中國光伏產業的成功能否復制？

2017-06-27 13:52:21 中外對話　作者：何諾書　點擊量：評論 (0)

過去幾年中國光伏發電市場突飛猛進，短時間內已成全球領跑者。這一成功經驗能否為巴西等其他新興市場國家提供借鑒?筆者提出了她的思考。編輯注：此文為中巴太陽能產業特別報道的第一部分，本報道共有兩部分，旨在

可再生能源政策基石

自2013年開始，中央政府和能源主管部門持續出臺了一系列支持光伏發展的政策，涉及財政補貼、建設規模、發展方向指引、全額收購等各個環節。這些政策從點、線、面立體涵蓋了整個中國光伏產業的發展，支撐這個行業從一棵幼苗快速成長為參天大樹。

無論是風電還是太陽能，可再生能源在中國得以高速發展的基礎都得益于制定了專門針對這一能源形式的法律和財政支持政策。《可再生能源法》及建立在此之上的可再生能源標桿電價和度電補貼制度，是所有可再生能源相關政策得以推行的大前提和整個政策體系得以構建的基本面。

《可再生能源法》

2006年1月1日，《可再生能源法》正式實施。這項法律的制定和頒布對可再生能源的發展起到至關重要的推動作用。2009年，該法又啟動了修改工作，這次修法確定了對可再生能源實施全額保障性收購，這一決定對行業影響深遠。

《可再生能源法》是中國可再生能源的綱領性大法，奠定了大力發展可再生能源在法理上的合理性。其中，第十四條規定了國家實行可再生能源發電全額保障性收購制度。這條法例規定了電網對可再生能源的優先收購義務，在可再生能源發展初期提供了強大的支持，正是由于這一法律條文的支持，中國可再生能源才得以進入真正的高速發展時期。

可再生能源標桿電價+度電補貼制度

在中國可再生能源發展初期，政府為制定相關支持政策參考了許多國外制度。據國家發改委能源研究所能源經濟與發展戰略研究中心主任高虎介紹，21世紀的第一個十年，正是歐洲風電發展的一個高峰時期，德國成為中國發展可再生能源的一個重要參照國，其實施的固定電價政策被認為是促進可再生能源規模化發展的一種政策體系，當時受到很多研究者和決策者的大力推崇，中國能源主管部門在權衡了可再生能源配額制和度電補貼制度(FIT)的各種利弊后，決定選擇后者作為長期支持可再生能源發展的關鍵支持政策。

財政部、國家發展改革委、國家能源局在2011年確定了通過征收可再生能源電價附加為可再生能源發電進行補助的支持方式。電力用戶應繳納的可再生能源電價附加由電網企業代征，然后從補貼資金池中，根據可再生能源項目的標桿上網電價高于當地脫硫燃煤機組標桿電價的差額補貼給發電企業。

這項補貼政策的實施和落實確保了建設可再生能源有利可圖，保證可再生能源發電企業的投資回報，從政府財政決算的角度來看，FIT制度模型簡單、可操作性強，適合剛剛起步的可再生能源產業。實際上，這項政策的實施確實大大刺激了可再生能源的建設，無論是風電還是光伏，都在實質的財政補貼支持下，以較短的時間實現了裝機量的猛增。

不斷進化的光伏政策

除了針對所有可再生能源的立法和補貼方面的基礎政策，針對光伏發電的特定政策從2013年才開始有系統地制定。

2013年7月，國務院發布《關于促進光伏產業健康發展的若干意見》，提出“2013—2015年，年均新增光伏發電裝機容量10GW左右，到2015年總裝機容量達到35GW以上”的建設目標，并提出從分布式、光伏電站、國際市場等不同板塊積極開拓應用市場，以及對規范產業發展秩序和并網管理服務等都做出了指導。

這份意見被稱為第一個光伏“國策”，自十二五之后，光伏發電獲得中央層面的系統政策支持，這是前所未有的、針對光伏產業的扶持政策，盡管這份意見的內容也是指導性、綱領性的，但它為光伏下一階段的發展規模設立了清晰的目標。可以說，中國光伏得以崛起就是自這份意見而始。

2014年9月，國家能源局發布《進一步落實分布式光伏發電有關政策的通知》。業界人士將該通知稱為“分布式新政”。該通知的核心在于在政策上正式界定了分布式光伏的定義和范圍，并且明確了分布式項目的收益模式。這一通知下發后，市場對分布式項目的投資熱情有所提高，但由于分布式項目存在融資困難、屋頂產權不明晰等等問題，分布式光伏一直沒有大規模爆發。

2015年12月，中國開始降低地面光伏電站標桿電價，中國可再生能源電價政策開始實行退坡機制，即在可再生能源發展到一定階段時，根據具體情況逐步減少補貼。盡管該通知本質上是對補貼的削減，但由于退坡機制啟動后，越晚投產的項目獲得的補貼將越低，從另一個角度刺激了短期的裝機增長。2016年上半年，國內光伏裝機在躍居全球裝機第一后又迎來一個大爆發，新增并網光伏容量約為22.5GW，其中僅6月份就新增了約11.3GW，半年的新增容量已經超過全年的規劃目標。

2015年，國家能源局計劃實行光伏扶持專項計劃——“領跑者”計劃。該計劃要求項目采用先進技術產品，通過建設先進技術光伏發電示范基地和示范工程，推動光伏發電價格下降和技術進步。具體實施方式為國家能源局統籌多個大型、優質電站資源開展招投標，開發商通過競價的方式投標競爭。2016年，八個“領跑者”基地(總容量達5.5GW)經過激烈的競價，實現了光伏發電價格的大幅下降，最低中標價格低至0.45元/千瓦時，已經接近燃煤標桿電價。在“領跑者”計劃的帶動下，中國光伏發電價格逐步向平價上網邁進。

另外，除了國家級的政策外，不少地方政府也相繼出臺地方性的支持政策推動光伏發展。從省到市，部分有志于發展光伏發電的地方政府都制定了除國家補貼外的額外支持政策。在光伏發電標桿電價確定后，多省、市出臺了額外補貼標準。

通過這樣點、線、面結合的政策體系，中國光伏實現了連續三年的高速增長。中國對光伏發電的扶持形成了一個系統的政策框架。縱觀全球，可再生能源的發展都離不開政策的支持，中國可再生能源政策框架的設計和搭建也參考了歐美國家的經驗，如今中國已成為全球最大的光伏市場，受到全球矚目，這些光伏政策對其他新興市場和國家將有怎樣借鑒意義?