在一萬(wàn)五千字的《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》文本中，一個(gè)細(xì)微的改動(dòng)不那么引入注意：京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治“協(xié)調(diào)小組”升格為“領(lǐng)導(dǎo)小組”。

與中央的領(lǐng)導(dǎo)小組更偏宏觀不同，國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)小組則針對(duì)某個(gè)特定領(lǐng)域而設(shè)置，而像這次聚焦在特定地區(qū)和特定領(lǐng)域的小組比較罕見(jiàn)。

此前京津冀的聯(lián)防聯(lián)控，環(huán)境部、京津冀三地政府都是部級(jí)機(jī)構(gòu)，難以協(xié)調(diào)。

一詞之差的升格

在一萬(wàn)五千字的《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》文本中，一個(gè)細(xì)微的改動(dòng)不那么引入注意：京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治“協(xié)調(diào)小組”升格為“領(lǐng)導(dǎo)小組”。

一詞之差，機(jī)制卻大不相同。

2018年7月11日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布的通知更明確了這個(gè)差異：領(lǐng)導(dǎo)小組將統(tǒng)籌研究解決區(qū)域大氣環(huán)境突出問(wèn)題，包括指導(dǎo)、督促、監(jiān)督有關(guān)部門(mén)和地方落實(shí)，組織實(shí)施考評(píng)獎(jiǎng)懲措施。

首先是組長(zhǎng)人選的升格。

領(lǐng)導(dǎo)小組組長(zhǎng)由正部級(jí)改為副國(guó)級(jí)，由國(guó)務(wù)院副總理韓正任組長(zhǎng)。副組長(zhǎng)分別是生態(tài)環(huán)境部部長(zhǎng)李干杰、北京市市長(zhǎng)陳吉寧、天津市市長(zhǎng)張國(guó)清和河北省省長(zhǎng)許勤四個(gè)正部級(jí)官員。

其次是小組成員的變化，增加了兩個(gè)新面孔——國(guó)務(wù)院副秘書(shū)長(zhǎng)丁學(xué)東和公安部一位副部長(zhǎng)。

(國(guó)務(wù)院網(wǎng)站截圖/圖)

南方周末記者發(fā)現(xiàn)，丁學(xué)東過(guò)往履歷的關(guān)鍵詞為“財(cái)政部”“央行”。此前，中國(guó)已經(jīng)開(kāi)展綠色金融的政策研究，它被視作是治理大氣污染的重要金融工具。

而公安部的加入，一方面可以加大懲治環(huán)境犯罪的力度，另一個(gè)不能忽視的因素是，一場(chǎng)治理柴油車污染的攻堅(jiān)戰(zhàn)即將打響，而隸屬于公安系統(tǒng)的交通管理部門(mén)在機(jī)動(dòng)車污染源頭治理中起主導(dǎo)性作用。

不只是京津冀及周邊地區(qū)，《藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》首次將汾渭平原作為主戰(zhàn)場(chǎng)，領(lǐng)導(dǎo)小組還將統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)建立汾渭平原大氣污染防治協(xié)作機(jī)制。

“汾渭平原僅次于京津冀區(qū)域，是我國(guó)PM2.5濃度第二高的區(qū)域，同時(shí)它又是二氧化硫濃度最高的區(qū)域。”生態(tài)環(huán)境部副部長(zhǎng)趙英民指出。2014年9月起，呂梁、鄭州、駐馬店、咸陽(yáng)等城市先后因大氣污染治理不力被約談。

2017年霧霾下的臨汾市街頭，人們可以免費(fèi)乘坐公交車。當(dāng)?shù)卣F盡辦法，二氧化硫依然超標(biāo)。(東方IC/圖)

始于1986年的國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)小組

國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)小組也被稱作“超部級(jí)機(jī)構(gòu)”，絕大部分由正國(guó)級(jí)、副國(guó)級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人任組長(zhǎng)。

與中央的領(lǐng)導(dǎo)小組更偏宏觀不同，國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)小組則針對(duì)某個(gè)特定領(lǐng)域而設(shè)置，比如政務(wù)公開(kāi)、京津冀協(xié)同、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等等，而像這次聚焦在特定地區(qū)和特定領(lǐng)域的小組比較罕見(jiàn)。

有些領(lǐng)導(dǎo)小組為常設(shè)機(jī)構(gòu)，比如成立最早的國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組在1986年就已經(jīng)出現(xiàn)。

也有些領(lǐng)導(dǎo)小組是臨時(shí)機(jī)構(gòu)，只承擔(dān)某一特定時(shí)段的任務(wù)，比如在2018年5月成立的第四次全國(guó)經(jīng)濟(jì)普查領(lǐng)導(dǎo)小組，同樣由韓正任組長(zhǎng)。

還有一些小組，隨著時(shí)代的發(fā)展而撤銷，工作轉(zhuǎn)入相關(guān)部委，比如核電自主化領(lǐng)導(dǎo)小組、血吸蟲(chóng)病防治工作領(lǐng)導(dǎo)小組等。

一般而言，當(dāng)某個(gè)重大任務(wù)難以由單獨(dú)部門(mén)統(tǒng)領(lǐng)，就需要建立跨部門(mén)協(xié)調(diào)機(jī)制。因?yàn)榧?jí)別更高，領(lǐng)導(dǎo)小組可以完成部門(mén)不可能完成的任務(wù)，也可以直接下達(dá)命令。

以國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組為例，既能下達(dá)通知、考核辦法，也能開(kāi)展督查、巡查。它下設(shè)的辦公室——國(guó)務(wù)院扶貧辦顯然出鏡率更高，上到扶貧開(kāi)發(fā)的政策、規(guī)劃，下到扶貧資金的分配等，都由扶貧辦負(fù)責(zé)。

減排小組則在2011年審議并原則同意了“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案，以及節(jié)能目標(biāo)的分解方案。

國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)小組成立后，通常地方也會(huì)成立對(duì)口機(jī)構(gòu)。2014年成立的京津冀協(xié)同發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)口部門(mén)就有北京市推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組等。按照這個(gè)慣例，北京、河北、天津三地或?qū)⒑芸斐闪?duì)應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)小組。

2014年4月2日，一輛汽車經(jīng)過(guò)平寶線天津薊縣和北京平谷區(qū)交界處的限寬路障(攝)。京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái)，三省市交界處的“斷頭路”和限高、限寬的“限行路”正逐漸被疏通。(新華社記者岳月偉/圖)

協(xié)調(diào)小組前世

在領(lǐng)導(dǎo)小組成立之前，協(xié)調(diào)小組已經(jīng)運(yùn)行了五年。

治理大氣污染難以獨(dú)善其身，聯(lián)防聯(lián)控的呼聲很高。在2011年P(guān)M2.5未被公眾熟知時(shí)，跨區(qū)域的美國(guó)南加州空氣管理區(qū)(AQMD)的空氣污染防治經(jīng)驗(yàn)就在業(yè)內(nèi)廣為人知。

2013年9月，簡(jiǎn)稱“大氣十條”的《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》提出，建立京津冀、長(zhǎng)三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，由區(qū)域內(nèi)省級(jí)人民政府和國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)參加。

一個(gè)月后，10月23日，北京市、天津市、河北省、山西省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、山東省和環(huán)境部、國(guó)家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、中國(guó)氣象局、國(guó)家能源局的負(fù)責(zé)人在北京召開(kāi)首次工作會(huì)議，交流、協(xié)調(diào)與部署“大氣十條”各地貫徹落實(shí)情況和冬季大氣污染防治工作措施等。

這次工作會(huì)議初步奠定了“協(xié)作小組”的成員。由北京市市委書(shū)記任組長(zhǎng)，副組長(zhǎng)是原環(huán)保部和京津冀三地政府的主要負(fù)責(zé)人，小組辦公室設(shè)在北京市環(huán)保局，具體工作由北京市環(huán)保局區(qū)域協(xié)調(diào)處專門(mén)負(fù)責(zé)。

2014年3月，北京市環(huán)保局設(shè)立“大氣污染綜合治理協(xié)調(diào)處”。根據(jù)當(dāng)時(shí)市環(huán)保局官網(wǎng)上的介紹，“協(xié)調(diào)處”受協(xié)作小組辦公室的委托，負(fù)責(zé)京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組辦公室文電、會(huì)務(wù)、信息等日常運(yùn)轉(zhuǎn)工作。

協(xié)作小組召開(kāi)了多次會(huì)議，中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院副總理張高麗也曾多次出席。

2018年1月25日，國(guó)務(wù)院副總理張高麗出席在北京召開(kāi)的京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組第十一次會(huì)議并講話。(新華社/圖)

在重大活動(dòng)的空氣質(zhì)量保障中，協(xié)助小組起到了統(tǒng)籌作用。2014年7月31日的協(xié)作小組辦公室會(huì)議，就落實(shí)細(xì)化了APEC會(huì)議空氣質(zhì)量保障方案。

之后的2015年11月，協(xié)作小組的第五次會(huì)議上，時(shí)任中共中央政治局委員、北京市委書(shū)記郭金龍指出，通過(guò)APEC會(huì)議、抗戰(zhàn)勝利70周年紀(jì)念活動(dòng)等重大活動(dòng)的空氣質(zhì)量保障工作，越來(lái)越深刻體會(huì)到大氣污染防治，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)是前提，區(qū)域協(xié)同是保障。

但是雖然設(shè)置了協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，卻并不能完全解決京津冀三地因發(fā)展階段和能源、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同，為各自發(fā)展利益討價(jià)還價(jià)的難題。

APEC期間，京津冀單各地最初的機(jī)動(dòng)車限行政策中，有的是單號(hào)單日可行駛，有的是不可行駛。重污染天氣預(yù)警也直到2016年，標(biāo)準(zhǔn)才統(tǒng)一。

在目標(biāo)設(shè)置上，三地步伐也不一致。2017年初設(shè)置的PM2.5年均濃度下降目標(biāo)中，北京是60微克/立方米;河北是66;天津則是提出完成國(guó)家“大氣十條”目標(biāo)任務(wù)，下降25%。

比起目標(biāo)設(shè)置、預(yù)警和應(yīng)急措施，更重要的手段在于源頭管控。能源結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整多年，河北仍處于“初步階段”。

三地需求并不互相契合，北京需要優(yōu)質(zhì)的生態(tài)環(huán)境，天津意在發(fā)展濱海新區(qū)，河北則希望承接更多的資金和項(xiàng)目。

結(jié)構(gòu)調(diào)整涉及地方經(jīng)濟(jì)命脈，牽一發(fā)而動(dòng)全身。而此前京津冀的聯(lián)防聯(lián)控，環(huán)境部、京津冀三地政府都是部級(jí)機(jī)構(gòu)，難以協(xié)調(diào)。

為了解決協(xié)調(diào)問(wèn)題，握有實(shí)權(quán)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)被寄予厚望。2017年8月，十部委聯(lián)合印發(fā)的《京津冀及周邊地區(qū)2017-2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅(jiān)行動(dòng)方案》首次提出將設(shè)立京津冀大氣管理局，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一環(huán)評(píng)、統(tǒng)一監(jiān)測(cè)、統(tǒng)一執(zhí)法。

領(lǐng)導(dǎo)小組成立后，辦公室設(shè)在生態(tài)環(huán)境部，承擔(dān)領(lǐng)導(dǎo)小組日常工作。辦公室主任由生態(tài)環(huán)境部副部長(zhǎng)趙英民兼任，成員為領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位有關(guān)司局級(jí)負(fù)責(zé)同志。

根據(jù)北京市環(huán)保局網(wǎng)站，局區(qū)域協(xié)調(diào)處職能是承擔(dān)京津冀及周邊地區(qū)大氣、水、土壤污染等防治協(xié)作、聯(lián)防聯(lián)控的具體聯(lián)絡(luò)協(xié)調(diào)工作;負(fù)責(zé)組織開(kāi)展本市環(huán)保領(lǐng)域?qū)谥гぷ鳌?/p>