改革開放40年能源國際合作研究報告

(來源：能源研究俱樂部 作者：中國人民大學國際關系學院教授、國家發展與戰略研究院副院長、國際能源戰略研究中心主任許勤華)

能源國際合作的歷史進程

從1978年到1992年，中國石油出口量逐漸減少。這個階段是中國全方位能源合作的醞釀階段，是市場開放、能源出口換取資金、技術和設備的“引進來”的國際能源合作階段。

自1993年中國成為成品油凈進口國繼而1996年成為原油凈進口國，上個世紀九十年代初，為了貫徹中央提出的“充分利用國內外兩種資源、兩個市場”的方針，中國開始實施“走出去”戰略，積極開展能源國際合作。

隨后，中國全球能源戰略進入了“發展期”。特點是充分運用能源外交手段，由國家主導、能源企業及其他行為體參與，利用外交資源保障國家能源安全，或者以能源關系謀求國家其他利益而進行各種與能源相關的活動。

2008年金融危機后，油價低位徘徊，消費國在國際能源市場的影響力不斷增強，作為全球第一大能源消費國和石油進口國，并積累了幾十年國際能源合作的經驗與教訓，中國在對外能源合作過程中的主動權不斷提升，合作目的和方向也日益明確。2009年可以被稱為中國的資源投資年。中國在多個地區，以收購能源企業股份、“貸款換石油”等多種方式，大力進行資源投資。

2013年9月，中國提出了“一帶一路”倡議，這是一個中國首倡、高層推動的國家戰略。能源的角色被稱為“重中之重”。能源發展不只關乎國家和地區發展的能源安全，而且聯系著國家和地區的整體利益;對外能源合作的目的已經不再只是獲取或擁有能源本身，而是實現經濟和環境的雙重效益;中國能源戰略真正擁有了自己完整的國際發展戰略，而不再只是嵌在國家的整體對外政策中。1

能源國際合作取得的主要成就

(一)建立了多個油氣國際合作區

中國在全球33個國家執行著100多個國際油氣合作項目，建成了中亞—俄羅斯、中東、非洲、美洲和亞太等五大國際油氣合作區，獲得了相當規模的權益油氣資源。尤其在當前中國積極推進“一帶一路”建設的背景之下，中國開展國際油氣合作的深度和廣度都得到了進一步的拓展。

(二)建立了對外能源貿易體系

初步建立了以石油、液化天然氣(LNG)、天然氣、煤炭、鈾礦為主的能源進出口貿易體系，運輸方式以油輪為主、管道為輔和少量鐵路，國際市場上以現貨、期貨及長期購買協議等多種方式結合。2

(三)中國能源公司極大提高了國際競爭力

中國國有能源企業掌握了國際能源合作項目運作模式，積累了豐富的資本運作、合同談判等方面的經驗，海外投資效益不斷提高，實力不斷壯大，國際影響力顯著增強。

(四)中國對外能源政策正在逐步形成

改革開放四十年來，我國能源國際合作的發展經歷了從能源外交到逐漸形成對外能源政策的過程。

在國際能源合作的前二十年中(1993～2012年)，我國能源外交領域取得了重大成效。通過政府高層互訪和各種首腦峰會等方式，中國與世界多個國家簽訂了政府間能源合作協議，并與多個國家組織簽署了能源合作框架協定，為中國開展對外能源雙邊與多邊國際合作奠定了扎實基礎。

2013年，隨著“一帶一路”倡議的提出，中國全球能源戰略正式確立，中國的對外能源政策也在逐步形成。“一帶一路”框架為國際能源合作搭建更為有效的對話平臺，創造更加良好的國際合作環境，有助于開啟更加包容的全球能源治理新模式。

對于能源安全和國際合作的認知改變

政策認知

從改革開放初至今的中國能源安全觀演變過程共分為兩個階段。第一個階段始于改革開放初期(1978年起)，從能源自給自足走向能源國際合作，第二個階段始于“十一五”計劃時期(2006～2010年)，以石油天然氣為主的能源供給安全觀向多種能源均衡發展的能源使用安全觀發展。十八大以后，能源安全觀逐漸與整體社會生態文明結合在一起，注重永續發展。

如今，中國已經逐漸形成了與西方“傳統能源安全觀”較為不同的“新能源安全觀”。“新能源安全觀”既包含了更多供應含義的“安全(security)”，又包含了更多社會含義的“安全(safety)”3。“新能源安全觀”對內強調能源效率和新及可再生能源，4對外主張全球能源安全的共營。5“新能源安全觀”中闡述的中國能源發展戰略為“把提高能源效率為宗旨基于自身多元發展保護環境，加強國際能源的互利合作建立穩定、經濟和清潔的能源供應體系，保障全球能源安全”。6

在“新能源安全觀”指導下，中國能源國際合作在合作途徑、內容、機制、合作對象等方面都出現了很大的變化。

1.中國能源結構轉型，國際能源合作重點轉向

中國第十一個五年計劃明確指出“中國的能源政策在于落實節約資源和保護環境基本國策，建設低投入、高產出，低消耗、少排放，能循環、可持續的國民經濟體系和資源節約型、環境友好型社會”。“十二五”能源規劃則強調了“綠色能源和能源效率”。同時“十三五”規劃堅持問題導向和目標導向相結合，集中體現出轉型變革、創新發展等新特點。2014年6月召開的中央財經領導小組第六次會議上，習近平總書記明確提出，必須推動能源消費、能源供給、能源技術和能源體制四方面的“革命”，標志著我國能源戰略的重大轉型。

在中國經濟放緩、增長模式向消費導向轉變、政府尋求削減產能過剩、控制污染的背景下，中國在傳統能源煤炭領域國際合作明顯減少，而在相對清潔的天然氣領域合作則有所加強。這對中國與以傳統化石能源為主地區的能源合作產生巨大影響，中國能源國際合作已經從最初的以石油和天然氣為主，逐步擴展到非常規油氣，包括致密油氣、頁巖油氣、煤層氣等，以及新能源領域，包括核能及各類可再生能源，如太陽能、風能、潮汐能等。為了繼續維持“把蛋糕做大”的深化合作趨勢，中國尋求主導合作模式的轉型，尋找合作領域與主體對象的替代品，并更加強調合作內容與主體模式的轉型。

在新能源領域，核電技術成為中國擺脫能源瓶頸的重要舉措。2013年10月，國家能源局公布《服務核電企業科學發展協調工作機制實施方案》，首次把核電“走出去”上升為國家戰略：服務核電“走出去”戰略，對核電企業“走出去”給予方向性指引，并推動將核電“走出去”作為我國與潛在核電輸入國雙邊政治、經濟交往的重要議題。

2.能源合作對象不斷豐富

與能源合作初期相比，目前中國的國際能源合作對象不僅有國家行為體，還有非國家行為體，如政府及非政府間組織等。同時，非政府主體也成為中國合作的重要對象。2016年，國家發展改革委、國家能源局相關負責人先后會見了美國通用電氣公司(GE公司)、美國國際商業機器公司(IBM)、美國高盛集團、美國雪佛龍公司、美國泰拉能源公司主要負責人，就相關合作事宜開展了深入交流，推動了美洲相關企業的對華合作。

3.能源合作方式不斷創新

能源合作方式的創新，一方面體現在合作模式上，鼓勵企業以直接投資、收購并購、政府與社會資本合作模式(PPP)等多種方式，深化能源投資合作。加強金融機構在能源合作項目全周期的深度參與，形成良好的能源“產業+金融”合作模式。7另一方面體現在合作內容上，中國正逐漸將重點從傳統能源領域轉向新能源領域。中國作為全球最大的光伏生產和裝機國、最大的風電裝機國、最大的核電在建國、最大的能效改善國，作為全球清潔能源的引領者、全球可持續發展的參與者，正在國內積極推動可再生能源產業發展。

4.能源合作機制不斷完善

在國際能源合作機制的探索上，中國主要經歷了四個階段。第一階段從改革開放初期到20世紀80年代末期，中國一方面積極參與聯合國及其下屬機構涉及能源議程的所有活動，另一方面則全面加入那些機制健全、歷史悠久并具有高度國際聲望的專門性非政府類國際能源組織。第二階段從1990年到2000年，中國開始接觸區域多邊合作組織，廣泛參與APEC能源工作組的活動，同時與IEA、歐盟等組織開展合作與交流。第三階段從21世紀初到2013年，主要將重點放在對區域性多邊能源合作的拓展上，接觸方式也從國際能源組織的參與者變成組織建設的積極推動者。如參與創立上海合作組織“能源合作國家間專門工作組”。第四階段從2013年至今，通過“一帶一路”倡議的提出與實施，中國確立了自己的能源國際戰略，并引導逐漸建立符合自身利益和能源發展需求的國際能源合作機制。

5.積極參與國際能源治理，承擔大國責任

隨著中國能源安全觀的改變，中國已從最初的能源獨立觀轉向能源相互依賴觀，從對能源供給安全的關注轉向對能源需求安全的關注，進而使中國參與能源國際合作的模式產生相應變化。中國開始不斷感知到自己在全球能源治理中的地位與未來作用，并積極承擔相應的國際責任。