要作用。

PPP模式的特點和適用性

PPP模式的典型特征主要體現在以下幾個方面：

伙伴關系。PPP模式的本質是一種基于合約的政府和社會資本合作過程，雙方的權利、義務、風險分擔、利益補償等均以合同明確。

在這一合作過程中，政府和社會資本是平等主體，是一種“伙伴關系”。

利益共享。PPP項目都是帶有一定公益性質的項目，經濟效益與社會效益并重。公共部門與社會資本并不是簡單的分享利潤，需要對參與項目的私人部門、民營企業等社會資本可能形成的超額利潤加以控制，但又要保證一定的收益率，給予其相對長期穩定的投資回報。

風險分擔。公共部門與社會資本合理分擔風險的特征，是PPP模式區別于其他交易形式的顯著標志。公共部門盡可能多地承擔自己具備優勢方面的潛在伴生風險，社會資本則按其相對優勢承擔較多的、甚至全部的具體管理職責。通過雙方風險分擔，將整體風險最小化。

從操作模式選擇來看，PPP操作模式可分為經營性項目、準經營性項目和非經營性項目三大類。其中，經營性項目一般具有明確的收費基礎，并且經營收費能夠完全覆蓋投資成本，大多采用建設—運營—移交（BOT）、建設—擁有—運營—移交（BOOT）等模式推進；準經營性項目往往經營收費不足以覆蓋投資成本，仍需要政府補貼部分資金或資源。一般通過政府授予特許經營權附加部分補貼或直接投資參股等措施，通過建立投資、補貼與價格的協同機制，為投資者獲得合理回報積極創造條件。非經營性項目則由于缺乏“使用者付費”基礎、主要依靠政府購買服務回收投資成本。

根據財政部的指南文件，價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定等特點的項目適合采用PPP模式，目前主推的PPP項目主要采用經營性項目的操作模式落地，即直接從最終用戶處收取費用，以回收項目的建設和運營成本并獲得合理收益。

PPP模式的特點和適用性

2016年以來，國家發改委、能源局等部門下發了《關于在能源領域積極推廣政府和社會資本合作模式的通知》等一系列文件，鼓勵和引導社會資本投資能源電力等領域，推廣PPP模式應用。

其中，石油和天然氣類項目，主要圍繞油氣管網主干/支線、城市配氣管網和城市儲氣設施、液化天然氣（LNG）接收站、石油和天然氣儲備設施等領域；電力及新能源類項目，重點推廣供電/城市配電網建設改造、農村電網改造升級、資產界面清晰的輸電項目、增量配電網、充電基礎設施建設運營、分布式能源發電項目、微電網建設改造、智能電網項目、儲能項目、電能替代項目等領域。筆者結合增量配電、光伏電站等領域開展探索性分析。

（1）PPP模式在增量配電領域應用

增量配電網領域是我國電力體制改革的重要切入點，資金需求量大。根據國家能源局《配電網建設改造行動計劃（2015-2020）》，“十三五”期間我國配電網累計投資不低于1.7萬億元。2016年11月，國家能源局公布了第一批105個增量配電改革試點名單，由于預期收益良好，特別是一些工業園區的增量配電網項目，具有很強的吸引力。

從項目實施機構來看，《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》等文件明確，增量配電網PPP項目實施機構可以是地方能源管理部門，以及地方政府委托的相關單位，如經濟開發區、產業園區管委會等。

項目投資參與方主要包括傳統電網企業和發電企業、高新產業園區和經濟技術開發區等園區公司、中電建與中能建等電力建設企業、向下游配電網領域延伸的電力設備供應商、以及對電力系統運營業務感興趣的社會資本等。

從流程上來看，首先，政府授權地方能源管理部門會同相關部門負責PPP項目的前期評估論證，進行項目遴選和實施方案編制；其次，科學篩選具備管理經驗、專業實力以及信用狀況良好的投資參與者作為合作伙伴，簽訂PPP合同協議；投資參與方進一步選擇與政府部門基于股權投資、參股分紅等方式共同設立出資成立項目公司（SPV），對增量配電網項目投資、建設和運營，向用戶提供服務。項目合作期滿后，將項目資產移交政府指定機構，或者僅選擇擁有投資收益權，與售電公司自主簽訂委托協議，具體配電網運營權委托電網企業或符合條件的售電公司進行。

參與方的項目收益主要來自配電費收入以及有償為各類用戶提供的增值服務。一方面，基于準許成本加合理收益的測算，按照政府核定的配電價格收取配電費；另一方面，可以深入拓展智能用電、用戶合同能源管理等服務，以及供電、供冷、供熱等智能化的綜合能源服務等，開辟新的收入來源。此外，也可在某些PPP項目協議中明確，申請在運行初期最終用戶付費不足以滿足社會資本或項目公司成本回收和合理回報時，由政府以財政補貼、優惠貸款和其他優惠政策的形式，給予一定的可行性缺口補助。

（2）PPP模式在光伏電站領域應用

在一些新能源項目投資建設過程中，還可以嘗試將PPP模式和項目施工總承包EPC模式有效結合，構建PPP+EPC模式作為新能源發電項目建設的一種新型融資管理模式。近年來，EPC總承包項目模式以其投資效益高、總成本低和保證項目工期的優勢廣泛應用于新能源發電項目。然而由于此類項目所需投資量較大，對項目融資需求較為迫切。因此，考慮在EPC模式基礎上引入PPP模式融資，有利于拓寬融資渠道，充分發揮總承包商的項目管理經驗，同時多方參與降低投資風險，實現優勢互補，多方共贏。

基于項目全壽命周期視角，這兩種項目管理模式在時間階段、工作內容及利益相關方的融合性決定了兩者結合的可行性。這種模式下，項目主體包括政府部門、業主方與總承包商。其中，政府部門作為項目發起者、合作者及監督者，通過招標方式確定業主方作為項目投資者，確定總承包商作為項目承建者;總承包商則采用EPC模式進行施工建設過程中的項目管理。

在PPP+EPC模式下，主要涉及前期準備、建設和運營移交三個階段。以光伏電站項目為例，在項目的前期準備階段，地方政府部門發起項目，同時作為合作方和監督方參與其中，并在政策支持下利用PPP模式引入社會投資者參與項目建設，能夠緩解政府財政壓力；投資者以自有資本和融資資本對項目進行投資，作為光伏發電項目的業主方。在項目建設階段，業主方以招標方式選擇總承包商進行工程施工建設，總承包商總體負責項目的工期、質量和成本，協調各方進行項目管理并處理施工過程中的突發問題；最后，在項目運營移交階段，業主方負責項目投產后的運營及維護，為消費者提供電力產品及相關服務。

總的來看，PPP模式在能源電力基礎設施領域具有廣闊的發展前景。但在參與PPP的過程中，潛在的風險與挑戰也同樣不容忽視。在一些已開展PPP的項目中，由于政府審批延誤、決策流程冗長、市場收益不確定等一系列風險依然存在。例如，在增量配電領域PPP項目，新建大規模工業園區，可能面臨政府審批流程冗長，此外可能由于招商引資不成功導致整體入駐園區率較低，從而使配電網投資面臨市場需求波動的風險。機遇與挑戰并存，更需要大膽嘗試、審慎運作，建立科學的風險分擔機制、完善決策流程，在擴大盈利的同時，謹慎防范各類風險。