自備電廠的發(fā)展壯大一方面是地方政府謀求“跨越式發(fā)展”的迫切心情以及本地投資主管部門以GDP增長(zhǎng)為中心的發(fā)展理念引發(fā)的投資沖動(dòng);另一方面是國(guó)家上一輪淘汰落后產(chǎn)能的行動(dòng)，促使相關(guān)企業(yè)把目光從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份轉(zhuǎn)向西部資源能源富集省區(qū)。解剖燃煤自備電廠這只“麻雀”有助于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在新疆今后的能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命的發(fā)展歷程中不走或少走彎路。

(來(lái)源：《中國(guó)電業(yè)》 作者：于益雷)

新疆是能源資源大省，在全國(guó)能源版圖中占有舉足輕重的地位，在新疆建設(shè)全國(guó)能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命示范區(qū)，符合習(xí)近平總書記“四個(gè)革命、一個(gè)合作”能源戰(zhàn)略思想，符合黨的十九大報(bào)告精神。要實(shí)現(xiàn)構(gòu)建清潔低碳、安全高效的能源體系的最終目標(biāo)，需要立足新疆實(shí)際，著力解決重點(diǎn)、難點(diǎn)、熱點(diǎn)問(wèn)題，而對(duì)于新疆電力產(chǎn)業(yè)發(fā)展來(lái)說(shuō)，燃煤自備電廠(簡(jiǎn)稱自備電廠)是一個(gè)繞不過(guò)去的問(wèn)題;解剖這只“麻雀”有助于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，在新疆今后的能源生產(chǎn)和消費(fèi)革命的發(fā)展歷程中不走或少走彎路。

問(wèn)題由來(lái)

新疆區(qū)域自備電廠加速建設(shè)始于2009年，接著就呈逐年加快態(tài)勢(shì)并貫穿于整個(gè)“十二五”期間，直到2016年基本得到控制;連續(xù)八年平均增長(zhǎng)速率達(dá)36.4%，其中，2011年至2013年增速分別為78.3%、75.5%、55.7%，屬爆發(fā)式增長(zhǎng)，裝機(jī)容量從2008年底的173.78萬(wàn)千瓦增長(zhǎng)到2016年的2233萬(wàn)千瓦;同期區(qū)域內(nèi)火電總裝機(jī)從819.87萬(wàn)千瓦增長(zhǎng)到4770.6萬(wàn)千瓦，自備電廠的占比從21.19%上升到46.81%。

大量自備電廠集中建設(shè)、投產(chǎn)，帶來(lái)了一系列令各方始料不及的諸多問(wèn)題，歸納起來(lái)主要有三個(gè)方面：一是自身發(fā)展不規(guī)范，表現(xiàn)在審批手續(xù)不全、規(guī)避法定流程、項(xiàng)目不匹配、建設(shè)不同步、甚至使用淘汰拆舊機(jī)組等;二是電網(wǎng)安全壓力大，表現(xiàn)在調(diào)峰調(diào)頻困難、電廠非停頻繁、抵御故障能力減弱等;三是社會(huì)責(zé)任缺失，表現(xiàn)在沒(méi)有繳納政府性基金和附加、不履行調(diào)峰義務(wù)、節(jié)能和環(huán)保指標(biāo)差等。

這些問(wèn)題至今仍未能得到妥善解決。

成因分析

2012年，國(guó)家發(fā)展改革委印發(fā)了《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于支持新疆產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》(發(fā)改產(chǎn)業(yè)[2012]1177號(hào))(簡(jiǎn)稱1177號(hào)文)，對(duì)支持新疆發(fā)展包括火電在內(nèi)的12個(gè)產(chǎn)業(yè)提出具體指導(dǎo)。這一文件也成為地方能源投資主管部門以“差別化政策”為由對(duì)自備電廠建設(shè)綠燈放行的主要依據(jù)。

面對(duì)目前自備電廠的種種問(wèn)題，當(dāng)我們?cè)俅螌?duì)1177號(hào)文進(jìn)行研讀理解、討論與研判新疆區(qū)域內(nèi)燃煤自備電廠的合規(guī)性時(shí)，似乎可以得到這樣的體會(huì)：一是1177號(hào)文涉及的12個(gè)產(chǎn)業(yè)，表述支持發(fā)展的用詞不同，可分為三個(gè)層次，即“由”“委托”“支持、鼓勵(lì)”，授權(quán)程度和效用力度有明顯區(qū)別。二是我們所要討論的自備電廠均為燃煤電廠，無(wú)論在項(xiàng)目備案過(guò)程中如何定位，都更改不了屬于“火電”行業(yè)的事實(shí)。三是1177號(hào)文中對(duì)于火電行業(yè)的支持用詞十分慎重，是委托核準(zhǔn)而不是備案;是背壓而不是凝汽;是熱電而不是電力;是以熱定電(及熱電比的要求)而不是發(fā)電為主。而新疆區(qū)域內(nèi)自備火電機(jī)組絕大部分是凝汽并以提供電力降低用電成本為目的的，顯然不在委托核準(zhǔn)的范圍內(nèi)。四是1177號(hào)文對(duì)委托核準(zhǔn)的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，最終都要符合《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)暫行辦法》和《國(guó)家發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于印發(fā)核準(zhǔn)文件格式文本的通知》要求，由地方投資主管部門“進(jìn)行核準(zhǔn)，并報(bào)國(guó)家發(fā)改委備案”。而已建成的自備火電機(jī)組最多僅持有地方能源投資主管部門的備案證明，顯然超出了國(guó)家發(fā)展改革委的授權(quán)，從形式到內(nèi)容都不符合要求。

歸納起來(lái)，新疆區(qū)域自備電廠發(fā)展到如此規(guī)模不外乎兩個(gè)方面的原因，一方面是地方政府謀求“跨越式發(fā)展”的迫切心情以及本地投資主管部門以GDP增長(zhǎng)為中心的發(fā)展理念引發(fā)的投資沖動(dòng);另一方面是國(guó)家上一輪淘汰落后產(chǎn)能的行動(dòng)，促使相關(guān)企業(yè)把目光從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份轉(zhuǎn)向西部資源能源富集省區(qū)。政府與企業(yè)在打造低電價(jià)區(qū)以招商引資、降低高載(耗)能用電成本的目的上達(dá)成高度一致，新疆成為承接全國(guó)高載能企業(yè)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主要區(qū)域，相應(yīng)的，自備電廠如火如荼地發(fā)展壯大也就順理成章。

解決途徑

事實(shí)上，新疆區(qū)域的自備電廠曾經(jīng)有過(guò)“轉(zhuǎn)正”的機(jī)會(huì)。2014至2015年國(guó)家能源局落實(shí)“放管服”改革要求，改審批火電項(xiàng)目為核定各省區(qū)火電規(guī)模。筆者在參與火電項(xiàng)目?jī)?yōu)選中曾建議，地方投資主管部門在安排分省火電規(guī)模中立足解決自備電廠這一存量為主，不上或少上新的火電項(xiàng)目。2016年起國(guó)家能源局啟動(dòng)了火電投資建設(shè)預(yù)警監(jiān)測(cè)機(jī)制，新疆連續(xù)三年為紅色區(qū)域，不再有火電規(guī)模指標(biāo)的安排，自備電廠就這樣錯(cuò)過(guò)了機(jī)遇。

與此形成對(duì)比的是，同一時(shí)期區(qū)域內(nèi)另外一家省級(jí)投資主管部門立足消納存量火電項(xiàng)目，盡可能地將屬于兵團(tuán)的自備電廠納入年度火電規(guī)模，如果不是遇到國(guó)家宏觀調(diào)控紅色預(yù)警，最后的兩臺(tái)35萬(wàn)千瓦機(jī)組也消化完畢。

從可以預(yù)見(jiàn)的“十三五”后三年來(lái)看，解決途徑無(wú)非有五個(gè)：一是繼續(xù)深化電力體制改革;二是鼓勵(lì)自備電廠轉(zhuǎn)為公用電廠;三是關(guān)停淘汰落后機(jī)組;四是積極向國(guó)家有關(guān)部門反映實(shí)際情況爭(zhēng)取為新疆區(qū)域特別下達(dá)一定的火電規(guī)模、指標(biāo)專用于解決存量自備電廠;五是大力推進(jìn)疆電外送直流第三、第四通道規(guī)劃建設(shè)，同時(shí)培育發(fā)展電力市場(chǎng)規(guī)模為最終解決存量未核準(zhǔn)發(fā)電機(jī)組合規(guī)性問(wèn)題奠定基礎(chǔ)。

發(fā)展思路

通過(guò)剖析自備電廠發(fā)展壯大的全過(guò)程，至少可以為新疆區(qū)域今后能源發(fā)展提供以下借鑒：

一是在指導(dǎo)思想上，應(yīng)認(rèn)真研究、積極落實(shí)國(guó)家發(fā)展改革委、國(guó)家能源局聯(lián)合印發(fā)的《能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃》，貫徹創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開(kāi)放、共享的發(fā)展理念，適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新常態(tài)，遵循能源發(fā)展“四個(gè)革命、一個(gè)合作”的戰(zhàn)略思想，在我國(guó)能源發(fā)展總體藍(lán)圖和行動(dòng)綱領(lǐng)的范疇內(nèi)開(kāi)展好規(guī)劃工作。

二是在政策導(dǎo)向上，應(yīng)注重發(fā)展質(zhì)量，調(diào)整存量，做優(yōu)增量，積極化解過(guò)剩產(chǎn)能。在能源供需形勢(shì)發(fā)生重大改變前不安排新增項(xiàng)目，同時(shí)升級(jí)改造和淘汰落后產(chǎn)能;合理把握新能源發(fā)展節(jié)奏，著力消化存量，優(yōu)化發(fā)展增量，新建大型基地或項(xiàng)目應(yīng)提前落實(shí)市場(chǎng)空間。盡快落實(shí)煤電、風(fēng)電、光伏發(fā)電設(shè)備利用率監(jiān)測(cè)預(yù)警和調(diào)控約束機(jī)制，促進(jìn)相關(guān)行業(yè)健康有序發(fā)展。應(yīng)注重結(jié)構(gòu)調(diào)整，加快雙重更替，推進(jìn)能源綠色低碳發(fā)展;注重市場(chǎng)規(guī)律，強(qiáng)化市場(chǎng)自主調(diào)節(jié)，積極變革能源供需模式。正確處理好能源就地平衡與跨區(qū)供應(yīng)的關(guān)系，用市場(chǎng)機(jī)制協(xié)調(diào)電力送、受雙方利益，堅(jiān)持集中開(kāi)發(fā)與分散利用并舉，高度重視分布式能源發(fā)展，大力推廣智能化供能和用能方式，培育新的增長(zhǎng)動(dòng)能。應(yīng)注重產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，增強(qiáng)能源及相關(guān)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，以全社會(huì)綜合用能成本較低作為能源發(fā)展的重要目標(biāo)和衡量標(biāo)準(zhǔn)，著力打造低價(jià)能源優(yōu)勢(shì)。應(yīng)注重機(jī)制創(chuàng)新，充分發(fā)揮價(jià)格調(diào)節(jié)作用，促進(jìn)市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，逐步形成及時(shí)反映市場(chǎng)供求關(guān)系、符合能源發(fā)展特性的價(jià)格機(jī)制，引導(dǎo)市場(chǎng)主體合理調(diào)節(jié)能源生產(chǎn)和消費(fèi)行為。

三是在主要目標(biāo)上，應(yīng)合理確定新疆能源消費(fèi)總量、能源自給率、能源供應(yīng)能力、能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)比重、能源系統(tǒng)效率、能源環(huán)保低碳等指標(biāo)。按照國(guó)家規(guī)劃加快大型抽水蓄能電站建設(shè)、實(shí)施能源消費(fèi)總量和強(qiáng)度“雙控”，開(kāi)展煤炭消費(fèi)減量行動(dòng)，拓展天然氣消費(fèi)市場(chǎng)，實(shí)施電能替代工程，開(kāi)展成品油質(zhì)量升級(jí)專項(xiàng)行動(dòng)，創(chuàng)新生產(chǎn)生活用能模式等。應(yīng)推動(dòng)能源供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，把推動(dòng)煤炭等非化石能源清潔高效開(kāi)發(fā)利用作為能源轉(zhuǎn)型發(fā)展的首要任務(wù)，著力化解和防范煤炭、煤電、煤制油、煤制天然氣、低階分質(zhì)利用、煤制化學(xué)品和石油綜合利用、煉油、常規(guī)水電等方面的產(chǎn)能過(guò)剩。

結(jié)束語(yǔ)

綜上所述，派出能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)發(fā)揮獨(dú)立機(jī)構(gòu)的優(yōu)勢(shì)、發(fā)揮規(guī)劃在能源發(fā)展中的引領(lǐng)和指導(dǎo)作用，結(jié)合新疆自治區(qū)(兵團(tuán))編制的能源發(fā)展“十三五”規(guī)劃，進(jìn)一步做好新疆區(qū)域能源規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)政策及重大項(xiàng)目執(zhí)行情況的監(jiān)管工作;應(yīng)發(fā)揮與周邊8個(gè)國(guó)家接壤的區(qū)位優(yōu)勢(shì)、發(fā)揮“一帶一路”核心區(qū)的優(yōu)勢(shì)，探索能源企業(yè)走出去的方式，助力新疆的長(zhǎng)治久安和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

本文出自《中國(guó)電業(yè)》7月刊