國家能源局連續三年制定發布基于未來第三年規劃目標的煤電規劃建設風險預警通知。2018年5月份，國家能源局發布的《2021年煤電規劃建設風險預警的通知》，已經跨入“十四五”規劃，是推進供給側結構性改革，做好2018年防范化解煤電過剩產能工作，促進煤電有序發展，落實國家電力長期規劃目標的一項重要措施。本人擬對有關問題做一不成熟的解析，希望大家批評指正。

一、當前煤電核準和建設仍然處于嚴格受控狀態

2021年煤電裝機充裕度紅色預警地區包括黑龍江、吉林、天津等17個地區，橙色預警地區包括遼寧、河南、四川、廣東等4個地區。與2020年相比，2021年煤電裝機充裕度紅色預警區域減少6個。其中，遼寧、四川、廣東由紅色預警變為橙色預警，陜西、上海、浙江由紅色預警轉變為綠色預警，湖北、江西、安徽由橙色預警轉變為綠色預警。

應該說，預期2021年相比2020年電力供需形勢即將發生的變化，導致部分地區煤電充裕度預警情況有所緩解，其中，一是部分地區電力需求旺盛，并且未來三年保持這個勢頭;二是這些地區煤電項目有序核準、開工、投產并且淘汰部分煤電落后產能，未來三年暫緩及擬淘汰煤電項目得到很好控制。

根據文件的要求，要基于2021年煤電規劃建設風險預警，積極穩妥做好2018年防范煤電過剩產能工作，按照適度從嚴的原則，把煤電裝機充裕度作為主要指標，分類指導各地煤電項目的核準、建設工作。

對于煤電裝機充裕度指標為紅色和橙色的地區，要暫緩核準、暫緩新開工建設自用煤電項目，并在國家指導下，合理安排在建煤電項目的建設投產時序，以防加劇煤電過剩風險。

對于煤電裝機充裕度為綠色的地區，要優先充分考慮跨省(區)電力互濟等因素實現電力供需平衡。其次，對資源約束指標為綠色的地區，要在國家指導下，有序核準、開工建設自用煤電項目;而對于資源約束指標為紅色的地區，要在國家指導下，落實國土、環保、水利等國家有關政策的要求，統籌研究煤電項目的規劃建設問題。

可以看出，在煤電裝機規劃建設中有以下重要原則貫穿始終：未來三年煤電產能過剩形勢沒有根本改變;堅持適度從嚴;國家通過指導實施集中控制;有序核準、開工、投產;堅持跨省(區)電力資源配置;堅持生態紅線剛性。

二、煤電裝機充裕度預警指標體系的完善建議

煤電裝機充裕度是預警中的重要指標。煤電裝機充裕度預警指標是約束性指標，體現了當地煤電裝機、電力供應的冗余情況。煤電裝機明顯冗余、系統備用率過高的為紅色預警;煤電裝機較為充裕、系統備用率偏高的為橙色預警;電力供需基本平衡或有缺口的、系統備用率適當或者偏低的為綠色。

文件中規定，“煤電裝機充裕度預警指標基于2021年各省、自治區、直轄市電力系統備用率，分為紅色、橙色、綠色三個等級。”換言之，電力系統備用率大小決定煤電裝機充裕度三色預警等級。

但是，應該看到，電力系統備用率是包括了本地區發電側所有電源的指標。而三色預警等級是總體上電力供需平衡程度，煤電裝機只是電源的一部分。特別是，對于在發電側非煤電裝機比重比較大的地區，由電力系統備用率高推斷出煤電裝機冗余則有失偏頗。除非假設只能發展煤電而不能發展其它電源，從電力發展現狀和未來方向上看，這種假設是不能成立的。

電力系統備用率計算方法也印證了上述判斷：電力系統備用率=可用容量減去最大負荷的差值/最大負荷。這個公式存在另外兩個問題：一是對可用容量和最大負荷計算方法缺乏統一的認識;二是電力系統備用率大小決定煤電裝機充裕度三色預警，假定了煤電裝機是滿足調峰的需要——這是不經濟、不現實的。

電力系統備用率大小決定煤電裝機充裕度三色預警等級，實際上假定了電力系統備用率越大反而煤電裝機利用小時越小，這個關系可能存在，但變化的程度和方向不一定一致。所以，電力系統備用率結合煤電裝機利用小時綜合起來判斷煤電裝機充裕度是一個值得研究的課題。

三、煤電建設經濟性較難預測

煤電建設經濟性預警指標為建議性指標，體現了在當地建設煤電項目的經濟性。基于2021年各省、自治區、直轄市新投運煤電項目的預期投資回報率，煤電建設經濟性預警分為紅色、橙色、綠色等級。

投資回報率低于當期中長期國債利率的為紅色預警;投資回報率在當期中長期國債利率至一般項目收益率(電力項目通常為8%)之間的為橙色預警;投資回報高于一般項目收益的為綠色。

在2021年各地區煤電建設經濟性情況中，天津、山東、甘肅、青海、寧夏、四川、廣西和云南8省區為紅色預警。湖北、重慶、福建3個地區為橙色預警，其余為綠色預警。

煤電項目預期投資回報率，是政府煤電規劃及項目控制及政策調控的一個重要參考指標，對于企業而言這是一個項目投資的否決指標。但是，三年后的預期投資回報率幾乎不可能預測，利用小時、工程造價、單位煤耗、上網電價、煤炭價格、資金利率等指標預測偏差很難控制在合理范圍之內。而且，政府控制上網電價的投資回報率，更不會與發電市場競爭下的投資回報率高度吻合，甚至大相徑庭。三年后發電市場競爭程度及企業差別化(包括電量和價格)很難預測。

現在核準的煤電項目投產后基本上全部參與市場競爭。根據國家發展改革委、國家能源局《關于有序放開發用電計劃的通知》的規定，“對中發9號文頒布實施后核準的煤電機組，原則上不再安排發電計劃，不再執行政府定價，投產后一律納入市場化交易和由市場形成價格，但簽約電量亦不應超過當地年度燃煤機組發電小時數最高上限。”

如果預期投資回報率脫離實際偏高進入綠色區間，可能促使企業與政府博弈，導致煤電項目過度投資，更加加劇煤電產能過剩風險。相反，如果預期投資回報率脫離實際偏低計入紅色或橙色區域，政府將很難調動企業投資煤電項目的積極性，可能因煤電項目投資不足導致電力短缺。

即使經濟性指標作為建議性指標，如果不能把預測偏差控制在合理范圍內，極可能對煤電項目投資產生誤導。

四、需要持續完善的煤電規劃建設風險預警方法

無論短期規劃還是中長期規劃，總體規劃還是專項規劃，通過電力規劃達到準確控制電力建設規模是一個難題，期限越長難度越大。主要原因：一是電力規劃方法及認識的局限性，二是實際情況往往發生了重大變化，三是規劃落實過程中不確定性因素太多太復雜。

比如，太陽能規劃問題。《電力發展十三五規劃(2016~2020年)》中2020年太陽能發電裝機1.1億千瓦左右的預期目標，在2017年底提前三年完成。2018年5月31日，國家發展改革委、財政部、國家能源局印發《2018年光伏發電有關事項的通知》，開始控制光伏發電新增建設規模，加大普通光伏電站和分布式光伏發電項目資源配置市場化競爭的力度，同時，在已經公布的2018年電價水平基礎上又每千瓦時降5分錢，加快電價退坡速度。

同樣，煤電規劃建設風險預警機制也是一個持續完善的過程。2016年國家能源局在文件中稱“研究建立了煤電規劃建設預警機制”，2017年又稱“建立完善了煤電規劃建設預警機制”，2018年則稱“進一步完善煤電規劃建設風險預警”。2018年的預警方法比前兩年已經發生了重大變化，比如，最終風險預警結果不再由約束性指標中的最高評級確定，并不再給出最終預警結果，經濟性預警指標改為建議性指標。

根據以前各部分的探討，本文建議專注煤電裝機充裕度的預警(實際也是這么做的)，取消經濟性指標預警，將資源約束指標轉為煤電項目的其中一個邊界條件。實現對未來三年連續滾動預警，及時修正數據，防止前后預警發生偏差。采取電力系統備用率和煤電利用小時相結合，并模擬建立電力供需模型，實現三種方法互相矯正，提高煤電裝機充裕度預警的精度。

原文首發于《電力決策與輿情參考》2018年6月15日第22期