巴西——一個復雜的光伏新興市場

 

作為南美最重要的市場，巴西一直有志于推動可再生能源在其能源結構中占據更重要的位置，而巴西的可再生能源資源稟賦也足以為相應計劃提供支持。但該國政策是否能支持這樣的計劃走向現實?

 

巴西國內一直以水電為主力能源，水力發電貢獻了該國超過70%的發電量，而風電、光伏等可再生能源占比微乎其微。但事實上，巴西的光照資源非常優厚，巴西領土從北緯5度，一直到南緯35度，大部分地區位于熱帶，是全球為數不多的年日照時間超過3000小時的國家之一。另外，遼闊的國土面積為安裝太陽能發電設備提供了基礎。

 

 

近年來，巴西的光伏產業快速增長。2014年到2015年，巴西光伏新增裝機量增加了4倍，據巴西政府最新的“能源發展十年規劃”(PDE2024)，到2024年其光伏發電裝機規模增至7GW，約占總發電量的3.3%;到2050年，這個比例有望升至18%。

 

但在巴西發展可再生能源仍然面臨各種困難。其中最重要的一個原因在于巴西國內尚未形成成熟完善的光伏產業，光伏產品價格高企，政府在這方面的政策亟待完善。

 

據巴西太陽能產業協會總監Rodrigo Sauaia介紹，阻礙巴西光伏長遠發展的政策問題主要在于融資和稅收。例如，巴西為了支持分布式光伏而推行凈計量政策，但這不是真正的凈計量政策，因為用戶需要為其自發電量支付高額稅收。

 

Rodrigo Sauaia舉例：“如果有個用戶的分布式系統發了500度電，他從配電網消費了1000度電，他需要為他發的500度電付稅，同時還需要為他消費的1000度電付稅，即便他的分布式系統發的電已經抵消了他部分的電力消費”。

 

目前，巴西家庭、辦公樓、公共建筑的屋頂太陽能板的安裝數量還不到1萬塊，而人口遠遠小于巴西、國土面積也只有其65分之一的孟加拉國卻安裝了約150萬塊屋頂太陽能板。

 

近兩年巴西全國有10多個州對分布式發電取消流通稅，但這并不代表問題解決了。巴西涉及光伏產業的稅收出了名的復雜，很多光伏部件都需要征稅，此外還需要繳付社會一體化計劃繳款(PIS)、員工分紅計劃存金(PASEP)和聯邦社會援助繳款(CONFINS)等等。為了支持巴西可再生能源的發展，這些稅收在多方努力下有望被逐步取消。

 

對于企業而言，對國產組件的監管通常意味著進口太陽能組件要更加便宜。就拿意大利國家電力公司來說(Enel)，由于巴西政府并沒有保證支持其拓展巴西的太陽能市場，2014年和2015年，這家企業在巴西運營的太陽能電廠不得不從晶澳太陽能有限公司和晶科能源控股有限公司兩家中國企業進口太陽能板。

 

巴西各級地方政府正在尋求新的太陽能項目投資，希望以此增加就業、提振經濟。北里奧格蘭德州就曾在二月份派代表團到訪中國招商引資，希望能夠吸引包括正泰電器在內的中國企業到該州建廠。

 

巴西北部的亞馬遜州則通過稅收激勵措施鼓勵企業在當地開展生產。巴西瑪瑙斯自貿區也收到了一些中國企業的咨詢函，園區方面并未披露這些企業的名稱。皮奧伊州是巴西最貧困的州之一。該州正在努力吸引更多的投資，通過打造“皮奧伊硅谷”來推動當地的技術和創新。

 

對比中國和巴西的光伏政策，中國的以下幾項做法值得巴西借鑒：

 

更有力的發展目標約束。中國在《巴黎協議》的框架下作出了到2020年非化石能源占一次能源消費的比重達到15%，2020年到30%的國際承諾，并將其轉化為國內“十三五”規劃的具體指標。這是目前驅動中國推進能源轉型、制定和革新各項可再生能源政策的最重要動力。巴西雖然也有到2024年將其光伏發電裝機規模增至7GW的政府計劃，但這項計劃的約束力和驅動力是存疑的,尤其是在當前巴西的經濟仍陷于經濟危機泥淖的情況下。這需要巴西從社會到政府各界進行深入的對話和研究，明確可再生能源的發展目標，并且賦予這個目標法律的效力。

 

更靈活的產業政策。中國光伏得以快速發展，一個強大完善的產業鏈是重要基礎。中國光伏企業曾經在歐洲市場上與歐美光伏設備廠家廝殺過。在中國市場崛起后，更是經歷過慘烈的行業洗牌和重組，淘汰了一批經營不善、技術不過關的企業。中國政府通過對可再生能源企業“三免三減半”的稅收政策、FIT的財政補貼支持政策以及領跑者計劃等擇優篩選競價政策等支撐了一批光伏企業的成長。而巴西的光伏產業尚未發展到這一階段，一方面巴西市場并不算一個非常開放的市場，對進口產品征收高額稅收;另一方面對本土企業也沒有切實的保護和支持政策。而缺乏頂層設計和總體目標，難以真正點燃市場更是企業和產業成長緩慢的重要原因。

 

更有利可圖的收益模式。目前巴西的光伏項目收益主要來自電力拍賣，然而這項政策受經濟波動影響，2016年巴西政府就取消了該年唯一一個太陽能項目拍賣，這對行業打擊很大。巴西應該探討更穩定的可再生能源收益模式。事實上，全球大部分大力發展可再生能源的國家，對這種能源實施支持政策主要還是兩種，一種就是度電補貼(FIT)，另一種是配額制(RPS)。中國正處于從度電補貼向配額制轉向的階段，經過一段時間強力而穩定的財政補貼支持后，轉向由地方設定可再生能源發展目標，因地制宜地的政策，這樣的轉變符合中國可再生能源發展的大趨勢。巴西應該對其可再生能源政策空間作更深入細致地評估，結合國情選擇合適的政策路線，或者設計多種政策協作互補地機制體系，如參考中國的領跑者計劃與年度規劃相結合，優選資源優厚的項目進行競價，同時保證每年的規劃目標，這樣才能切實有效地擴大市場、培育市場。

 

事實上，巴西一直是中國光伏投資的重要目標市場之一，但在當前階段，巴西尚未形成真正有利于光伏發展的政策體系。中國廠商對巴西市場充滿野心，同時也疑慮重重，在這樣優厚的資源稟賦下，更要求政府將可再生能源的發展提到國家戰略的高度。中國的光伏政策也是從無到有，從混亂無序到穩定成熟，相信其中的經驗和教訓能成為巴西這樣的新興市場最好的鏡鑒。