不拆是違規，拆了補多少 安徽岳西：小水電拆除記

安徽岳西，古井園保護區內，被拆除的大壩碎石鋪滿河道，等待自然修復。(南方周末記者 楊凱奇/圖)

曾經的環評失效、到底算在保護區的哪個區域，補償還是補助，金額是多少……由于相關規劃和法律法規的缺失等歷史遺留問題，在小水電迎來大整頓的全國地圖上，在安徽岳西，大別山腹地里發生的小水電拆除故事具有樣本意義。

所有人捂緊了耳朵。“3、2、1……”巨大的爆炸聲在山谷中回響。煙霧散去，河南人王營修經營8年之久的名為“美麗”的水電站，成為了一片廢墟。

王營修只能在視頻中看到這段畫面，這一天是2017年6月9日，拆除時，他在離現場一百多公里的安慶市。“我此前并不知情，是收到當地人給我發來的手機照片才知道的。”

深居大別山腹地的安徽省安慶市岳西縣，因位于古南岳即今天柱山之西而得名。地跨長江、淮河兩大流域，山高谷深，降水豐沛，水能資源豐富，153座小水電站在溪谷間星羅棋布，數量在安徽省位居第一。

1998年和2016年，森林覆蓋率達76%的岳西縣先后獲批設立了鷂落坪和古井園國家級自然保護區。被炸掉的“美麗”水電站就在鷂落坪保護區內。

2017年5-8月間，岳西縣17座小水電站因位于自然保護區內而遭到當地政府關停和拆除，岳西縣小水電協會副會長王偉國自己也有電站在此次拆除之列。他向南方周末記者表示，能理解當前的環保態勢下，政府關停保護區內水電站的意圖，但關停和拆除沒有按照“法定”程序走，給水電站業主帶來財產損失。

當地政府亦有苦衷。“關停電站是中央環保督察和安徽省環保督查下達的整改意見，并且對什么時候關停，什么時候拆除，都有明確時間節點，不能按時完成就要問責。”岳西縣環保局副局長儲建華坦言。

驟升的環保壓力下，類似的故事也一再上演：地方政府與小水電業主從合作走向對立，雙雙遭遇現實困境。其背后，可能是相關規劃和法律法規的缺失。

“立即停產”

連綿的盤山公路，迎面而來的青山掛著霧靄。2018年7月4日，南方周末記者驅車前往古井園保護區，4座電站廠房已無人看守，落滿灰塵，只留下一些尚未運走的設備，被剪斷的高壓線破布條般垂在電線桿上。

攔水壩被挖掘機拆去上半部分，下半部分被打開了一個兩米見方的大口子，水流從口子中傾瀉而下。

如今的落差讓王偉國常回憶起，在2017年岳西摘下國家級貧困縣的帽子前，小水電一直是當地政府招商引資的對象，發展至今，“除了旅游，岳西另一個大點的產業就是小水電。”王偉國稱。

“政府的鼓勵主要在稅收和手續辦理上，當時想拿到取水證、營業執照等手續，都很方便。”他回憶道。

那時候，甚至鷂落坪保護區本身也曾擁有一家水電站。南方周末記者得到的一份文件顯示，1998年，鷂落坪保護區管委會成立了岳西縣鷂落水電站，屬保護區下屬集體企業。

彼時，小水電作為山區農村砍柴生火的替代品，能有效解決邊遠農村缺電問題，受到從國務院到地方的歡迎。在“以電代柴”“水電農村電氣化縣”等工程助推下，截至2016年底，中國小水電總裝機容量已達7800萬千瓦，年發電量2680億千瓦時，裝機容量和年發電量均占全國水電的1/4左右。

2009年，王營修在岳西做一個項目的監理，朋友介紹他接手一座水電站。他買下水電站后投入了350萬進行擴建，并根據電站附近村子的名字，為電站取名“美麗”。電站位于鷂落坪保護區內，沒有環評手續，但補辦環評手續過程順利。王營修希望通過每度電約三毛五的上網電價，利潤2毛，賺到一筆不算豐厚但穩健的收益。

沒有想到，時過境遷。2017年4月，安徽省環保督查組要求將保護區內17家小水電關閉拆除。到5月，中央環保督察組駐安慶聯絡組的《安慶市突出問題交辦單》，更將時間節點精確到天：5月15日前匯報方案，5月30日前完成斷電斷網，拆除主要設備，恢復上下游貫通，9月1日前完成生態修復。

整頓來勢迅猛。2017年5月4日，17家水電站的業主們收到了岳西縣環保局下達的《責令停產整治決定書》，被要求“立即停產”。第二天，環保局、水利局等執法人員就來到各個電站，強制剪斷了輸電線路。

半月后，業主們再次收到一份《責令限期拆除設施設備通知書》，責令各電站需在5月26日前自行拆除電站上網斷路器，移除主變壓器，未按時拆除的，“縣環保局將依法予以強制拆除”。5月27日，王偉國的電站廠房內設備被水利局登門拆除。

“中央環保督察的要求很具體，我們就按照這個執行的，沒有自己給自己加碼。”儲建華表示。

風聲在變，而業主們并未感受到。在大規模關停來襲前的2016年，保護區那家水電站轉手給了一名私人業主。該業主在花大價錢擴建、加裝機組后，剛剛發了半個月電就遭到關停。

這已成為當地流傳的黑色幽默。“保護區自己的電站，肯定知道是違法的，為什么不主動關停，還要轉手給個人?”王營修說。

如今，拆除工作早已塵埃落定。2017年12月28日，在安慶市對中央環保督察反饋問題的整改情況公示中如是描述：古井園、鷂落坪保護區中的17座水電站，現已關停退出。

安徽岳西，古井園保護區內，被剪斷的高壓線。(南方周末記者 楊凱奇/圖)

“被劃入核心區”

讓王營修憤懣的是，如果不是“被劃入核心區”，他認為自己的電站沒有被關停的依據。

2017年5月4日，王營修接到責令整改通知書時，錯愕地發現美麗水電站，從環評時的“實驗區”被劃入了“核心區”。

在2009年補辦環評時，岳西縣環保局對美麗水電站的批復是：“攔水壩、引水渠道、發電機組均位于保護區實驗區內……經審查，該項目符合鷂落坪國家級自然保護區總體規劃”。

王營修翻開《自然保護區管理條例》，上面規定，核心區、緩沖區不能有任何生產設施，但對實驗區的標準則有所放松，規定不能有任何破壞自然資源、景觀的設施。最近他亦發現，在生態環境部下發的小水電無序開發專項整頓方案中，有環評手續且位于實驗區的電站，不在拆除之列。

目前，發改委和生態環境部的文件中，重點整改的正是保護區內的電站。據南方周末記者搜索，全國11省34個縣(市)的小水電拆除整頓行動中，21個都和保護區相關，其他14個地區的整頓也集中于神農架林區這樣的生態敏感地帶。

“可為什么在環評時，美麗電站卻位于實驗區?”王營修不理解。

無獨有偶，不只是王營修的電站，南方周末記者獲得的兩份督辦岳西縣落實保護區內水電站關停的文件，對17座電站所在的保護區劃亦存在出入。在2017年4月《安徽省第五環保督察組督辦函(第04號)》中，鷂落坪保護區內有1座電站位于核心區，4座位于緩沖區;而在一個月后，中央環保督察安慶市協調聯絡組下發的《安慶市突出環境問題交辦單》中，又變為核心區3座、緩沖區2座。

此外，南方周末記者在古井園保護區發現，前往被拆除電站的路上要經過一道“這里是自然保護區緩沖區、核心區”的提示牌，意味著電站是在緩沖區內的，但根據兩份督辦文件，古井園保護區里的7座電站，全部位于實驗區。

“水電站所屬保護區劃的證明材料，當時是由鷂落坪保護區管委會出具的。那時保護區管委會還缺乏科學定位技術，是通過保護區總規劃的文字描述判斷出的，于是電站都位于實驗區。事實上美麗水電站位置在核心區毫無疑問。”儲建華補充道，“后來我們發現了這一問題，但當時縣里為了發展經濟，還是讓他們繼續生產了。”

對兩份文件的矛盾之處，儲建華解釋，以美麗水電站為例，其發電廠房和攔水壩分屬緩沖區和核心區。安徽省環保督察時，對如何界定電站處于哪一區沒有統一標準。至中央環保督察時，才統一以攔水壩的位置作為界定標準。

中國環科院助理研究員劉方正曾在南方周末舉辦的綠色傳媒研究獎學金班上談到，通過評估，他們發現全國有70.78%的國家級自然保護區存在范圍界線或土地權屬不清的問題，“特別是存在違法違規項目的自然保護區，邊界權屬問題尤為嚴重，難以得到有效的控制。”

雖然17座電站的命運已然注定，但確定電站屬于哪一區劃仍有意義：岳西縣核心區、緩沖區和實驗區的退出補助標準不一樣。處于核心區電站的補助標準，要在實驗區電站補助標準后打九折，可能意味著以十萬元計的補助損失。

王營修擔憂，對于小水電業主而言，此前合法辦下的環評，在新的環保態勢下都變為一紙空文。保護區劃之爭，或將成為全國小水電整頓普遍面臨的深刻困境之一。

“補助”還是“補償”？

不過，即便屬于實驗區，也要關停。儲建華解釋，一方面，位于保護區內的電站或多或少手續不齊全，且全部拆除是中央環保督察的要求。

但在王偉國看來，小水電都是政府招商引資的項目，擁有營業執照、取水證等等手續，一直合法存在，即使關停，也應有協商機制，走合法的退出程序。

他回憶，在強制關停電站前，政府曾召開一場聽證會。“我們都對關停表示反對。但這個會更像是政策宣講而不是聽取意見。”聽證會后，強制措施還是有條不紊地按照整頓時間節點進行。

設備拆除后，補償協議卻遲遲未來——事實上，責令停產整治決定書上還要求對水電業主進一步處罰，業主們坐不住了，紛紛上訪。處罰措施后被收回。

儲建華介紹，縣政府為每個電站成立了“包保工作組”，由環保、水利、財政等有關部門人員組成，負責電站關停后與業主的商洽與善后工作。一個有說服力的論點是：中央環保督察有整改期限，不簽協議，將影響后續工作進度，“大壩反正是一定要拆的。如果等到上面來直接執行這個事情，那補助就要落空了。”

王偉國認為，補助協議的出臺尚存爭議：雖然政府表示已經請第三方評估機構對各家電站資產做出評估，但自己從未收到評估報告;補助標準是由縣財政局制定的，水電站業主也沒有參與協商的余地。“一開始大家都不愿意簽，最后迫于形勢，還是簽了。”

補助的標準，是根據水電站5年平均發電量，以每度電7分錢計，再乘以水電站剩余能夠用作發電的壽命。而當前安徽省小水電上網電價約為每度電0.379元。

補助的電價標準與當前上網電價有明顯差異，可能來自“補助”與“補償”一字的區別。

南方周末記者注意到，在2017年5月26日岳西縣政府發布的“致廣大電站業主及利益相關人的一封信”中，“補償”這一選項曾出現。

變化因何而來?“從環保的法規來看，(這種情況)是沒有說要賠償的。”儲建華解釋，“他們不管怎么講，在一定程度上肯定違反了自然保護區管理條例的相關規定，肯定是有違法行為存在的。如此一來，政府再去'賠償'，這個可能就不太合情理，也不合法規。”

儲建華認為，政府決定給予補助，則首先是“從人道主義角度考慮”，再者是“考慮到電站也辦理過一部分審批手續，也曾在歷史上為地方經濟做過一定貢獻”。綜合考慮，采用“補助”的名目，彌補水電站業主部分損失。

貴州省清鎮市人民法院生態保護法庭庭長羅光黔則提到，自然保護區內小水電等項目應如何退出，尚無明確法律規定。對自然保護區內違規設施退出的補償，目前確沒有法律規定。但最高法出臺過指導意見：如果小水電設立在保護區成立后，是違法的，如果水電站設立在保護區成立之前，政府又已經批準建設，相對方并無過錯，因為保護區的設立，政府可以決定關閉，但應該補償。“不是補助，是補償”。

但他亦表示，目前退出補償尚無標準，需要企業與政府談判，一般也不會足額補償。

羅光黔向南方周末記者表示，當前國家對小水電從嚴整頓態勢下，尤其在祁連山事件之后，各地都不敢怠慢，所以處理上就要快一些。“很多地方都是先決定關閉，補償的問題慢慢談。”

時隔近一年，17座小水電中的15座都已經得到了“補助”。美麗水電站和另一座水電站目前則仍在與政府打官司。王營修已經將岳西縣環保局、水利局告上法庭，但均敗訴，他還想把案子上訴至安徽省高院。

當時來聽審的有安徽、廣東、海南、江西、福建等省份的小水電協會會長。一位安徽績溪縣小水電業主也參與其中，“岳西的事情等于開了個頭，給全國小水電業造成很大震撼。最近績溪也有小水電案子開庭，你要不要來聽?”他對南方周末記者說。