《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》

國務院日前印發(以下簡稱《行動計劃》)，明確了大氣污染防治的總體思路、基本目標、主要任務等，引發高度關注。

如何認識《行動計劃》出臺的背景和意義?與以往的行動計劃相比呈現出哪些創新和亮點?落實好《行動計劃》應在哪些方面下功夫?就這些問題，本報記者第一時間專訪了業內相關專家。

總體治理思路更加系統

《行動計劃》的出臺，意義和影響都十分重大。

近年來，我國大氣環境質量得到了明顯改善和提升，《大氣污染防治行動計劃》(以下簡稱“大氣十條”)目標任務全面完成，治理效果明顯，但環境形勢仍然嚴峻，要走出“靠天吃飯”的階段仍然任重道遠。

6月20日，在《打贏藍天保衛戰三年行動計劃》政策吹風會上，生態環境部相關負責人強調，《行動計劃》是貫徹落實黨中央、國務院打好污染防治攻堅戰決策部署的一項重大舉措，是落實全國生態環境保護大會的具體行動，隨著各項政策措施落地落實，必將對我國生態環境保護、生態文明和美麗中國建設，乃至經濟高質量發展產生重大而深遠的影響。

“《行動計劃》將作為這3年全國大氣污染防治的行動指南，明確各項工作目標和具體任務，確保3年內在改善空氣質量、補齊小康短板方面取得更大成效。其中所提出的重點領域和手段都是具體指向目前大氣環境管理中的突出短板或主要挑戰，具有很強的針對性。”生態環境部環境規劃院大氣環境規劃部副主任雷宇說。

《行動計劃》與“大氣十條”、《“十三五”生態環境保護規劃》《“十三五”節能減排綜合工作方案》等相關專項規劃和政策規定進行了充分銜接，保持了工作的連續性，并在此基礎上增強了大氣污染防治任務措施的廣度、深度和力度。國家城市環境污染控制技術研究中心研究員彭應登表示，《行動計劃》在總結“大氣十條”的經驗和教訓的基礎上，提出更加系統的總體治理思路，即“四個四”(突出四個重點、優化四大結構、強化四項支撐、實現四項明顯)，這決定了接下來的藍天保衛戰正在向縱深推進。

復旦大學環境科學與工程系教授包存寬認為，《行動計劃》在名稱上與“大氣十條”做了一個遞進和承接，表明接下來的行動由污染治理向空氣質量全面改善轉變。包存寬說：“5年的治理說明藍天是能夠實現并且已經實現，但是目前還不穩定，讓藍天白云成為一種長期持續的狀態，是我們未來的目標。”

結構性調整力度更大

《行動計劃》“四個四”的總體思路作為總體框架，清晰地回答了未來3年藍天保衛戰應該怎么打的問題。“四個重點”明確了未來3年藍天保衛戰的重點目標和重點區域，而四大結構性問題的調整觸及到我國環境污染治理的根源性層面。

“‘大氣十條’重拳出擊了以重化工業為主的產業結構和以煤炭為主的能源結構，《行動計劃》加上了運輸結構和用地結構，這是調整力度加大的必由之路，也是全面改善空氣質量的下一個突破點。”彭應登表示。

中央財經委員會第一次會議提出要打好柴油貨車污染治理攻堅戰后，移動源的治理進入新階段。隨后，針對柴油貨車治理的一系列政策措施陸續被提上日程，《重型柴油車污染物排放限值及測量方法(中國第六階段)》也塵埃落定。同時，貨物運輸結構調整、車船結構調整、油品質量升級也在緊鑼密鼓地推進當中。

“用地結構”在《行動計劃》首次提出，看似是新名詞，但其內涵并不陌生，包含沙塵污染、裸露礦山、秸稈焚燒以及農業源氨排放的治理。

雷宇告訴記者，近年來，隨著工業點源和移動源污染治理工作的深化，各類揚塵、秸稈焚燒、農業氨等面源污染對PM2.5污染的貢獻進一步凸顯。今年4月以來，全國經歷了3次大范圍沙塵，明顯多于去年同期。礦山尤其是露天礦山的粗放開發對生態環境會造成嚴重影響。秸稈露天焚燒是影響我國大部分地區、尤其是東北地區夏秋季PM2.5濃度的重要因素。氨在大氣中和二氧化硫、氮氧化物等污染物進行化學反應，生成硫酸鹽、硝酸鹽和銨鹽，使得PM2.5濃度升高，而養殖業和種植業是我國大氣氨排放的主要排放源，排放量在全國排放總量中的占比在80%左右。

由此可見，《行動計劃》將用地結構作為四大結構之一，提出更嚴格的要求，其重要性不言而喻。

區域聯防聯控作為“大氣十條”實施以來建立起的有效機制，在“四項支撐”中占據一席之地。值得一提的是，《行動計劃》提出“將京津冀及周邊地區大氣污染防治協作小組調整為京津冀及周邊地區大氣污染防治領導小組;建立汾渭平原大氣污染防治協作機制，納入京津冀及周邊地區大氣污染防治領導小組統籌領導”。彭應登表示，從“協作”到“領導”的轉變，體現了一個更高級別管理機制的形成，成為一根強有力的紐帶，以有效加強地區各方面的協調合作。

責任落實體系更加具體

《行動計劃》明確了地方政府的主體責任，指出地方各級政府要把打贏藍天保衛戰放在重要位置，主要領導是本行政區域第一責任人，要切實加強組織領導，制定實施方案，細化分解目標任務，科學安排指標進度，防止脫離實際層層加碼，要確保各項工作有力有序完成。

可以看到，《行動計劃》每一條措施末尾，都明確了牽頭部門和參與部門，讓人眼前一亮。“通過明確具體措施的牽頭部門和參與部門，有助于各部門牢固樹立‘黨政同責’‘一崗雙責’的意識，建立‘管發展必須管環保、管生產必須管環保、管行業必須管環保’的生態環保工作責任體系，從而推動社會各界統一思想，共同推進大氣污染防治工作，不折不扣地執行《行動計劃》各項要求和措施，最終打贏藍天保衛戰。”雷宇強調。

《行動計劃》明確了要深入開展中央環保督察，提出要將大氣污染防治作為中央環保督察及其“回頭看”的重要內容，并針對重點區域統籌安排專項督察，夯實地方政府及有關部門責任。

彭應登表示，接下來，中央環保督察的持續開展仍然是壓實地方責任的重要措施，但僅有這把利劍還不夠，還需要六大督察局和地方各級環保督查中心作為輔助和補充。此外，作為一支不可忽視的力量，媒體在污染治理過程中承擔了曝光和后續監督的作用，使得一系列重大污染案件得到社會關注，也為執法提供了線索。

包存寬認為，環境問題的復雜性特征明顯，大到一個區域的整體污染，小到一家企業的無組織排放，不同尺度的污染問題對應到由哪一級政府負責應進一步明確，從而形成高效的響應機制。

包存寬說，目前的追責問責大多是在程序性層面，如何徹底扭轉地方政府的觀念，從源頭激發他們對環境問題守土有責、守土盡責的自覺性意識，以發展經濟的智慧去治理環境，才是督促地方政府切實改善大氣環境質量的根本之策。