自然保護區內小水電合法性問題分析 ——以岳西自然保護區內小水電為例

2017-11-07 14:23:24 E小水電　點擊量：評論 (0)

最近岳西地區強制拆除小水電的問題，引起了社會各界的關注。根據相關的新聞報道，筆者認為，當地政府強制拆除保護區內小水電的行為，并不符合國家的相關法律規定。隨著各地生態保護意識的加強，我國類似岳西地區

最近岳西地區強制拆除小水電的問題，引起了社會各界的關注。根據相關的新聞報道，筆者認為，當地政府強制拆除保護區內小水電的行為，并不符合國家的相關法律規定。隨著各地生態保護意識的加強，我國類似岳西地區那樣歧視，甚至強拆小水電的事件層出不窮。然而，如何才能實現真正有效的生態環境保護?應該如何依法清理、整頓好保護區內的小水電?有以下幾個法律問題，非常需要我們搞清楚。

1.是小水電的建設違法，還是保護區的設立有問題

據報道，岳西地區被要求拆除的小水電，很多都是在保護區設立之前由當地政府部門正式批準建設的。這說明在電站建設的初期，因為當時還沒有保護區的存在，所以，小水電的存在沒有任何的法律問題。

然而，岳西地區的政府認為，需要設立保護區的時候，應該按照國家自然保護區條例依法設立。對于保護區的設立，條例的第十四條第二款規定“確定自然保護區的范圍和界線，應當兼顧保護對象的完整性和適度性，以及當地經濟建設和居民生產、生活的需要。”

筆者認為，根據條例的要求，岳西地區保護區的設立似乎存在著明顯的法律缺陷。已經依法得到政府批準建立，并且已經運行多年的小水電，肯定應是屬于“經濟建設和居民生產、生活的需要”的一部分，否則，政府也不應該批準它的建設。也就是說，當地政府在設立保護區的時候，并沒有能依據保護區的條例，合理的確定邊界。所以，目前的問題不是經批準的小水電的建設違法，而是保護區的設立存在著法律上的瑕疵。

當然，保護區條例也強調“應當兼顧保護對象的完整性和適度性”。因此，我們并不能因此就斷定保護區的設立(包括邊界的劃定)，就是不合法的。但是，如果“兼顧保護對象的完整性和適度性”與“經濟建設和居民生產、生活的需要”之間存在著矛盾，當然應該先解決這些矛盾，然后再依法設立保護區。解決矛盾的方式有兩種：一是根據具體的保護對象認為“兼顧保護對象的完整性和適度性”的重要性不如“經濟建設和居民生產、生活的需要”。那么，很簡單，只要把小水電的所在區域，劃出保護區的核心區和緩沖區即可。二是認為，要保護的對象非常瀕危，因而“兼顧保護對象的完整性和適度性”比“經濟建設和居民生產、生活的需要”更重要一些的話。那么就應該先依法拆除小水電站，然后再劃定保護區的邊界，以便依法對保護區進行保護。不過，在保護區的邊界劃定之前，如何依法拆除小水電?則屬于另外一個法律問題。

2.拆除已建小水電的有關法律問題

小水電項目的審批屬于國家行政許可的范圍，因此，已經獲得批準的小水電的拆除問題，應該適用國家行政許可法的有關規定。

國家的行政許可，是一項代表政府的信譽、形象的重要行政工作，必須依法行事。根據行政許可法的立法精神，已經取得小水電建設行政許可的被許可人，其相應的財產權益應該受到法律的保護。當然，對于行政許可的獲得，有兩種可能性，一種是合法的取得，另一種是不合法的取得。對于不合法取得的行政許可，又存在兩種的可能性，一種是被許可人通過欺騙或者其它違法方式取得的行政許可，另一種是行政機關違法批準的。對于前一種情況，當然，是要由被許可人自己負責。但是，對于第二種情況，則應根據《行政許可法》的第七十六條“行政機關違法實施行政許可，給當事人的合法權益造成損害的，應當依照國家賠償法的規定給予賠償。”

不過具體到岳西，這次岳西地區要拆除小水電的原因，是認為小水電的建設與所設立的保護區存在著矛盾。所以，筆者有理由認為，以往政府部門批準小水電建設的行政許可，并不存在著違法的問題。那么，在這種情況下，如果要拆除小水電，我們就應根據《行政許可法實施細則》的第八條中“為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經生效的行政許可。由此給公民、法人或者其他組織造成財產損失的，行政機關應當依法給予補償。”的規定，由相關的政府部門對拆除小水電“給公民、法人或者其他組織造成財產損失的”依法給予補償。

總之，如果岳西地區的有關政府部門，認為小水電的存在與保護區的設立有嚴重沖突的話，就應該在保護區設立之前，妥善地解決好相關的法律問題(如：依法拆除小水電)。這樣設立的保護區，才能算是依法設立的。否則，違法的顯然不是早已經存在的小水電，而是后來保護區的設立。

根據前面的一些分析，大家可能會認為：筆者認為岳西地區政府設立的保護區程序違法了。其實不然，筆者并不認為岳西政府設立保護區的程序有什么問題，而是認為，岳西地區政府對保護區條例的理解，出現了偏差。因為，在保護區內并非就不能建設小水電站。也就是說，如果在保護區的劃定、設立之時，不先拆除小水電是合法的。那么在保護區被批準之后，也就不存在再去拆除小水電的法律依據了。其根據如下：

3.保護區內并非絕對不能建設小水電

首先，相關的法律法規規定保護區的核心區、緩沖區內是不容許建設任何生產設施的，但是，在保護區的試驗區內，法律并沒有這樣規定。保護區條例第32條規定：“在自然保護區的核心區和緩沖區內，不得建設任何生產設施。在自然保護區的實驗區內，不得建設污染環境、破壞資源或者景觀的生產設施”。根據聯合國對小水電的評價、定義和國家支持小水電的有關政策，科學合法建設的小水電絕不會是“污染環境、破壞資源或者景觀的”。所以，我們可以非常明確地認定：在保護區的試驗區內只要通過了合法的建設程序，就是合法建設的小水電，理應受到法律的保護。

其次，我們特別需要注意到，條例非常明確的強調“不得建設任何‘生產設施’”。法律條文為什么非要這樣闡述?因為保護區的實際設立有很多復雜的情況。一般來說保護區的設立應該是非常嚴格的。根據保護區條例第18條的規定：“自然保護區可以分為核心區、緩沖區和實驗區。自然保護區內保存完好的天然狀態的生態系統以及珍稀、瀕危動植物的集中分布地，應當劃為核心區，禁止任何單位和個人進入;除依照本條例第二十七條的規定經批準外，也不允許進入從事科學研究活動。核心區外圍可以劃定一定面積的緩沖區，只準進入從事科學研究觀測活動。緩沖區外圍劃為實驗區，可以進入從事科學試驗、教學實習、參觀考察、旅游以及馴化、繁殖珍稀、瀕危野生動植物等活動。”

根據保護區的第18條規定，我們可以分析認為，保護區的設立本來應該是非常嚴格的，原則上是絕對不能有人群在保護區內生活居住的。因為，一旦有人在保護區里面居住，那么條例規定的所謂(核心區)“禁止任何單位和個人進入”、(緩沖區)“只準進入從事科學研究觀測活動”以及(試驗區)“可以進入從事科學試驗、教學實習、參觀考察”等等規定，都成了一紙空文。除非我們把保護區內的居民全部都搬遷出來。然而，在現實當中這幾乎是很難辦到的事情。目前，我們已經設立的很多保護區，不管是在試驗區、緩沖區還是核心區，都可能還有原住居民仍然在里面生活。就是因為我們保護區的設立，經常會有這種不盡人意情況，所以，條例才會在第32條中，特別強調：不準建設的是“生產設施”而不是“生活設施”。

一般人都認為保護區內能不能建設小水電是法律的規定。因為，一般來說小水電當然應該算是生產設施。不錯，如果無人居住的保護區，我們建設了小水電站，生產出的電力是為了供給保護區外的電網(或居民)使用，這當然是生產設施。但如果在有人群居住在內的保護區，原住居民當然有用電的需求。在這種情況下，開發利用當地的小水電資源，就不應該再算是生產設施，而是一種生活設施。這就和蓋房子一樣，在無人居住的保護區內，要蓋的房子一般都是生產設施，但是，居住在保護區內的居民，自己要蓋房子住，絕對應該是一種生活設施，完全不應該在條例限制的范圍內。也就是說，我們保護區條例的第32條的制定，已經提前考慮到在實際當中第18條的要求所難以達到，保護區又非常需要設立的情況下，所帶來的矛盾和問題。事實上，在一些有人居住的保護區內，我們特別要注意條例中的“生產設施”的具體措辭，特別要注意一些保證當地居民生活基本需要的設施，如公路、房屋、供水、供電等設施，都應該屬于一種生活設施，而不應在保護區條例的限制開發的范圍之內。

前不久，一些媒體曾炒作過神農架保護區內違規建設小水電的問題。其實就是個別記者混淆了法律所規定的生產設施和生活設施的區別。當年，神農架保護區內的小水電開發，絕對是為了滿足了區內居民的基本生產生活的需要。不僅方便了當地群眾的生活，帶動了地方的經濟發展，即便是其生態環境影響，也遠比在區外建一些火電站，然后再拉一條輸電線進去要好得多。其實，這也是國際社會一致的公認，小水電開發不會破壞生態的最重要原因和理由。

4.岳西地區的政府部門應該停止一刀切的拆除小水電

根據前面一章節的分析，我們知道根據法規保護區內并非不能建設小水電。特別是在有人群居住的保護區內，即使是在緩沖區、核心區，也應該容許建設作為生活設施的小水電。最近環保部的黃潤秋副部長在做客新華網的《生態保護紅線的劃定不得影響地方經濟發展》訪談中，所強調的一些內容，非常重要。這也可以說，是對一些缺乏大局觀的地方環保工作者的一種善意的提醒。

這里我們還需要強調一下，我國以前對小水電的支持政策主要是通過實施“農村電氣化縣”的建設，最近一些年已經改為“以電代柴”工程。請注意這個扶貧項目名稱上的變化，其實是非常重要、非常科學的。這本身就是在向全社會說明，小水電不僅可以算作建設“農村電氣化”的生產設施，同時也可以屬于滿足原住居民最基本的“代柴”需要的生活設施。

不僅如此，客觀地說，很多保護區內的小水電都是我國引以為榮的歷史。從上世紀七八十年代起，我國的小水電開發就享譽了世界。迄今為止，聯合國一直把中國的小水電開發，作為成功經驗在全世界推廣。目前，聯合國的國際小水電中心，還是設在我國的杭州。每年，我們還要代表聯合國為世界很多欠發達國家國培養大量的小水電人才，促進全球的小水電開發。從上世紀八十年代起，在國家經濟還非常困難的情況下，我國每年就拿出專門的經費，支持農村地區的小水電開發建設。多年來，通過我國連續多年的“農村電氣化縣”建設和“以電代柴”工程，極大地推進我國地方經濟的發展，同時也很好地保護了當地的生態環境。

相比之下，我國保護區的設立普遍都比較晚。客觀地說，很多地區后來之所以還能夠成為保護區，其很大的原因是與我國當年成功的支持小水電開發，保護了當地的生態環境(例如，減少了濫砍濫伐等)有直接的關系。后來隨著地方經濟的發展，一些地方的小水電發電量已經無法滿足當地經濟發展的需要，從而引進了大電網加強和保證供電。最近幾年，隨著我國電力產能的不斷過剩，電網銷電的壓力逐年加大。電力產能過剩，這本來是我們能源革命電力轉型的大好時機，但是，由于我國煤電去產能的工作難度相當大，所以，以往那些誣蔑小水電破壞生態的不科學的環保宣傳，如今就被一些“煤電頑固派”派上了新的用場。

目前，我們并不能否認，某些地方的環保官員還難免對小水電還存在偏見。此外，我們也不能排除，確實有一些地方，打著保護生態環境的旗號，一刀切的關停小水電，其真實目的，是為了給已經嚴重過剩的煤電，多擠出一點生存的空間。然而，這些為了狹隘的部門、局部利益，危害全球可持續發展的蠢事，我們各級政府一定要避免。要知道，目前小水電還是我們人類非常重要的減排手段之一。無論是在中國，還是在全世界，目前小水電的減排作用，還是遠遠超過我們的風電、上太陽能全部發電量的總和。試想，如果我們各地都去盲目地關停小水電，對我們國家和整個人類社會的傷害，將會有多么之大?

當然，現實中情況會比較復雜。也并非所有的小水電都絕對不能被關停、拆除。因為，我國眾多的小水電中畢竟也存在著違規建設，或者規劃、設計、建設以及管理不夠科學合理的問題。特別是在一些保護區內，違規小水電當然要堅決地關停、拆除。然而，對于那些合法建設的小水電，我們的清理整頓工作要特別慎重。尤其是一些在保護區設立之前，就已經合法建設的小水電站，其保護了生態環境以至于我們最終還能建立保護區的歷史功績，絕不應該輕易地被抹殺。

因此，作為水電的專業人士，筆者強烈建議，像岳西地區那樣的政府部門，務必不要錯誤地理解保護區的法律、法規，把生態保護與小水電完全對立起來，一刀切的關停保護區內所有的小水電。如果按照今天的要求，現存的小水電與保護區的某些功能，確實還存在著矛盾，也應該鼓勵和支持對原來設計建設水平不夠高的小水電，實行必要的升級改造。因為，根據國際社會的普遍經驗，破壞生態環境的往往不是小水電本身，而是我們不科學的建設或管理。除此之外，即便確有個別的小水電必須要拆除，也應該做到依法行政，維護好我們政府的形象和那些為了響應國家的號召，積極開發小水電的投資者的合法權益。

5.結語

根據我國的自然保護區建立和小水電開發建設的一些實際情況，我國自然保護區的條例已經對小水電的合法存在給出了保障。特別是對于大量在自然保護區建立之前就已經建成投產的小水電，它們不僅有繼續存在的理由，而且還是我們很多地區，到今天還能夠建立保護區的重要保障。即使是在保護區劃定后批準和建設的小水電，也是完全合法的。我們各級政府部門切不可因為，不理解小水電所具有的服務于當地村民的“生活設施”的屬性，而錯誤地視其為違法。

迄今為止，無論是國際社會(聯合國)或者我國政府，從來都沒有對(科學合法建設的)小水電的正面生態保證作用發生過動搖。當前，個別政府官員、部門對小水電及有關法規政策的誤解和偏見，如不及時予以糾正，將非常不利于我國的能源革命和可持續發展。

原標題:自然保護區內小水電合法性問題分析 ——以岳西自然保護區內小水電為例