導(dǎo)讀

黨的十九大報(bào)告指出要“推進(jìn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命，構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系”。但目前我國(guó)在推進(jìn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命的過(guò)程中仍存在不少問(wèn)題和挑戰(zhàn)。本文從能源資源、生態(tài)環(huán)境、能源經(jīng)濟(jì)和技術(shù)裝備四個(gè)維度構(gòu)建能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，基于該指標(biāo)體系通過(guò)橫向縱向全面對(duì)比指標(biāo)數(shù)值進(jìn)一步分析我國(guó)推進(jìn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命的挑戰(zhàn)，并展望未來(lái)發(fā)展方向。

前言

能源是國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的命脈，為經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的快速發(fā)展提供源源不 斷的動(dòng)力，而能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展離不開(kāi)政府政策的支持和推動(dòng)，能源政策在調(diào)整能源規(guī)模、 優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)和提升能源效率方面發(fā)揮著導(dǎo)向作用。我國(guó)作為世界上最大的能源生產(chǎn)和消費(fèi)國(guó)，能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以及能源政策的調(diào)整都會(huì)對(duì)國(guó)內(nèi)外能源市場(chǎng)和碳排放治理 產(chǎn)生重要影響， 尤其是在能源結(jié)構(gòu)面臨調(diào)整、中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展的階段，能源產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略選擇將會(huì)對(duì)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生重要影響。梳理改革開(kāi)放以來(lái)能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程，厘清能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不同階段，界定各階段能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要特征、問(wèn)題及對(duì)策，有助于把握能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的時(shí)代脈搏和未來(lái)趨勢(shì)，為能源產(chǎn)業(yè)的未來(lái)戰(zhàn)略選擇明晰路徑和方向。

一、我國(guó)能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展階段及其主要特征

改革開(kāi)放以前，我國(guó)的能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展較慢， 產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一， 但是基本滿足了國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，建立了較為完善的能源生產(chǎn)和供給系統(tǒng)， 比如煤礦和油田的開(kāi)發(fā)和建設(shè)為我國(guó)能源工業(yè)奠定了發(fā)展基礎(chǔ)。 這一時(shí)期的能源政策主要以計(jì)劃調(diào)控為主， 能源生產(chǎn)和供給完全由政府調(diào)控和分配， 這種模式在一定程度上限制了能源技術(shù)創(chuàng)新， 阻礙了能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展。 改革開(kāi)放以后， 以市場(chǎng)化為導(dǎo)向的能源產(chǎn)業(yè)改革逐漸拉開(kāi)序幕，現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系逐漸建立和完善。 總體上看，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展主要經(jīng)歷了四個(gè)階段。

( 一) 初步發(fā)展階段(1978～1990 年)： 刺激能源生產(chǎn)，緩解能源供給短缺

改革開(kāi)放早期，各行各業(yè)百?gòu)U待興，能源的需求逐漸增多， 能源供給體系難以滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，由此導(dǎo)致大面積的能源供給短缺。 從能源結(jié)構(gòu)來(lái)看，煤炭成為最主要的能源來(lái)源(煤炭占比達(dá) 90%以上)，煤炭開(kāi)采地區(qū)往往成為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。 農(nóng)村能源供給主要以薪柴、作物秸稈等為主，農(nóng)村照明以煤油、蠟燭為主，電力成為農(nóng)村居民奢侈品。 此時(shí)主要以大型能源項(xiàng)目拉動(dòng)能源供給體系的建立，1978～1985 年新建續(xù)建 8 個(gè)煤炭基地、10 個(gè)油氣項(xiàng)目和 30 個(gè)大電站， 這些能源項(xiàng)目的建設(shè)有力地支撐了改革開(kāi)放初期快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展

在石油方面，為了提高石油供給，加強(qiáng)石油管理，中國(guó)海洋石油總公司和中國(guó)石油化工總公司分別于1982年和1983年成立。由于石油探井和開(kāi)采技術(shù)得到進(jìn)一步提升，石油產(chǎn)量從1982年開(kāi)始逐年增長(zhǎng)，到1985年達(dá)到1.25億噸，此時(shí)我國(guó)已經(jīng)成為世界第六大石油生產(chǎn)國(guó)。政府采取壓縮燒油、以煤代油等政策，實(shí)行以石油換外匯、以石油換技術(shù)的外貿(mào)策略，石油生產(chǎn)主要用于出口，換取外匯。20世紀(jì)80年代，我國(guó)每年有約1/4的原油用于出口，1977～1985年新增石油出口占新增出口總收入的1/3，石油出口成為我國(guó)外匯的主要來(lái)源。

雖然此時(shí)能源結(jié)構(gòu)以煤炭為主，但政府也推廣新能源技術(shù)。1979年9月，黨的十一屆四中全會(huì)審議通過(guò)的《中共中央關(guān)于加快農(nóng)業(yè)發(fā)展若干問(wèn)題的決定》指出要大力推廣沼氣。1980年3月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于大力開(kāi)展植樹(shù)造林的指示》，要求在燒柴困難的地區(qū)，大辦沼氣和積極發(fā)展薪炭林。與此同時(shí)，我國(guó)兩大核電站——秦山核電站和大亞灣核電站分別于1985年和1987年開(kāi)工建設(shè)。經(jīng)過(guò)十多年建設(shè)，我國(guó)能源生產(chǎn)總量從1978年的62770萬(wàn)噸上升到1990年的103922萬(wàn)噸，能源供給短缺局面有所緩解。這一階段能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要特征是：加大煤炭和石油供給，滿足經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要;逐步建立能源對(duì)外貿(mào)易;建立能源管理機(jī)構(gòu)和能源研究團(tuán)體;初步進(jìn)行了市場(chǎng)化改革探索;新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展開(kāi)始起步。

(二)推進(jìn)發(fā)展階段(1991～1999年)：能源產(chǎn)業(yè)穩(wěn)步發(fā)展，新能源產(chǎn)業(yè)漸成規(guī)模

1990年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)保持平穩(wěn)增長(zhǎng)，能源生產(chǎn)和消費(fèi)也保持平穩(wěn)增長(zhǎng)。在能源生產(chǎn)方面，1991～1999年，我國(guó)能源生產(chǎn)增長(zhǎng)率平均在2.7%以上，其中1998年受經(jīng)濟(jì)危機(jī)影響能源生產(chǎn)增長(zhǎng)率出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。煤炭生產(chǎn)比例基本保持不變，原油生產(chǎn)比重有所下降，天然氣和清潔能源比例有所上升。在能源消費(fèi)方面，1991～1999年我國(guó)能源消費(fèi)增長(zhǎng)率維持在4%以上的水平，其中1998年增長(zhǎng)率跌至2%。煤炭消費(fèi)比例雖然有所下降但仍保持在70%以上。石油消費(fèi)比重上升較快，從1991年的17.1%上升到1999年的21.5%，天然氣和清潔能源消費(fèi)比例基本保持穩(wěn)定。

這一時(shí)期重工業(yè)快速發(fā)展(在工業(yè)產(chǎn)值中的比重超過(guò)50%)，對(duì)能源的需求增加，最終導(dǎo)致我國(guó)在1993年由石油出口國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)槭瓦M(jìn)口國(guó)。鑒于這種情況，我國(guó)能源供給開(kāi)始逐步利用國(guó)際能源市場(chǎng)保證國(guó)內(nèi)能源供給，開(kāi)辟了石油進(jìn)出口貿(mào)易，逐步改變以煤炭為主的能源供給結(jié)構(gòu)。

另外，能源造成的環(huán)境污染問(wèn)題開(kāi)始在一些大城市初現(xiàn)。北京建立了規(guī)模龐大的首都鋼鐵公司，同時(shí)建立煤電廠和焦化廠，煤炭的大量使用導(dǎo)致北京冬季發(fā)生較嚴(yán)重的環(huán)境污染。為治理能源引起的污染問(wèn)題，1998年初北京市出臺(tái)了關(guān)于治理北京市環(huán)境的30多條措施，通過(guò)了《關(guān)于改進(jìn)北京市能源和環(huán)境問(wèn)題的建議》，建議將高污染的首鋼高爐等設(shè)備遷出北京，關(guān)閉高污染的煉焦廠。

這一時(shí)期太陽(yáng)能產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快。1995年全國(guó)太陽(yáng)能熱水器生產(chǎn)企業(yè)超千家，年產(chǎn)真空管太陽(yáng)能熱水器20萬(wàn)臺(tái)，工業(yè)總產(chǎn)值達(dá)百億元。

1997年安烽公司在全國(guó)首次推出全不銹鋼太陽(yáng)能熱水器，隨后江蘇、浙江數(shù)百家品牌太陽(yáng)能熱水器蜂擁而起，到1998年全國(guó)太陽(yáng)能熱水器生產(chǎn)企業(yè)突破2000家，從業(yè)人數(shù)達(dá)50萬(wàn)人。新能源等利用量從1990年的60萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤增加到1999年的25280萬(wàn)噸標(biāo)準(zhǔn)煤，已經(jīng)接近石油、天然氣提供的能源量，成為現(xiàn)實(shí)能源系統(tǒng)中一個(gè)重要的組成部分[1]。

這一階段能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要特征是：能源供需矛盾得到有效緩解，能源需求量開(kāi)始增加，能源品種開(kāi)始多元化，能源市場(chǎng)化改革逐步推進(jìn)，但同時(shí)能源消費(fèi)帶來(lái)的環(huán)境問(wèn)題初步顯現(xiàn)。

(三)加速發(fā)展階段(2000～2009年)：調(diào)整能源結(jié)構(gòu)，鼓勵(lì)新能源發(fā)展

隨著經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，我國(guó)能源生產(chǎn)和消費(fèi)也進(jìn)入快速發(fā)展階段。2000~2009年，我國(guó)能源生產(chǎn)總量增長(zhǎng)率保持在8.1%以上的水平，其中2003年能源生產(chǎn)總量增長(zhǎng)率曾一度超過(guò)14%，2004年達(dá)到15.6%。煤炭生產(chǎn)比例從2000年的73.2%上升到2009年的76.8%;石油比重下降較大，從2000年的17.2%下降到2009年的9.4%;天然氣和清潔能源比重分別從2001年的2.6%和7.7%上升到2009年的4.0%和9.8%。從能源消費(fèi)角度來(lái)看，這一階段我國(guó)能源消費(fèi)增長(zhǎng)率維持在9.2%以上的水平，其中2003年和2004年能源消費(fèi)總量增長(zhǎng)率曾一度超過(guò)16%;煤炭消費(fèi)比例高達(dá)68%以上，石油比重有所下降，天然氣和清潔能源比例有所上升。

為了協(xié)調(diào)區(qū)域之間的能源分布不均衡問(wèn)題，2000年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)啟動(dòng)“西氣東輸”和“西電東送”工程，其中“西氣東輸”是我國(guó)距離最長(zhǎng)、管徑最大、投資最多、輸氣量最大、施工條件最復(fù)雜的天然氣管道項(xiàng)目。這兩個(gè)項(xiàng)目的建成有利于西部地區(qū)將能源資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。

成品油市場(chǎng)改革方面，2000年我國(guó)建立了成品油價(jià)格與國(guó)際成品油市場(chǎng)“掛鉤聯(lián)動(dòng)”機(jī)制。2008年11月，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)規(guī)定成品油價(jià)格不再與國(guó)際成品油價(jià)格掛鉤，而是與國(guó)際原油價(jià)格掛鉤，汽油、柴油最高零售價(jià)格以國(guó)際市場(chǎng)原油價(jià)格為基礎(chǔ)，這些政策有利于成品油價(jià)格市場(chǎng)化。

2003年我國(guó)首次確立國(guó)家戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備制度，并規(guī)劃了四個(gè)基地，分別是寧波鎮(zhèn)海、舟山岱山、青島黃島、大連新港，一期建設(shè)國(guó)家財(cái)政撥款60億元，形成儲(chǔ)備原油50天的能力[2]。

為了調(diào)整能源結(jié)構(gòu)、提高能源效率，煤炭產(chǎn)業(yè)通過(guò)企業(yè)重組、兼并等措施提升企業(yè)管理水平，逐步建立現(xiàn)代企業(yè)制度。以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了大量的環(huán)境污染和過(guò)高的碳排放。

2005年國(guó)際碳減排合作協(xié)議《京都議定書》正式生效。我國(guó)制定的“十一五”規(guī)劃明確要求大力開(kāi)發(fā)風(fēng)能，建成30個(gè)10萬(wàn)千瓦級(jí)以上的大型風(fēng)電項(xiàng)目，在內(nèi)蒙古、河北、江蘇、甘肅等地形成百萬(wàn)千瓦風(fēng)電基地;到2010年底風(fēng)電裝機(jī)、生物質(zhì)發(fā)電裝機(jī)分別達(dá)到500萬(wàn)千瓦和550萬(wàn)千瓦;并積極開(kāi)發(fā)利用太陽(yáng)能、地?zé)崮芎秃Ｑ竽堋ｋS著可再生能源的發(fā)展，能源產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)得到進(jìn)一步優(yōu)化。

這一階段，能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要特征是：能源供給和能源消費(fèi)均出現(xiàn)大幅度增長(zhǎng)，但是化石能源造成的環(huán)境污染日益嚴(yán)峻;由化石能源主導(dǎo)轉(zhuǎn)變?yōu)榇罅Πl(fā)展可再生能源，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式逐漸向低碳化、清潔化方向發(fā)展;能源市場(chǎng)化改革進(jìn)一步完善，制定了油氣市場(chǎng)化方案。

(四)全面發(fā)展階段(2010年至今)：推動(dòng)能源革命，構(gòu)建現(xiàn)代能源體系

2010年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入全新發(fā)展階段。從能源生產(chǎn)角度來(lái)看，2010～2016年，我國(guó)能源生產(chǎn)增長(zhǎng)率平均跌至2.8%，其中2015年、2016年由于嚴(yán)格的環(huán)境管制，能源生產(chǎn)增長(zhǎng)率出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)。煤炭生產(chǎn)比例從2010年的76.2%下降到2016年的69.6%，石油也從2010年的9.3%下降到2016年的8.2%，天然氣和清潔能源比例分別從2010年的4.1%和10.4%上升到2016年的5.3%和16.9%。從能源消費(fèi)角度來(lái)看，2010～2016年，我國(guó)能源消費(fèi)增長(zhǎng)率維持在3.8%以上的水平，其中2015年能源消費(fèi)總量增長(zhǎng)率曾一度低于0.96%。煤炭消費(fèi)比例高達(dá)60%以上，2011年煤炭消費(fèi)比例為70%，但是煤炭消費(fèi)數(shù)量呈現(xiàn)顯著的下降趨勢(shì)。石油和天然氣比重略微有所上升，清潔能源比例從2010年的9.4%上升到2016年的13.3%。

從以上數(shù)據(jù)可以看出，受經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型影響，我國(guó)能源生產(chǎn)和消費(fèi)均出現(xiàn)回落。經(jīng)濟(jì)逐步進(jìn)入增長(zhǎng)速度換擋期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期“三期疊加”時(shí)代，煤炭和火電行業(yè)從繁榮開(kāi)始走向衰敗，投資規(guī)模收縮且行業(yè)出現(xiàn)大面積虧損。為了推進(jìn)煤炭?jī)r(jià)格市場(chǎng)化改革，2012年國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于深化電煤市場(chǎng)化改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，提出取消重點(diǎn)電煤合同、實(shí)施電煤價(jià)格并軌的政策。隨著煤電矛盾愈演愈烈，煤電聯(lián)營(yíng)和一體化重組成為解決體制障礙的最佳路徑之一。2018年初，國(guó)電集團(tuán)與神華集團(tuán)聯(lián)合重組為國(guó)家能源投資集團(tuán)，彰顯了我國(guó)推動(dòng)煤電產(chǎn)業(yè)改革的決心。

在成品油價(jià)格形成機(jī)制方面，2013年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善成品油價(jià)格形成機(jī)制的通知》，不僅縮短了調(diào)價(jià)周期，而且根據(jù)進(jìn)口原油結(jié)構(gòu)及國(guó)際市場(chǎng)原油貿(mào)易變化調(diào)整了掛靠油種。

按照“管住中間、放開(kāi)兩頭”的總體思路推進(jìn)電力、天然氣等價(jià)格改革，促進(jìn)市場(chǎng)主體多元化競(jìng)爭(zhēng)，穩(wěn)妥處理和逐步減少交叉補(bǔ)貼，還原能源商品屬性[3]。在石油行業(yè)，2014年國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于支持外貿(mào)穩(wěn)定增長(zhǎng)的若干建議》，正式賦予符合條件的原油加工企業(yè)原油進(jìn)口和使用資質(zhì);2015年《關(guān)于原油加工企業(yè)申請(qǐng)非國(guó)營(yíng)貿(mào)易進(jìn)口資格有關(guān)工作的通知》發(fā)布以后，上游勘探開(kāi)發(fā)和進(jìn)口環(huán)節(jié)的準(zhǔn)入限制開(kāi)始松動(dòng)，油氣行業(yè)準(zhǔn)入門檻逐漸放開(kāi)。

2014年中國(guó)開(kāi)通了中俄兩國(guó)天然氣管道。《中俄東線供氣購(gòu)銷合同》的簽訂對(duì)于中國(guó)天然氣供給安全提供了有效保障。隨著“一帶一路”建設(shè)的深入推進(jìn)，中國(guó)與中亞和歐洲地區(qū)也開(kāi)展了能源戰(zhàn)略合作，為滿足國(guó)內(nèi)市場(chǎng)需求提供了保障。

政府頒布了一系列促進(jìn)可再生能源發(fā)展的政策措施，鼓勵(lì)可再生能源技術(shù)研發(fā)、投資和消費(fèi)。可再生能源增長(zhǎng)較快，2015年中國(guó)清潔能源產(chǎn)業(yè)投資增長(zhǎng)17%，達(dá)到1105億美元。中國(guó)已經(jīng)超過(guò)美國(guó)，成為全球最大的可再生能源生產(chǎn)國(guó)。

2016年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)制定了《能源生產(chǎn)與消費(fèi)革命戰(zhàn)略(2016～2030)》，在能源消費(fèi)革命、能源生產(chǎn)革命和能源技術(shù)革命方面提出了確切的目標(biāo)和行動(dòng)路線。實(shí)施能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度“雙控”行動(dòng)，把“雙控”作為約束性指標(biāo)，推動(dòng)形成經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)的倒逼機(jī)制。該戰(zhàn)略提出，2020年能源消費(fèi)總量控制在50億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以內(nèi)，2030年控制在60億噸標(biāo)準(zhǔn)煤以內(nèi)。這標(biāo)志著中國(guó)進(jìn)入改變傳統(tǒng)能源生產(chǎn)和消費(fèi)觀念、開(kāi)啟能源革命、構(gòu)建現(xiàn)代能源體系的新時(shí)代。

這一階段能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的主要特征是：傳統(tǒng)煤炭產(chǎn)業(yè)受到嚴(yán)格規(guī)制，煤炭企業(yè)甚至出現(xiàn)虧損狀態(tài)，隨之火電行業(yè)也面臨產(chǎn)能過(guò)剩;煤改氣政策導(dǎo)致天然氣需求量大增;石油進(jìn)口量進(jìn)一步擴(kuò)大;新能源產(chǎn)業(yè)得到快速發(fā)展;能源市場(chǎng)化改革進(jìn)入深水區(qū);能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和能源效率提升成為主旋律。