[在煤炭價(jià)格上漲、市場煤價(jià)格大幅高于計(jì)劃煤價(jià)格的時(shí)期，煤電供需矛盾最為突出。2002年，重點(diǎn)合同煤僅有9000萬噸成交，約相當(dāng)于電煤總量的三分之一。]

過去幾十年，中國能源行業(yè)的首要發(fā)展目標(biāo)是支持經(jīng)濟(jì)快速增長和滿足能源需求。在經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展階段，能源的主要矛盾是供給能力不足，能源行業(yè)重在規(guī)模擴(kuò)張。隨著中國經(jīng)濟(jì)增長進(jìn)入新常態(tài)，能源供需已由不足轉(zhuǎn)為相對過剩，能源行業(yè)發(fā)展也轉(zhuǎn)為注重環(huán)境治理和提高能源效率。伴隨著能源發(fā)展目標(biāo)的變換，能源行業(yè)為提高效率的市場化改革在不斷加強(qiáng)。

2014年6月，中央財(cái)經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會(huì)議指出，推動(dòng)能源革命，打通能源發(fā)展快車道。堅(jiān)定不移推進(jìn)改革，還原能源商品屬性，構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系，形成主要由市場決定能源價(jià)格的機(jī)制。進(jìn)一步明確了能源改革的基本原則和思路。

2015年10月國務(wù)院發(fā)布了《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進(jìn)價(jià)格機(jī)制改革的若干意見》(下稱《意見》)。文件明確指出“價(jià)格機(jī)制是市場機(jī)制的核心，市場決定價(jià)格是市場在資源配置中起決定性作用的關(guān)鍵”。《意見》強(qiáng)調(diào)“加快推進(jìn)能源價(jià)格市場化”，按照“管住中間、放開兩頭”總體思路，推進(jìn)電力、天然氣等能源價(jià)格改革，促進(jìn)市場主體多元化競爭，穩(wěn)妥處理和逐步減少交叉補(bǔ)貼，還原能源商品屬性。

《意見》涉及能源價(jià)格改革，也提出了能源體制改革。中國能源體制改革與能源價(jià)格改革是一個(gè)相互依賴和支持的過程。“放開兩頭、管住中間”既是能源體制改革的基本思路，同時(shí)也與價(jià)格改革相關(guān)，所以能源體制改革基本上與價(jià)格改革同行。“管住中間”是針對能源的自然壟斷，“放開兩頭”可以為民營資本提供投資機(jī)會(huì)，促進(jìn)市場主體多元化競爭環(huán)境是能源價(jià)格由市場決定的基本條件，因此也需要體制改革支持價(jià)格機(jī)制改革。

能源體制改革和能源價(jià)格市場化改革密切相關(guān)，相互促進(jìn)，既有改革的復(fù)雜性，也受宏觀經(jīng)濟(jì)的影響，因此是一個(gè)復(fù)雜的漸進(jìn)過程。從上世紀(jì)80年代開始，中國的能源改革已走過了30多年。

煤炭和電力市場改革

煤炭是中國最主要的能源品種，目前占一次能源消費(fèi)的62%，約一半的煤炭消費(fèi)用于發(fā)電。由于分別處在一個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈的上下游，煤炭市場化改革和電力市場化改革之間有著密切聯(lián)系。二者的市場化改革都始于1985年前后。

1985年對于統(tǒng)配煤礦實(shí)行投入產(chǎn)出承包制度。當(dāng)時(shí)國內(nèi)煤炭市場基本呈現(xiàn)出供大于求的狀態(tài)。該時(shí)期的煤炭價(jià)格包括計(jì)劃價(jià)、指導(dǎo)價(jià)和議價(jià)三種類型。在當(dāng)時(shí)情況下，燃煤電廠的計(jì)劃指標(biāo)被稱為“計(jì)劃煤”。在煤炭訂貨會(huì)上，重點(diǎn)煤炭企業(yè)跟電廠簽訂的供煤合同中的煤炭被稱為“重點(diǎn)合同煤”;其他直接采購的煤炭為“市場煤”。從歷史數(shù)據(jù)來看，除部分年份外(1999年、2000年)，1990年后市場煤價(jià)格均高于重點(diǎn)合同煤，兩者相差最高時(shí)可達(dá)到每噸400元。

在特定的歷史時(shí)期，煤炭價(jià)格雙軌制對支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重要作用，緩解了煤炭企業(yè)的財(cái)務(wù)困難，增加了生產(chǎn)積極性。但其運(yùn)行過程中也出現(xiàn)了一些問題，重點(diǎn)合同煤炭價(jià)格和市場煤價(jià)格的大幅背離，使得煤炭供需難以靠市場實(shí)現(xiàn)均衡。而且管制下的計(jì)劃煤炭價(jià)格也不利于發(fā)揮市場在資源配置中的作用。

隨著煤炭價(jià)格走高和下游行業(yè)價(jià)格逐步放開，煤炭實(shí)行市場化定價(jià)的壓力逐年增加。1994年政府開始放開煤炭價(jià)格，但由于電價(jià)受到政府管制，煤電矛盾日益突出。通常表現(xiàn)為當(dāng)煤價(jià)走高時(shí)，電價(jià)無法及時(shí)調(diào)整，電力企業(yè)無法承擔(dān)高企的煤炭價(jià)格，而煤炭企業(yè)也不愿低價(jià)向電力企業(yè)供煤。1996年政府再次對電煤實(shí)行指導(dǎo)價(jià)，以緩解當(dāng)時(shí)的煤電供應(yīng)矛盾。除了市場煤和重點(diǎn)合同煤的差價(jià)導(dǎo)致煤炭企業(yè)缺乏動(dòng)力履行合約，當(dāng)時(shí)煤炭運(yùn)輸能力嚴(yán)重缺乏，也是煤電矛盾突出的另一個(gè)重要方面。由于鐵路運(yùn)力受限，即使有重點(diǎn)煤供貨合同，沒有運(yùn)力指標(biāo)，合同依然難以得到有效履行。

在煤炭價(jià)格上漲、市場煤價(jià)格大幅高于計(jì)劃煤價(jià)格的時(shí)期，煤電供需矛盾最為突出。2002年，重點(diǎn)合同煤僅有9000萬噸成交，約相當(dāng)于電煤總量的三分之一。政府實(shí)行的電煤價(jià)格管制帶來了一系列行業(yè)問題。計(jì)劃煤和市場煤價(jià)格的差距催生了尋租行為。為了解決電煤供應(yīng)的尷尬狀況，政府逐步推出了煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

煤炭價(jià)格的市場化改革從1993年逐步拉開帷幕，國務(wù)院于2012年頒布《關(guān)于深化電煤市場化改革的指導(dǎo)意見》，標(biāo)志著雙軌制終結(jié)和煤炭價(jià)格市場化基本形成。煤炭價(jià)格雙軌制的終結(jié)和煤電聯(lián)動(dòng)政策的實(shí)施對于理順煤炭價(jià)格、逐漸形成以市場為基礎(chǔ)的資源配置方式，以及還原煤炭的商品屬性等方面，具有重要意義。

電力市場化改革同樣可以追溯至1985年前后。上世紀(jì)70年代末開始考慮售電環(huán)節(jié)的差別電價(jià)政策，慢慢推行了季節(jié)電價(jià)和峰谷電價(jià)等政策。到了80年代，上網(wǎng)電價(jià)逐漸形成，電價(jià)中開始引入燃料成本變動(dòng)和投資回報(bào)的考量。1985年政府出臺《關(guān)于鼓勵(lì)集資辦電和實(shí)行多種電價(jià)的暫行規(guī)定》，部分放開了發(fā)電側(cè)市場，并開始實(shí)施電價(jià)隨燃運(yùn)加價(jià)浮動(dòng)政策，由此鼓勵(lì)地方、部門和企業(yè)投資建設(shè)電廠，鼓勵(lì)多元所有制電力發(fā)展。

1985年后的電力價(jià)格改革，逐漸形成了指導(dǎo)電價(jià)與指令電價(jià)共存的較為繁雜的電價(jià)體系。指令電價(jià)的主要模式是還本付息，由投產(chǎn)期、還貸期、還貸后三段式計(jì)算電價(jià)，按成本、稅金、合理利潤厘定廠售電價(jià)。指導(dǎo)電價(jià)主要實(shí)行“一廠一價(jià)”、“一機(jī)一價(jià)”、“新電新價(jià)”與“老電老價(jià)”等九種指導(dǎo)性電價(jià)。2001年政府進(jìn)一步將正在執(zhí)行的三段式還本付息電價(jià)改為按發(fā)電項(xiàng)目經(jīng)營期核定平均上網(wǎng)電價(jià)，新建電廠按經(jīng)營期平均上網(wǎng)電價(jià)核定。2002年后，電價(jià)改革伴隨著體制改革進(jìn)一步深化，在廠網(wǎng)分開的基礎(chǔ)上形成上網(wǎng)電價(jià)，電網(wǎng)與用戶之間則形成銷售電價(jià)。上網(wǎng)電價(jià)與銷售電價(jià)由政府制定價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)。

2014年底開始逐步推進(jìn)新一輪電改。從售電側(cè)起步，確立電網(wǎng)企業(yè)新的盈利模式，不再以上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)之差作為收入來源，而是核定出合理、獨(dú)立的輸配電價(jià)并收取過網(wǎng)費(fèi)。同時(shí)，允許多種所有制資本進(jìn)入配電側(cè)和售電側(cè)的增量部分。另一方面，部分電量通過市場競爭定價(jià)。2017年全國市場化交易電量力爭達(dá)到全社會(huì)用電量的35%以上。

煤與電的矛盾一直是能源行業(yè)最為醒目的矛盾。2004年底政府出臺了煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)實(shí)施辦法。由于經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展對能源的壓力增大，政府無法按照煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制調(diào)整電價(jià)，煤電矛盾激化。2013年重啟了煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制，現(xiàn)實(shí)中依然無法按聯(lián)動(dòng)機(jī)制進(jìn)行及時(shí)和足額調(diào)整。近期政府提出要進(jìn)一步完善煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制。完善煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制的基本思路，主要是指政府嚴(yán)格按照煤電聯(lián)動(dòng)機(jī)制所規(guī)定的時(shí)間和幅度進(jìn)行上網(wǎng)電價(jià)調(diào)整，以及考慮如何向終端電價(jià)聯(lián)動(dòng)。

成品油市場改革

中國的石油工業(yè)起步于1955年，此后經(jīng)歷了一個(gè)快速發(fā)展的時(shí)期。然而1981年原油產(chǎn)量首次出現(xiàn)下降。為促進(jìn)石油工業(yè)發(fā)展，當(dāng)時(shí)政府提出了原油產(chǎn)量包干計(jì)劃。原油產(chǎn)量包干改變了之前國家對油田的統(tǒng)購統(tǒng)銷，原油市場開始呈現(xiàn)市場和計(jì)劃并存，計(jì)劃內(nèi)平價(jià)、計(jì)劃內(nèi)高價(jià)和計(jì)劃外市場價(jià)等多種價(jià)格并存的局面，成品油價(jià)格也迎來了政府定價(jià)和市場定價(jià)并存的雙軌階段。

成品油價(jià)格進(jìn)入雙軌階段后，計(jì)劃內(nèi)和計(jì)劃外的價(jià)格差距開始拉大，油品倒賣、走私等現(xiàn)象日益嚴(yán)重。為了維持油品市場秩序，政府開始對油品的生產(chǎn)和流通環(huán)節(jié)進(jìn)行整頓，在1994年發(fā)布了《國務(wù)院轉(zhuǎn)批國家計(jì)委、國家經(jīng)貿(mào)委關(guān)于改革原油、成品油流通體制通知》，對原油和成品油的生產(chǎn)、進(jìn)口、流通和價(jià)格分別進(jìn)行了規(guī)定。政府定價(jià)和嚴(yán)格監(jiān)管雖有效遏制了當(dāng)時(shí)油品市場存在的市場混亂，但石油價(jià)格仍由國家管制并長期保持不變。為了順應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的潮流，1998年開始進(jìn)行油品的市場化定價(jià)機(jī)制改革嘗試。

1998年，出于能源安全、行業(yè)發(fā)展等各方面考慮，石油工業(yè)體制開始了重大改革。國家首先根據(jù)“產(chǎn)業(yè)上中下游一體化、國內(nèi)外貿(mào)易一體化、產(chǎn)銷一體化”的原則，組建三大國有油氣公司。其次，政府于1998年出臺《原油、成品油價(jià)格改革方案》(又稱“98方案”)。方案提出的改革目標(biāo)是“建立與國際市場油價(jià)變動(dòng)相適應(yīng)，在政府調(diào)控下的原油和成品油市場形成價(jià)格機(jī)制”。“98方案”的出臺標(biāo)志著國內(nèi)成品油市場開始與國際接軌。2000年政府將成品油價(jià)格掛靠新加坡成品油價(jià)格進(jìn)行每月調(diào)整。2001年轉(zhuǎn)而同新加坡、鹿特丹和紐約三地的市場價(jià)格掛鉤。但由于油價(jià)調(diào)整的時(shí)滯，以及成品油價(jià)格和原油價(jià)格之間傳遞機(jī)制的缺陷，“油荒”和“批零倒掛”屢見不鮮。

2006年成品油定價(jià)改為以布倫特、迪拜和米納斯三地的原油價(jià)格為參考標(biāo)準(zhǔn)，加上合理的煉油成本、流通費(fèi)用、關(guān)稅及合理利潤等形成零售基準(zhǔn)價(jià)。同年3月推出了包括石油企業(yè)內(nèi)部利益調(diào)節(jié)機(jī)制、相關(guān)行業(yè)價(jià)格聯(lián)動(dòng)機(jī)制等在內(nèi)的四項(xiàng)配套措施。至此，國內(nèi)成品油市場基本上與國際原油市場接軌。

2008年，《國務(wù)院關(guān)于實(shí)施成品油價(jià)格和稅費(fèi)改革的通知》出臺，除了成品油稅費(fèi)改革外，再次明確了成品油定價(jià)機(jī)制的相關(guān)細(xì)節(jié)。汽油和柴油零售價(jià)格把原來圍繞基準(zhǔn)價(jià)上下浮動(dòng)改為最高零售價(jià)格，可在不超過最高零售價(jià)格的前提下自主制定零售價(jià)格。當(dāng)國際市場原油價(jià)格持續(xù)上漲或劇烈波動(dòng)時(shí)，政府將繼續(xù)對汽、柴油價(jià)格進(jìn)行適當(dāng)調(diào)控。

2009年5月，《石油價(jià)格管理辦法(試行)》出臺，對成品油和原油價(jià)格形成機(jī)制進(jìn)行了說明和調(diào)整。2013年政府再次對成品油定價(jià)機(jī)制做出調(diào)整，主要將調(diào)價(jià)周期從22個(gè)工作日縮短至10個(gè)工作日。2016年1月為了提升油品質(zhì)量，確保石油供應(yīng)，國家再次出臺《國家發(fā)展改革委關(guān)于進(jìn)一步完善成品油價(jià)格形成機(jī)制有關(guān)問題的通知》。

總的來看，從1998開始，國內(nèi)成品油定價(jià)機(jī)制歷經(jīng)了8次調(diào)整。如果將定價(jià)機(jī)制的改革時(shí)間線同國內(nèi)油品市場的供需及對外依存變動(dòng)聯(lián)系，可以發(fā)現(xiàn)成品油定價(jià)機(jī)制改革調(diào)整都發(fā)生在油品市場供需出現(xiàn)比較大變動(dòng)的時(shí)候。目前成品油價(jià)格機(jī)制將國內(nèi)成品油價(jià)格與國際原油價(jià)格掛鉤聯(lián)動(dòng)，但油價(jià)調(diào)整仍由政府決定宣布，所以，進(jìn)一步的市場化改革方向應(yīng)是成品油價(jià)格由國內(nèi)市場供需決定。

天然氣市場化改革

一直以來，天然氣價(jià)格實(shí)行政府管制，按照產(chǎn)業(yè)鏈的上中下游對定價(jià)實(shí)行分段管理，即分為出廠價(jià)、管輸價(jià)和配氣價(jià)。其中城市門站價(jià)格由出廠價(jià)和管輸價(jià)構(gòu)成，終端用戶價(jià)格在城市門站價(jià)的基礎(chǔ)上加上管網(wǎng)的輸配費(fèi)用。在2013年6月的天然氣價(jià)格改革前，產(chǎn)輸配三個(gè)環(huán)節(jié)都實(shí)行國家指導(dǎo)價(jià)。產(chǎn)輸環(huán)節(jié)由發(fā)改委制定，配送環(huán)節(jié)則由地方政府制定。

從天然氣出廠價(jià)來看，天然氣出廠價(jià)格水平具有鮮明時(shí)代性。1950~1993年屬于政府管制定價(jià)階段，又可進(jìn)一步細(xì)分為兩個(gè)階段：1950~1981年的低氣價(jià)階段和1982~1993年的雙軌制價(jià)格階段。從1993年開始，天然氣出廠價(jià)格進(jìn)入政府定價(jià)和指導(dǎo)價(jià)并存，政府設(shè)定指導(dǎo)價(jià)并允許雙向浮動(dòng)。2005年底天然氣價(jià)定價(jià)機(jī)制開始改革，政府取消了對出廠價(jià)的直接定價(jià)，實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)。

2015年的改革將非居民用氣由最高門站價(jià)格管理改為基準(zhǔn)門站價(jià)格管理，供需雙方可以基準(zhǔn)門站價(jià)格為基礎(chǔ)，上浮20%、下浮不限的范圍內(nèi)協(xié)商確定價(jià)格。民用天然氣則采取居民階梯氣價(jià)，針對不同的用氣量征收不同價(jià)位的氣價(jià)，在提高資源使用效率的同時(shí)，對目標(biāo)群體保留一定補(bǔ)貼。2018年5月實(shí)現(xiàn)了居民與非居民用氣基準(zhǔn)門站價(jià)格管理的銜接。

總結(jié)與展望

在中國從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的過程中，同其他行業(yè)一樣，能源行業(yè)的體制機(jī)制改革也經(jīng)歷了一個(gè)逐漸改革過程，取得了很大成就。

縱觀能源體制和價(jià)格市場化改革的各個(gè)過程，可以發(fā)現(xiàn)，在能源價(jià)格高漲時(shí)期，為了保證能源的穩(wěn)定供應(yīng)，市場化改革步伐相對較慢。因此，中國能源改革有兩個(gè)基本前提條件：一是能源供需必須寬松，因?yàn)檎茈y在能源短缺時(shí)進(jìn)行改革。二是能源價(jià)格必須是穩(wěn)定的。因?yàn)槟茉磧r(jià)格改革的最大阻礙是改革導(dǎo)致價(jià)格大幅上漲。如果能源改革只是改變定價(jià)方式，價(jià)格不變甚至降價(jià)，改革將受到歡迎。因?yàn)橄M(fèi)者更關(guān)心的是改革是否導(dǎo)致價(jià)格上漲，而不是政府以何種方式定價(jià)。因此，在低能源價(jià)格時(shí)進(jìn)行改革，可以將改革對經(jīng)濟(jì)增長和社會(huì)穩(wěn)定的影響最小化。

進(jìn)一步能源改革的基本思路，是在完善能源行業(yè)政企分開、油氣網(wǎng)運(yùn)分開，電力售電側(cè)改革的基礎(chǔ)上，逐步建成能源行業(yè)“管住中間、放開兩頭”的體制架構(gòu)，形成能源市場化競爭機(jī)制。重視向社會(huì)資本開放，通過放開競爭性環(huán)節(jié)價(jià)格，逐步放開公益性和調(diào)節(jié)性以外的能源計(jì)劃。

政府的能源管理職能需要相應(yīng)轉(zhuǎn)變，通過研究和提出適合中國國情的能源行業(yè)體制，在強(qiáng)化政府能源監(jiān)管的同時(shí)，如果有必要干預(yù)能源市場，則盡可能采用市場化手段進(jìn)行干預(yù)。政府在逐步放開能源計(jì)劃約束的同時(shí)，需要加強(qiáng)能源行業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃。任何能源改革都必須將能源行業(yè)安全高效運(yùn)行和可靠供應(yīng)作為大前提，這是政府能源職能的關(guān)鍵所在。

由于能源改革對能源行業(yè)將產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，鑒于中國的能源消費(fèi)量和市場份額，改革導(dǎo)致的能源結(jié)構(gòu)和能源生產(chǎn)與消費(fèi)方式的改變，對于其他亞洲國家乃至全球能源市場都將產(chǎn)生巨大影響。一個(gè)更加清潔和可持續(xù)的中國能源產(chǎn)業(yè)，也是國際和亞洲能源可持續(xù)的重要保障。