我國(guó)水電建設(shè)管理體制改革三部曲

自建國(guó)以來(lái)，我國(guó)水電建設(shè)管理體制總體上經(jīng)歷了計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式、計(jì)劃向市場(chǎng)過(guò)渡模式和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式三部曲。

計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期

1979年之前，我國(guó)電力管理體制的基本形態(tài)表現(xiàn)為：水電部+水電總局。水電部包括電力(電網(wǎng)與火電)、水利和水電等三大部分的政府與行業(yè)管理職能，其中水電部分的業(yè)務(wù)由直屬的水電總局全權(quán)負(fù)責(zé)管理。

期間，我國(guó)水電建設(shè)的體制特征為：全國(guó)15大水電工程局按照國(guó)家計(jì)劃并代表國(guó)家實(shí)行自營(yíng)建設(shè)體制;同時(shí)，實(shí)行建管分離的管理模式，水電工程局負(fù)責(zé)建設(shè)電站，建成后移交電力局運(yùn)行。水電工程局隨著工程走，實(shí)行“大兵團(tuán)作戰(zhàn)模式”，一切按國(guó)家計(jì)劃調(diào)遣和執(zhí)行，國(guó)家對(duì)水電開(kāi)發(fā)負(fù)無(wú)限責(zé)任。

計(jì)劃向市場(chǎng)過(guò)渡時(shí)期

1978年，黨的十一屆三中全會(huì)確立了國(guó)家實(shí)施以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展方針，揭開(kāi)了國(guó)家改革開(kāi)放的序幕。我國(guó)水電伴隨著國(guó)家改革開(kāi)放步伐，逐步推進(jìn)了建設(shè)管理體制由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)模式向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)模式的改革，主要經(jīng)歷了工程概算總承包責(zé)任制、項(xiàng)目業(yè)主責(zé)任制和項(xiàng)目法人責(zé)任制三個(gè)階段。

第一個(gè)階段改革的代表性工程為東北的紅石和太平灣水電站。上世紀(jì)80年代初，在水電部水電總局的領(lǐng)導(dǎo)下，工程實(shí)行概算總承包制度，以不突破工程概算為目標(biāo)，強(qiáng)化企業(yè)內(nèi)部管理，首次在水電施工領(lǐng)域打破“大鍋飯”體制，有效控制了工程造價(jià)，在生產(chǎn)力層面顯著提高了水電工程局的整體管理水平，為后來(lái)的深化改革打下了良好的基礎(chǔ)。

第二個(gè)階段改革的代表性工程為魯布革水電站。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深化，國(guó)家開(kāi)放利用外資市場(chǎng)，魯布革水電站于1982年在全國(guó)建筑業(yè)率先引用世界銀行貸款，工程建設(shè)按照國(guó)際慣例實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)制，首次在水電建筑業(yè)內(nèi)引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，開(kāi)始打破長(zhǎng)期以來(lái)的自營(yíng)建設(shè)體制。

1984年，“魯布革料擊波”全面揭開(kāi)了水電建設(shè)體制在生產(chǎn)關(guān)系層面向市場(chǎng)化改革的序幕，水電建設(shè)的三項(xiàng)制度，業(yè)主責(zé)任制、建設(shè)監(jiān)理制和招標(biāo)承包制隨之應(yīng)運(yùn)而生。此后，隨著國(guó)家撥改貸政策的實(shí)行，以及隨著當(dāng)時(shí)代表面家全權(quán)行使水電建設(shè)行政管埋職能的水電部水電總局職能的轉(zhuǎn)變，其所屬的各大水電科局幾乎一夜之間斷絕“皇糧”，我國(guó)水電建筑業(yè)從此迅速進(jìn)入市場(chǎng)，水電建設(shè)管理體制開(kāi)始發(fā)生了根本性的變化。

水電建設(shè)在計(jì)劃向市場(chǎng)過(guò)渡期間，不斷完善著市場(chǎng)發(fā)展機(jī)制，有效推動(dòng)了水電事業(yè)的發(fā)展。這時(shí)期改革的代表作是被譽(yù)為“五朵金花”的5座百萬(wàn)千瓦級(jí)的大型水電站(水口、巖灘、五強(qiáng)溪隔河巖、漫灣)。這一階段的體制特征為指定業(yè)主責(zé)任制，由水電站所屬地區(qū)的省電力局作為項(xiàng)目業(yè)主單位，并組建項(xiàng)目建設(shè)管理局，具體負(fù)責(zé)水電站的建設(shè)與運(yùn)行管理。在計(jì)劃的自營(yíng)“大鍋飯”體制基礎(chǔ)上已經(jīng)向市場(chǎng)化改革大大邁進(jìn)了一步。

第三階段的改革實(shí)際上是伴隨著黨的十四大以來(lái)建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的方針以及《公司法》的出臺(tái)而展開(kāi)的。對(duì)于水電建設(shè)來(lái)講，就是對(duì)老項(xiàng)目實(shí)施公司化改制，對(duì)新項(xiàng)目按照《公司法》成立有限責(zé)任公司等規(guī)范化運(yùn)作，推進(jìn)現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，體制特征為項(xiàng)目法人責(zé)任制。這與第二階段的業(yè)主責(zé)任制有著本質(zhì)的區(qū)別，項(xiàng)目業(yè)主是出資方組成的董事會(huì)，換句話說(shuō)，項(xiàng)目法人責(zé)任制是真正意義上的業(yè)主責(zé)任制。在這一階段，清江、二灘、五凌、桂冠等公司率先進(jìn)行公司化改造，之后所有水電項(xiàng)目全部按照《公司法》實(shí)施現(xiàn)代企業(yè)管理制度新的機(jī)制保證了水電的健康發(fā)展，期間廣蓄、三峽等相繼建設(shè)。

水電建設(shè)管理體制通過(guò)以上三個(gè)階段的改革，實(shí)現(xiàn)了由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的成功轉(zhuǎn)軌。

隨后，水電經(jīng)歷了1997年和2002年兩次電力體制根本性改革，電力行業(yè)也全面進(jìn)入了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式。

1997年以政企分開(kāi)為基本原則的改革

1997年以前，盡管我國(guó)電力管理的體制形式發(fā)生了多次變化，從1982年的電力部到水電部、1988年的能源部、1993年的電力部等，但這些都是電力管理體制的結(jié)構(gòu)性調(diào)整，并非體制改革。真正意義上的第一次電力體制改革發(fā)生在1997年，以撤消電力部、電力政府職能劃歸國(guó)家經(jīng)貿(mào)委、組建國(guó)家電力公司，行使中央電力資產(chǎn)的企業(yè)管理職能為標(biāo)志，實(shí)現(xiàn)了電力政企職能分開(kāi)的改革。

對(duì)于水電開(kāi)發(fā)來(lái)說(shuō)，這次改革客觀上形成了中央水電投資主體，通過(guò)與地方電力建設(shè)投資主體聯(lián)動(dòng)，在發(fā)展機(jī)制上形成了中央和地方兩個(gè)積極性。在國(guó)家電力公司存續(xù)期間，充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮辦電各方積極性，成功推動(dòng)和形成了以“五大一小”(龍灘小灣、公伯峽、三板溪、洪家渡和雜谷腦)為代表工程的流域性水電開(kāi)發(fā)格局，水電開(kāi)發(fā)邁上了一個(gè)新臺(tái)階。可以肯定地說(shuō),1997年電力體制改革形成了水電發(fā)展的良性機(jī)制，有力推動(dòng)了水電生產(chǎn)力的健康發(fā)展。

2002年以廠網(wǎng)分開(kāi)為基本原則的改革

2002年的電力體制改革是根本性的，以打破電力壟斷為突破口，以網(wǎng)廠分開(kāi)為原則，在我國(guó)第一次打破電力行政體系，改革撤消了國(guó)家電力公司，組建了兩大電網(wǎng)公司和五大電力公司，加上原有中央電力投資企業(yè)，形成了中央電力投資主體的多元化格局，宏觀上對(duì)加快電力市場(chǎng)化進(jìn)程具有積極的推動(dòng)意義。

這次改革以打破壟斷，引入競(jìng)爭(zhēng)為主題展開(kāi)，改革的目的和初衷是良好的，即通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)，加快電力發(fā)展、保證電力供應(yīng)、降低電力價(jià)格、惠及百姓與社會(huì)。但是，在缺乏科學(xué)統(tǒng)籌發(fā)展理念和與之配套的法制建設(shè)條件下，其建立的新型電力體制在發(fā)展機(jī)制上出現(xiàn)了種種不協(xié)調(diào)的矛盾。這次改革在理念上有幾點(diǎn)問(wèn)題值得大家認(rèn)真思考：

改革對(duì)象的性質(zhì)定位。這次改革實(shí)質(zhì)上是通過(guò)拆分國(guó)家電力公司，重新組建若干電網(wǎng)與發(fā)電公司來(lái)實(shí)現(xiàn)的。但是，這里存在一個(gè)對(duì)國(guó)家電力公同基礎(chǔ)性質(zhì)的認(rèn)識(shí)問(wèn)題，實(shí)事求是地說(shuō)，改革是建立在對(duì)國(guó)家電力公司性質(zhì)錯(cuò)誤定位的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。國(guó)家電力公司的性質(zhì)不是發(fā)電公司，是中央電力資產(chǎn)的管理公司和中央電力的投資公司。這就意味著拆分國(guó)家電力公司如同拆分一個(gè)投資公司，引入的不是電價(jià)競(jìng)爭(zhēng)，而是“資源”與“地盤(pán)”的競(jìng)爭(zhēng)。這也是各大電力集團(tuán)不“跑馬圈地”的現(xiàn)象所在。

改革對(duì)象的市場(chǎng)定位。國(guó)家出力公司在市場(chǎng)中的定位應(yīng)該是以創(chuàng)造社會(huì)效益為主的國(guó)有公司。由于國(guó)有電力公司所擁有資產(chǎn)的特殊性，決定了它無(wú)需通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)解決基本生存問(wèn)題，市場(chǎng)化改革對(duì)電力公司不會(huì)形成生存壓力，這與施工企業(yè)進(jìn)入市場(chǎng)完全不同。因此，在缺失配套法制建設(shè)的前提下，簡(jiǎn)單地將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)則引入國(guó)有大型電力投資公司的改革是形而上學(xué)的，如同“乘坐航空母艦下海”，是沒(méi)有風(fēng)險(xiǎn)的自由航行，實(shí)踐證明改革引入更多的是資源無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，公司體量盲目攀比。改革放松了統(tǒng)籌規(guī)劃與法制管理，改革成本難控。

改革形成的競(jìng)爭(zhēng)局面。改革在發(fā)電市場(chǎng)領(lǐng)域形成多元化電力投資主體，市場(chǎng)機(jī)制極大激發(fā)了企業(yè)資源占有與開(kāi)發(fā)競(jìng)賽的熱情。同時(shí)，由于竟?fàn)幮枰髽I(yè)會(huì)相互“保密”其發(fā)展規(guī)劃，公開(kāi)上報(bào)能源主管部門(mén)的建設(shè)規(guī)模會(huì)小于實(shí)際規(guī)模，必然使建立在不實(shí)規(guī)劃數(shù)據(jù)條件下的國(guó)家宏觀調(diào)控措施難于奏效。缺乏統(tǒng)籌的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)形成后來(lái)全國(guó)電力結(jié)構(gòu)性矛盾的突出，東部火電利用小時(shí)嚴(yán)重下降，西部水電大量棄水，發(fā)電與電網(wǎng)缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，系統(tǒng)經(jīng)濟(jì)性低下，建立在資源極大浪費(fèi)條件下的電力繁榮是不可持續(xù)的，電力體制改革任重道遠(yuǎn)。

改革沒(méi)有回頭路，沒(méi)有矛盾就沒(méi)有發(fā)展。2002年電改實(shí)施以來(lái)，電力行業(yè)破除了獨(dú)家辦電的體制束縛，形成了電力市場(chǎng)主體多元化競(jìng)爭(zhēng)格局，改革毫無(wú)懸念地推動(dòng)了電力的高速發(fā)展，極大促進(jìn)和提高了電力企業(yè)管理科學(xué)化水平，有效拉動(dòng)了地方經(jīng)濟(jì)，滿足了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)電力的巨大需求。期間，水電裝機(jī)實(shí)現(xiàn)歷史性的快速增長(zhǎng)，到2017年全國(guó)水電總裝機(jī)已經(jīng)達(dá)到3.4億千瓦，較2002年的8600萬(wàn)千瓦，凈增3倍。

2015年3月，新一輪電力改革啟動(dòng)。新電改主要還是對(duì)2002年電力體制改革既定方案的完善與深化，屬于生產(chǎn)力層面的調(diào)整性改革，而非1997年和2002年兩次生產(chǎn)關(guān)系層面的根本性改革。期望新電改能夠建立電力的科學(xué)良性發(fā)展機(jī)制，努力化解電力發(fā)展的結(jié)構(gòu)性矛盾，進(jìn)一步完善電力的法規(guī)建設(shè)，助力國(guó)家電力事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。