《歷史回顧》關于新疆農村水電發展問題的調查報告

2018-01-16 14:52:31 中國能源網　　點擊量：評論 (0)

李其道劉代榮盛律均邊廣琦執筆李其道（2005-03）為貫徹江總書記三個代表的重要思想，落實朱總理考察湖南、四川、貴州等省做出的

李其道劉代榮盛律均邊廣琦執筆李其道（2005-03）

為貫徹江總書記“三個代表”的重要思想，落實朱總理考察湖南、四川、貴州等省做出的“要大力發展小水電，這方面要給予扶持”一系列重要指示，全面開展“十五”水電農村電氣化建設和“小水電代燃料”生態工程建設，根據水利部水電局的安排，我們于2001年9月10-29日對新疆維吾爾自治區的農村水電發展問題進行了廣泛調查研究，重點調研了6個地區、22個縣和兵團一個師的情況。現將有關調研情況報告如下：

一、歷史的輝煌

----大小電網并舉共存、協調發展，為新疆經濟社會發展作出了重大貢獻。

新疆地域遼闊，人口稀少，地處邊陲，民族眾多，屬沙漠綠州地區。石油、天燃氣、煤碳、水能、風能等能源資源豐富，為電力工業發展提供了得天獨厚的條件。建國以來，新疆電力工業得到快速發展，主要是依靠地方政府和人民群眾結合水利工程建設，自力更生、艱苦奮斗發展起來的。至80年代初，國家電力企業加入了新疆的電力建設，構成了大小電網并舉共存、協調發展的格局，為新疆的經濟發展和社會進步作出了重大貢獻。

新疆水能資源可開發量2503萬千瓦，其中中小水電可開發量1451.3萬千瓦，居全國第四位。新疆各屆各級黨委、政府堅持“兩條腿走路”辦電方針，十分重視中小水電的發展，各部門給予了大力支持，地方、群眾大力開發水能資源，發展中小水電，逐步建立了以中小水電為主體的地方電力工業。截至2000年底，地方電力發電裝機120余萬千瓦，固定資產50億元，資產重置價超過65億元，是全國地方水電大?。▍^）之一。全疆85個縣（市），縣縣有小水電，61個縣主要靠中小水電供電，配套建設了縣級電網和區域電網，形成了發供統一、功能齊全的地方電力系統。“七五”至“九五”共建成25個農村水電初級電氣化縣（市、墾區），建成了大山口、克孜爾、烏魯瓦提、“635”工程等多座大型水庫電站。1998年，貫徹黨的十五大精神和水利部水電改革發展思路，自治區水利廳組建了新疆昌源水利水電產業集團有限公司，自治區政府以[1998]111號文授權其經營國家和自治區投資建設的由水利系統管理的水利水電國有資產。屬于集團公司核心層的新疆水利水電綜合股份有限公司，已是預上市公司，具有融資載體、投資主體、開發經營實體的綜合功能，現正積極爭取上市。新疆農村水電及電氣化事業的的改革與發展，取得了重大成就，對于解決當地用電，培育中小水電優勢產業，帶動關聯產業，保護與改善生態環境，形成地方血功能，解放和發展農村社會生產力，增強民族團結，促進邊疆繁榮穩定，發揮了巨大作用。

二、今天的困惑

----代管、上劃，一家管網，農村水電真的不要了嗎？

1998下半年，為了降低農村電價、減輕農民負擔、開拓農村市場、拉動經濟增長，國務院部署全國實施農村電網改造工作，國家投入大量資金對農村電網進行大規模的建設與改造，使農村基礎設施邁上新臺階。對新疆來說，這是地方經濟和電力事業發展的天賜良機，如何抓住這次機遇，促進新疆經濟及各行各業的全面發展，是擺在人們面前的重大問題。新疆水利部門及時收集資料、編制農網改造方案，反復反映、匯報，要求從實際出發，采取“一省兩貸”政策，分別由新疆電力公司和水利部門實施農網改造。然而新疆最終采取的是實行“一省一貸”，由新疆電力公司（中央電力企業）一家來實施農網改造。在農網改造實施過程中，新疆電力公司對農村水電自發自管縣小電網進行全面代管、上劃和虛擬產權控股股改，使農村水電事業遭受嚴重打擊，大量的農村水電資產被上劃和轉移，自發自供自用的良性發展機制和體系被人為瓦解，地方、群眾、水利部門幾十年的勞動成果幾近化為烏有。我們所到之地的干部、群眾對此反應十分強烈。大家說農村水電是地方、水利部門和農民群眾經過幾十年自力更生、艱苦奮斗，經過多方集資、投工投勞，千辛萬苦建設進來的，是地方、群眾的心血所在，現已成為農村經濟、地方經濟的強大動力和支柱，為什么我們的勞動成果得不到法律保護，說拿走就拿走，依據何在，道理何在？大家困惑的是：農村水電真的不要了嗎？

三、群眾的呼聲

----代管、上劃進行網改，廣大農民群眾并未得到實惠。

新疆電力公司借實行“一省一貸”強行代管和無償上劃地方水電企業的電網和資產，不同意就不安排農網改造資金，遭到各地普遍反對、抵制。但在行政干預和電力壟斷脅迫下，全區6個地區電網、54個縣電網前后拖延了兩年多時間，先后被迫代管、上劃。我們重點調研的22個縣，除布爾津縣外，都是代管、上劃縣。這些代管、上劃縣的一些供電公司的經理說：“1999年被代管，2000年被上劃，當年冬天到第二年春季簽訂協議才拿到網改投資計劃，農網改造怎樣快得起來？”代管、上劃縣得到的網改投資主要是物資，縣上無網改自主權，新疆電力公司關注的是110千伏、35千伏輸電網的建設改造，10千伏配電網改造和低壓線路改造的投入明顯不足，低壓入戶部分的整改到我們去時，大都僅完成了30%左右，整個農網改造任務很難在2001年完成。據了解，國家計委安排新疆自治區的農網改造投資計劃為55億元，到2001年8月底完成了40億元，占計劃的72.7％。

這些原自發自管縣被代管、上劃后，電網銷售電價普遍大幅度上漲，地方政府和群眾十分不滿。在機井排灌用電價格上，網改后比代管、上劃前，上漲幅度高達1-3倍。于田縣由0.10元/千瓦時上漲到0.36元/千瓦時，策勒縣和墨玉縣由0.22元/千瓦時上漲到0.46元/千瓦時，麥蓋提縣和葉城縣由0.20元/千瓦時分別上漲到0.50元/千瓦時和0.55元/千瓦時，民豐縣由0.22元/千瓦時上漲到0.60元/千瓦時。和田地區后又對機井用電再次加收低壓維管費0.10元/千瓦時，這樣該地區有的縣機井用電價格竟高達0.70元/千瓦時，機井灌溉水費竟高達170元/畝以上。由于付不起電費，和田地區2001年春灌僅提水3360萬立方米，比2000年春灌提水7300萬立方米減少54%，少灌農田87.6萬畝次。由于代管、上劃后電價過高，和不執行自治區黨委《第21次常委會紀要》作出的“井打到哪里，電網建到哪里”的規定，南疆已有上千眼機井被迫停運和因未配套而閑置，造成了不應有的損失。

反觀阿勒泰地區布爾津縣堅持地方水電自發自管體制，在得不到農網資金的情況下，主要依靠地方自己的力量，自籌資金實施農電“兩改一同價”工作，開始實現了農村用電“三公開、四到戶、五統一”管理，發揮小水電成本低的優勢，初步降價后的機井排灌、農村到戶電價，即低于前述代管、上劃縣的1/3到一半以上，2000年小水電企業與關聯企業上交的稅金占縣財政收入的14.3%，由于開拓了農村電力市場，現正擴建小水電裝機2×5000千瓦。兵團農五師堅持地方獨立配電公司電源電網統一參加配電端改革的方向，建立和完善發供一體的賽里木電業（集團）有限責任公司，自主實施農網改造，第一步就做到了城鄉居民到戶電價均在0.51元/千瓦時以下，“賽里木”各成員企業一舉而由1998年共虧損140萬元，變成全公司1999年盈利300萬元，2000年盈利400萬元，2001年預計盈利500萬元。

由于實行代管、上劃，總體電價水平普遍上漲，前述代管、上劃縣中除兩個縣外，其余19個縣的供電量比網改前均有所減少，農村電力消費市場并未得到開拓。群眾說：“代管、上劃，上欺國家下害農民，廉價的小水電再也用不上，高價的小火電現又用不起，干脆不用電。”又說：“大電網借農網改造實現了自身資產、供區和隱性壟斷利潤的擴張，廣大農民并未得到實惠，網改目標遠未實現。”

四、農村水電的處境

----處于面臨嚴重生存危機的困境，導致地方、群眾再也不想辦電。

上劃電網收走供區，地區電網、縣電網一下變成“國家大電網”，由新疆電力公司一家管網，獨占市場。原本由地方建立的自發自供自用的電力系統被人為瓦解，電網被收走，水電站留給地方，農村水電失去了發展的空間和自主。原本開發廉價的水電，通過小網送電服務用戶，促進地方經濟發展，減輕農民負擔，電網上劃后變成廉價賣給大網，再由大網轉手高價賣給用戶，加重地方和群眾負擔；同時，由于受壟斷體制、利益機制驅動，大網寧要高價高污染的自己的小火電多發上網，也不要或少要地方的廉價清潔的中小水電發電上網，被分離出來的水電站面臨嚴重的生存危機。

據調查中初步統計，僅和田地區就有21處小水電因縣電網上劃而被迫不發電、少發電，年損失電量1000多萬千瓦時，年經濟損失200多萬元。原經地方統籌規劃，自治區計委批準立項建設的伊犁東四縣電網骨干電源---伊犁人民水電站，裝機1.3萬千瓦，2001年投產后，由于地方小電網變成了“國家大電網”，就是不讓發電上網，工程效益無法發揮，一直處于虧損運行。

克孜爾、烏魯瓦提、“635”等3座水利樞紐電站，以水發電、以電養水，總裝機11.8萬千瓦，設計年發電量總計4.94億千瓦時。按當前電力供需，至少應發電4億千瓦時以上，按《第21次常委會紀要》“實行與火電同等上網價格”的規定，上網價應不低于0.28元/千瓦時，年發電收入至少應在1.1億元以上，現卻不到2000萬元。新疆電力公司為了讓自己所屬的分處南、北疆的小火電都能發電上網，竟強行限制這3座水利樞紐工程電站發電生產。

地處南疆阿克蘇地區、庫容6.4億立方米的克孜爾水利樞紐電站，裝機2.6萬千瓦，設計年發電量1.34億千瓦時，1999年以前年發電量1.2億千瓦時，效益較好，整個水利水電工程的維護管理和職工工資福利主要靠水電提供。電網上劃后，除被收走了兩個鄉的供電區外，還被限時限量限價上網，非高峰時段只準帶1000－2000千瓦負荷，年上網電量不足6000萬千瓦時，上網電價0.18元/千瓦時，比當地拜城0.3萬千瓦、1.2萬千瓦、2.5萬千瓦裝機的小火電上網電價低0.108元/千瓦時，發電收入減少一半以上。地處南疆和田地區的烏魯瓦提水利樞紐電站，裝機6萬千瓦，設計年發電量1.9億千瓦時，被限定：上網電量2500萬千瓦時以下，電價0.1145元/千瓦時；上網電量2500-5000萬千瓦時之間，電價0.09元/千瓦時；上網電量5000萬千瓦時以上，電價0.06元/千瓦時；非高峰時段所帶負荷不準超過5000千瓦，實際年發電量不足5000萬千瓦時，僅占設計數的26%、應發電數的32%，整個水利樞紐工程良性運行受到嚴重威脅。地處北疆的“635”調水工程電站，裝機3.2萬千瓦，設計年發電量1.7億千瓦時，上網電量不準超過3000萬千瓦時，不到應發電數的1/5，上網電價僅為0.15元/千瓦時，影響生存發展。

綜上所述，這3座國家重點水利樞紐工程電站一年至少要少發電2.6億千瓦時，加上已發電上網電價不到位，一年至少要減少收入9000余萬元，大量的水能資源白白流掉，不僅嚴重影響水利水電工程發揮效益，影響職工隊伍穩定，影響水利事業和農村水電及電氣化事業順利進行，而且影響農村經濟、地方經濟和新疆綠色經濟發展。

代管、上劃，造成小水電有水難以發電，發電難以自主，供電難以自用，有電難以上網，不少小水電連簡單再生產都難以維持，嚴重打擊了地方、群眾和水利部門辦電的積極性，大家再也不想辦電；同時由于實行了所謂“電、水分開”，地區水利部門水電科“無事干”，縣水利部門水電股“無人干”，大家再也無法辦電。一大批小水電項目因此而下馬、停建或中斷前期工作，造成嚴重損失。僅阿克蘇地區就有3處、總計裝機6.2萬千瓦的小水電被迫下馬，其中克孜爾二級電站設計裝機1.95萬千瓦，三通一平、主機訂貨、工程招投標都已完成，施工單位已進駐工地，被迫停建，不僅造成直接損失1000多萬元，而且面臨著被多個廠家起訴的問題；烏什縣上五里鋪電站設計裝機2500千瓦，也已進行了公開招標，主體工程已開工建設，也被迫停建；塔尕克水利工程一級電站，是一座灌區引水式電站，利用落差可裝機4萬千瓦，規劃了20多年，前期工作已全面展開，由于供區市場被大網壟斷，擔心建成后送不出電成為包袱，因此水利工程選擇了不建電站的建設方案，而在渠道上修一個落差78米的跌水，不僅白白浪費水能資源，影響當地招商引資計劃的實施，而且影響改善生態環境。此外，幾千千瓦、上萬千瓦裝機的和田地區于田縣拉依卡電站，阿勒泰地區富蘊縣峽口電站，博爾塔拉州博樂市烏爾托可賽電站等等，也都紛紛被迫下馬；“三河（伊犁河、額爾齊斯河、塔里木河）一區（農田灌溉區）”小流域治理開發幾十萬千瓦小水電的規劃前期工作，各地也相繼被迫擱下。

五、電力壟斷的做法

----侵占地方、群眾合法權益，造成多方面的嚴重后果。

大電網強制推行“電、水分開”，代管、上劃、虛擬產權控股農村水電企業的資產，侵占地方、群眾、水利資產和權益。和田、阿克蘇、阿勒泰、伊犁地區的一些老同志說，建國以來特別是改革開放以來，幾十年地方、群眾辛辛苦苦建成的小水電產業，為地方經濟和社會發展作出了巨大貢獻，不經清產核資、財務審計、資產評估、產權界定等任何程序，不辦任何手續，一夜之間就脫離地方、上劃移交大電網，對此感到十分痛心和憂心，痛心的是知規違規，甚至知法違法，平調地方、農民、水利資產和產權權益；憂心的是人為割斷興水辦電臍帶聯系，中斷農村水電及電氣化發展，使水利水電事業受害、地方財政受害、老百姓受害。

和田地區9億元小水電資產，3億元是農民投工投勞形成的。地區水電局在和地水電字[2001]124號文中說，“各縣市水電站、供電網和水利部門脫鉤，沒有進行清產核資辦理手續等”，“帶來投資和利益分配、小水電管理、機井運行管理諸多方面問題”，“當前存在的首要問題是電價過高，農民不堪重負，迫使相當一部分機井特別是農用機井因付不起電費而不能抽水”，為此要求：“由水利部門、農民投工投勞興建的水電站、電網、變電所等所有設施，所有權歸地方、群眾并由水利部門繼續管理，合理調配電源，使烏魯瓦提水電站也充分發揮作用，保證農用機電井用上最低電價的電，全部發揮作用，提高機電井的利用率。”調查中哈密市農電總站向我們反映，大網借農網改造無償上劃、占有市農電總站與農村集體經濟組織、12個鄉鎮農民共同出資建成的農村電網和價值4331.4萬元的凈資產，嚴重違反《憲法》和《電力法》有關規定，同時上劃后經過農網改造，農村電價不但沒有下降反而上升，在電量沒有增加的情況下，讓用戶多支付電費833.46萬元，因而強烈要求依法保護該市農村電網的所有權、收益權，糾正違法行為，將電網和資產劃回地方管理。

和田地區洛浦縣山普魯鄉有三處小水電，裝機1560萬千瓦，年發電600萬千瓦時，4年來，共為全鄉創收660萬元，扣除成本、還貸費用外，每年提供農民醫療保險基金25萬元，上交稅金8萬元，企業積累6萬元。大網要求無償上劃電網、供區。這樣，山普魯鄉不但平均每年自發自供電收入114萬元將全部化為烏有，從此無法建立醫療保險基金，無法還貸，無法積累，而且通過低價（0.19元/千瓦時）上網、高價（0.47元/千瓦時）購回，用自己小水電的電每年還要倒向大網支付電費3.5萬元。遭到全鄉干部、群眾的一致反對，認為這是嚴重侵犯農民群眾的合法權益，嚴重違背江總書記“三個代表”的重要思想，原本是群眾自力更生創建的一個良好的扶貧造血功能，遭到人為的破壞。伊犁地區鞏留縣阿尕爾森鄉阿克塔木村和塔依托汗村，為了解決通電，660戶牧民，每戶集資一只羊，另貸款30萬元，剛架設了一條20公里長的10千伏線路，大網提出無償上劃，群眾要求補償建設費用，遭到拒絕，并一直不給這兩個村供電。鞏留縣吉爾格朗鄉主要靠小水電供電，農民剛貸款50萬元對小水電進行維修恢復了正常生產，大網無償上劃電網、供區，而不要小水電站，使小水電站沒有出路，維修投入無法收回，貸款無力償還，于是集體到縣政府上訪，給地方協調工作增加了很大壓力，問題至今未獲解決。

新疆電力公司強行按9:1的股權比例，虛擬產權控股地方水電企業的資產。在與阿克蘇地區簽訂的股份制改造《股本協議書》中，公司注冊資本為8084.54萬元，大網以國家安排給地方用于解決無電縣、鄉用電的資金2218.18萬元和用于農網改造的資本金5131.4萬元作為自己的出資，占90％的股份；只準阿克蘇地區以地方水電企業凈資產2億元中不到4%的734.96萬元作為出資，占10%的股份，其余按公積金處理。在大網“控股股改”中，喀什地區的葉河電力公司凈資產4000萬元，只準被當作2000萬元作為出資，占5.5％的股份。其它各地情況類似。造成地方水電資產大量流失，據不完全統計，目前已有20多億元（按資產重置價計近30億元）資產流失，嚴重侵占了地方、群眾和其它社會投資者的資產和權益。同時大網“控股股改”后，一是地方絕大部分供電盈利被中央電力企業白白拿走；二是國家規定對小水電企業實行6%增值稅率的優惠政策得不到執行，造成增值稅的增加和增值稅所得稅遞解的變動，減少了地方財稅收入，把本來屬于邊疆地區貧窮財政的收益拿走；三是小水電上網電價一般為0.08-0.15元/千瓦時，個別為0.18-0.19元/千瓦時，大電網下網電價為0.37－0.47元/千瓦時，高額的價差以及按規定指標強制使用大網的電，導致地方不是“增收減負”而是“減收增負”，使邊疆地區蒙受不應有損失，打擊農村社會生產力，影響貧困地區經濟與社會發展。

大網對地方水電企業強行代管上劃、推行“發、供分開”，將少部分人劃入供電公司，大部分留給債務沉重、地處邊遠、條件艱苦、經營困難的發電站，供電職工工資、福利高，發電職工連基本工資都難以得到保障，造成水利水電職工隊伍不穩。和田地區洛浦縣總閘口等3處水電站81名民族工人聯名寫信反映發、供分家，民族職工分到發電站，漢族職工、領導分到供電并帶走了全部好車輛、好設備；分家前，工資待遇基準水平相同，現在供電職工基準水平超過1000元，而發電職工基準水平在240元以下，最高的工資福利待遇只有600元，并且不能按時發放；于田縣2001年有3座水電站4個月未發工資。喀什地區英吉沙縣電力公司發、供分開后，兩個發電站近200名職工因基本生活無保障而四處上訪。伊犁地區新源縣地方水電退休職工集體上告；尼勒克縣小水電職工還集體向中央上告。凡是代管、上劃縣都存在此類問題，己給民族團結以及邊疆地區政治社會穩定帶來不良影響。

在調查中，各地很多干部、群眾反映：大網除讓自己火電多發、地方水電限發外，在當前的規劃和建設中，在水電十分豐富的地區，大上火電項目，根本不考慮現有水電。面對當前的現狀，群眾十分痛心，希望政府管一管。

六、共商農村水電的未來

----我們的看法和建議：

朱總理于世紀之初在湖南、四川、貴州等省考察時多次指示，要大力發展小水電，解決農民燃料和農村能源問題，促進退耕還林和天然林保護，保護生態，改善環境，發展貧困山區、民族地區經濟，加快脫貧致富，增加地方財政收入，增加農民收入，在這方面要給予扶持。充分體現了黨和國家領導人對農村水電事業的高度重視,體現了農村水電建設在保護和改善生態環境、江河治理、扶貧開發、地方經濟和社會發展等方面的獨特優勢和作用。為了營造一個良好的發展環境,促進農村水電持續、快速、健康發展,全面開展“十五”水電農村電氣化建設和“小水電代燃料”生態工程建設，加快新疆經濟、社會發展，從新疆的實際出發，結合當前存在的問題，我們建議：

1、尊重歷史，尊重現狀，堅持大小電網并舉共存，互為補充，協調發展。充分調動中央、地方、群眾等各方面的積極性，促進新疆水利、電力事業的快速發展。大電網是新疆電力工業的骨干，農村水電既是電力工業不可替代的重要組成部分，又是水利事業不可分割的重要內容和極具活力的組成部分。大小電網滿足不同區域、不同層面的用電需求，與現有生產力水平相適應，兩者缺一不可。堅持大小電網并舉共存，協調發展，調動多個積極性，開放電力市場，是新疆電力發展的根本方向。

2、打破壟斷，引入競爭，充分發揮市場配置資源的基礎性作用，保護全社會辦電的積極性，保護發展可再生清潔能源水電和綠色能源小水電的積極性，培育和完善競爭、開放的，多層次、多主體的發、配電市場，是電力體制改革的要求，是社會主義市場經濟的需要。我國“十五”先搞發電端的改革，以后再搞配電端的改革，絕不意味當前的改革可以不考慮下一步改革的需要。新疆電力工業早已形成大小電網并舉共存的格局，絕不應該大電網先上收小電網然后再分開，這是瞎折騰，走冤枉路、回頭路。因此，要抓住實施水電電氣化縣建設的機遇，立即糾正代管上劃小電網的錯誤作法，堅持自發自供獨立配電公司的方向。

3、要合理開發利用資源，堅持水火電互補，大力發展水電等清潔能源政策，適當發展火電，保護和改善生態環境，實施經濟社會可持續發展戰略。要研究制定新疆能源發展規劃，合理配置資源，確定水、火電及其他能源發展速度；充分利用現有水電等清潔能源，火電調節補充；制止當前大上火電，限制、打擊水電的作法，不能走先污染后治理的老路。

4、調整現有體制，合理規劃和劃分大小電網供電營業區，農網改造采取“一省兩貸”的政策，分別由國家電力和水利部門組織實施。對水能資源豐富、水電基礎條件較好地區特別是自發自管縣要劃為小水電供電營業區，由地方實施農網改造。要規劃以額爾齊斯河流域、伊犁河流域、和田河流域、阿克蘇河和渭干河流域、葉爾羌河流域為依托的五大水電基地，作為新疆水電發展重點區域。

5、在電力體制改革中，本著自愿、平等、互利、協商一致的原則，按現代企業制度的要求，規范地進行股份制改造，依法保護地方、群眾和水利部門的合法權益。在電力企業股份制改造過程中，要嚴格執行國家相關法律法規規定，各級政府和有關部門要加強監督，要制止和糾正當前強行控股和虛擬產權股改的作法。

6、堅持執行中小水電“自建、自管、自用”方針和“誰建、誰有、誰管、誰受益”、“以電養電”、“小水電要有自己的供電區”等國家出臺的政策法規。大力發展小水電，加快水利系統農電“兩改一同價”工作，建設水電農村電氣化，實施小水電代燃料生態工程。做到調整農村能源結構與調整農村產業結構相結合，處理退耕農民當前生計與解決長遠致富相結合，促進新疆退耕還林、防沙治沙工作的開展，將新疆資源優勢轉化為商品優勢、經濟優勢和綠色能源優勢。