隨著城鎮化進程的進一步加快，我國城市生活垃圾總量急劇增長，“垃圾圍城”現象成為當下突出性環保難題。《“十三五”全國城鎮生活垃圾無害化處理設施建設規劃》提出，到2020年底，具備條件的直轄市、計劃單列市和省會城市(建成區)實現原生垃圾“零填埋”，設市城市生活垃圾焚燒處理能力占無害化處理總能力的50%以上，其中東部地區達到60%以上。但與此同時，垃圾焚燒發電廠對環境的二次污染備受關注，低價中標、超標排放、以及由此引起的社會沖突等突出問題層出不窮，亟待從政策、技術、管理等方面著手解決，這考驗著城市的文明程度和治理水平。

我國臺灣地區在上世紀80年代也曾經歷過“垃圾圍城”的困境。縱觀臺灣垃圾焚燒發電行業的發展，從開始的民眾強烈反抗到政府企業引導和電廠建設實踐，再到政府對電廠周邊環境和配套公共設施的建設，最后到民眾已和垃圾焚燒發電廠和諧相處，雖曲折，卻走出了“鄰避困境”。本文對臺灣垃圾焚燒設施的建設和運營情況、回饋機制、減量回收、二次污染控制和標準化監測等方面的經驗進行梳理和分析，并結合大陸垃圾焚燒的實際情況，提出對策和建議。

一、臺灣垃圾處理發展歷程

臺灣地區生活垃圾管理經歷從無到有、從填埋到焚燒、從末端處理到源頭控制、從單一管理手段到多種政策工具綜合運用30多年的發展，積累了豐富的經驗。其發展歷程先后經歷了四個階段，即：第一階段，“填埋為主”;第二階段，“焚燒為主、填埋為輔”;第三階段，資源回收(指物質回收，不含焚燒處理后能量回收);第四階段，“零廢棄”全過程管理。

2007年3月27日，臺灣行政院環境保護署發布了《邁向永續臺灣環保行動計劃》，這標志著臺灣的垃圾處理進入全環節協調管理階段。其最高目標是“零廢棄”;最重要手段是“資源直接回收利用”;托底要求是“確保無害化的焚化處理”;最基本措施是“嚴格分類”。

二、臺灣垃圾焚燒處理設施的建設和運營機制分析(一)臺灣垃圾焚燒設施建設與運營情況

1、臺灣垃圾焚燒設施建設情況

臺灣行政院環保署于1991年啟動垃圾資源回收(焚燒)廠興建工程計劃，1992年第一個垃圾焚燒廠(臺北市內湖廠)投運，歷經17年時間完成24座垃圾焚燒廠建設，日處理規模24,650噸，年處理生活垃圾600萬噸，總發電裝機容量558.5MW。2013年24座垃圾焚燒廠總發電量占臺灣地區發電量1.47%，垃圾焚燒率97.07%，垃圾填埋率2.93%。目前，各焚燒廠普遍處理垃圾量不及設計能力的80%，垃圾焚燒廠的建設已經飽和，被臺灣地區同行戲稱為“夕陽產業”。這既有垃圾焚燒廠建設規模已達到峰值的原因，也有強化垃圾全過程管理極大地減少垃圾清運量的因素。從垃圾管理的終極目標——“零廢棄”而言，分類和資源回收終將成為主流。

2、臺灣垃圾焚燒廠運營機制

臺灣24座垃圾焚燒廠的運營模式主要分以下三種，其中公有公營焚燒廠5座，公有民營16 座，民有民營3座[2]，以公有民營的運營模式為主，建設投資主體是政府，后續操作運營與管理結合了參與式管理，政府部門允許民間和外來資本的流入。

相較于目前大陸地區采用爐排爐工藝的垃圾焚燒電廠的噸投資成本(穩定在40-52萬元)1，臺灣地區垃圾焚燒廠的單位造價成本遠高于大陸地區平均投資水平。

與韓國等其他發達國家一樣，臺灣地區垃圾焚燒廠所供電熱執行棄物電熱價格，其價格略低于常規能源產生的電熱價格，分谷、峰、平，平均電價折合人民幣約0.41元/kwh，沒有稅收優惠和電價優惠政策，低于大陸地區0.65元/kwh的垃圾發電標桿電價。

3、臺灣垃圾焚燒廠回饋機制

臺灣興建焚燒廠之初，因選址沖突、欠缺民眾參與、進場管制未透明化等因素，引發社會極大的沖突與爭議。例如，臺灣八里垃圾焚燒發電廠，從規劃開始到建設成功幾乎經歷了周邊民眾的“八年抗戰”。如今的八里垃圾焚燒廠已和周圍環境和民眾和諧相處，其不再僅僅是一個處置垃圾的場所，反而成為一個公園及休閑娛樂區域，甚至被用作婚紗照外景地，這與臺灣政府開展的一系列正面宣傳和輿論引導密不可分[3]。

在政府的諸多承諾中，最重要的當屬回饋金，這是臺灣垃圾處理的一個先進之處。按照臺灣政府的有關規定，垃圾焚燒發電廠要按照一定的比例向周圍居民提供回饋金，以支持地方公共建設和民眾健康維護追蹤等需要[4]。八里焚燒廠是首個創立回饋金制度建設整體生態社區的垃圾焚燒廠。

(二)臺灣垃圾減量回收機制

為進一步提升資源回收率，臺灣自2005年起開始推動“垃圾強制分類”計劃，要求民眾將廢棄物分為可回收垃圾、廚余垃圾和一般垃圾等三大類，以達“垃圾零廢棄”減量目標。臺北市于1996年開始實施“垃圾不落地”政策，小區內不設垃圾桶，市民扔垃圾前先對垃圾進行粗分類，不分類則拒收或處罰。每天分別在晚上6:45和9:00將垃圾直接交給垃圾車收運。2007年臺北市推行“垃圾費隨袋征收”政策，市民需付費購買專用垃圾袋，費用多少按垃圾袋容量計算，垃圾清運費包含在垃圾袋中。對于不按規定偷扔垃圾的行為會被罰款折合人民幣1000 多元。這種“袋證合一制”政策，實現了“以價制量”機制，促使污染者為少交費而減少垃圾量。此政策實施的直接效果，家戶垃圾減少1/3以上，全市垃圾總量減少近1/4，市民垃圾費降低4倍，垃圾掩埋場每日平均進場掩埋減量率高達96.6%[5-6]。

“嚴格分類”使“資源直接回收利用”變得可行而高效，既最大限度地降低了垃圾清運量，減輕了垃圾清運環節的壓力，也改變了清運垃圾的組成和特性，提高了進入焚燒廠垃圾的熱值，有利于提高焚燒效率和焚燒設備使用壽命。2002年臺灣垃圾統計資源顯示，清運垃圾中可燃物質占到90.4%，入廠垃圾熱值普遍達到2200kcal/kg以上，為高效環保的焚燒打下了基礎。

(三)臺灣垃圾焚燒二次污染控制

1、臺灣垃圾焚燒廠的排放標準

2006年12月25日臺灣地區公布了廢物焚燒爐空氣污染排放標準修正版，并沿用至今。有關二噁英類的檢測，要求每年定期檢測一次，檢測時采樣及測定要達5次以上。將測定值依大小排序，取中間三數值的算術平均值，每次采樣時間應間隔1小時(h)以上。

生態環境部于2014年5月16日發布《生活垃圾焚燒排放控制標準》(GB18485-2014)。對比大陸和臺灣的生活垃圾焚燒爐排放污染物限值(取10t/h以上焚燒爐標準)可見，一是針對氮氧化物、二氧化硫、氯化氫、一氧化碳等大氣污染物，大陸已制定了相較臺灣更為嚴格的標準;二是針對重金屬類特征污染物，臺灣的控制要求更加嚴格。

2、焚燒排放監管手段

臺灣地區垃圾車進廠、通過地磅稱總重時，會經過一臺輻射增減偵查儀來檢測垃圾中所含的輻射量，之后再到傾斜區將垃圾傾卸于貯坑內。臺灣焚燒廠垃圾在嚴格分類回收確保較高熱值的基礎上，還輔以如下嚴格公開透明的焚燒廠排放監管，焚燒處理容易實現可靠可信無害化的高效環保目標。

(1)全臺灣24座焚燒廠所有的運行指標、煙氣排放指標等全部與環境保護署進行聯網，便于環保署及時監控;

(2)建立終端廢物處理的管理體系，如飛灰實行聯單制度、運輸車輛實行GPS定位，對管理方、企業方與接收方都進行全方位監控;

(3)全面實行信息公開制度，在焚燒廠門口有信息公示牌、各參觀通道上有焚燒廠歷年的垃圾焚燒量、發電量、上網電量;各類煙氣處理所消耗的活性炭、石灰、二噁英第三方檢測排放指標值等;

(4)有當地環境主管部門駐廠監管團隊，定期開放民眾參觀日，企業接受政府與民眾監督;

(5)企業自行建立日、周、月、季度、半年度、年度的環保運行報告;

(6)政府主管部門對各焚燒廠進行不定期抽檢，每半年定期對各焚燒廠進行核查，每年對各焚燒廠進行等級評定。[2]

3、焚燒灰渣的處置

焚燒殘余物包括焚燒爐渣、尾氣凈化設備排放的固體廢物及除塵設備收集的飛灰。垃圾焚燒會產生原垃圾量1/5到1/10的飛灰和底渣，帶來新的環境污染。

飛灰和底渣目前的主要處理方式為填埋和再利用。在毒性特性溶出的程序中，當濃度低于標準時才能被再利用。到目前為止，固化后衛生填埋是臺灣飛灰處理的主要方式[7]。飛灰掩埋場地是由臺灣政府提供并進行規范處置，垃圾焚燒運營企業只負責焚燒飛灰的螯合與運輸，這種做法既為垃圾焚燒有害廢棄物的處置提供了場地，也保證了有害廢棄物處置結果的有效監管，確保垃圾焚燒對環境的影響降到最低程度，這點與大陸地區的做法明顯不同。

臺灣衛生填埋場符合世界最高標準和規格。衛生填埋場的防水層鋪上高密度聚乙烯不透水布后，還要鋪上一個阻水層——由作為緩沖水層的10厘米凈土、皂土布與2毫米高密度聚乙烯不透水布、30厘米凈土與防止損壞不透水布組成(圖1)。此外，邊坡也會鋪設防水層。下雨時，滲透水的收集管會收集雨水后，再打去滲透水處理廠處理，填埋場外面也有雨水收集裝置，對土壤破壞的幾率比較小[7]。

圖1 臺灣衛生填埋場圖示2

三、臺灣地區垃圾焚燒主要經驗借鑒分析(一)運營機制

臺灣垃圾焚燒廠以公有民營的運營模式為主，建設投資主體是政府。反觀大陸地區，目前垃圾發電運營商以BOT模式運營為主，即私營企業在政府的許可權協議下參與投資、建設、運營與維護。特許經營者通常資金短缺、抗風險能力不強，且在運營期間以盈利為主要目的，沒有真正地促進垃圾圍城困境的改善。在此模式下產生的低價競標現象日趨嚴重。一般企業在保證盈利的前提下，處理每噸生活垃圾至少需要80元以上的成本，但是，2014年以來我國出現了多次垃圾焚燒低價中標的案例，中標價格在18-48元左右(山東、安徽、重慶、浙江等地)，引發業內關注。垃圾焚燒的運行成本過低勢必會造成運行效果下降，帶來環境污染隱患。

從垃圾焚燒廠的投資成本來看，大陸地區單位造價成本遠低于臺灣及其他發達國家平均投資水平。在此背景下，政府需要在基礎設施建設方面給予資金支持，采取移交—經營—移交(TOT)模式是當前較為適用的運營模式。待垃圾焚燒行業發展到一定程度，再逐步采用BOT、BOO等多種經營方式。

(二)回收機制

臺灣實施“垃圾費隨袋征收”政策，垃圾回收收費方式是根據單位和居民排放的垃圾量來收取，即“丟多少、付多少”。而目前大陸地區大多數城市對生活垃圾的處理收費仍采用按戶收費的方式，且收費標準相對較低。例如，北京市居民生活垃圾收費標準(含生活垃圾清運費和處理費)為每戶每年66元，約占北京人均GDP的0.06%，僅覆蓋20%的處理成本，其余的仍由財政補貼。因此，可考慮根據垃圾容器、垃圾排放量、基數與計量收費相結合等方式收取垃圾處理費，用經濟手段從源頭上實現垃圾的減量化。

此外，臺灣地區對垃圾實行嚴格分類，以提高進入焚燒廠的垃圾熱值。大陸的垃圾分類工作開展得尚不理想，城鎮生活垃圾的熱值僅為5000-6700kJ/kg，與臺灣垃圾焚燒平均熱值(9210kJ/kg)仍有很大差距[8]。同時，在大規模發展垃圾焚燒發電的政策背景下，大陸垃圾焚燒發電正慢慢向中小型化發展，目前規模超過800噸/天的新建生活垃圾項目越來越少，項目規模不斷下移，很多縣級區域項目規模在500-600噸/天。

(三)垃圾焚燒廠排放監管

大陸地區垃圾焚燒廠執行的污染排放標準和臺灣地區不分伯仲。然而，從垃圾組分看，大陸地區生活垃圾熱值低、含水率高、組分成分變化大，尤其是西部地區和中小城市，因而焚燒有一定難度，鍋爐熱效率較低。也就是說達到同樣的標準，大陸地區的垃圾焚燒處理和煙氣凈化難度相對應該更大。雖然大陸已經制定了嚴格的垃圾焚燒排放標準，但2016年垃圾焚燒廠超新標情況仍然嚴重，垃圾焚燒監管依舊存在很大問題。住建系統是大陸地區垃圾管理的主管部門，其工作重點是垃圾產生后的清運和消納工作;環保部門監管不到位，執法依據不夠充分，執法尺度不易把握。

此外，大陸僅不足50%的垃圾焚燒廠通過企業自行監測信息平臺公開數據，垃圾焚燒發電的全國數據也難以通過官方途徑查詢，有限的數據公開進一步加重了“鄰避效應”。這與臺灣地區各項運行、排放指標全程聯網監控、信息完全公開的嚴格監管體系還是有很大差距。

四、政策建議

“十三五”期間，面對垃圾焚燒市場的快速發展，大批垃圾焚燒項目投入建設和運營，尤其是“低價競爭”和“鄰避效應”已經十分突出，一系列問題亟待解決。通過學習我國臺灣地區成功經驗和做法，結合大陸垃圾焚燒的實際情況，提出以下對策和建議。

一是完善垃圾焚燒廠建設和運營機制，加強政府投入。考慮到大陸垃圾處理行業特許經營者通常資金短缺、抗風險能力不強，導致垃圾焚燒發電正慢慢向中小型化發展，建議行業發展初期參考臺灣垃圾焚燒廠運行模式，由政府主導建設投資，后續操作運營結合參與式管理，引入社會資本，提高運營期的效率。這種政府監管、企業運營的模式既可以確保垃圾焚燒設施初期投入達到標準，以確保后期運營的排放指標合格，同時運營過程中由于市場競爭機制的作用，使項目資源的使用效率和經濟效益迅速提高。隨著垃圾焚燒市場的規范與完善，再逐步采用BOT、BOO等多種經營方式，鼓勵一些私營企業參與到其中，提高垃圾焚燒市場的競爭力。

二是重點推進垃圾分類回收機制，提高焚燒效率。結合垃圾收費的經濟手段，綜合運用定額和按量收費方式，因地制宜。在有條件的地區可實行按量收費，擴大收費載體，可借鑒臺灣地區的“垃圾費隨袋征收”模式，垃圾費隨水、電、物業費等征收，節約收費成本，提高收費效率。

三是建立完善垃圾焚燒管理體制，加強信息公開與環境監管。建議完善垃圾焚燒監管體制，明確環保部門在監管垃圾焚燒及其他垃圾處理設施的監管職責;建立項目建設運行的規范化制度標準，提升項目決策的科學性和規范化管理水平。在具體監管上，一是可以試行對焚燒廠所有的運行指標、煙氣排放指標等與環境監測站進行聯網，安裝實時監視系統，倒逼垃圾焚燒廠穩定達到排放標準，同時通過聯單制度、定位系統等一系列措施，對垃圾焚燒廠的垃圾接收、管理、運營進行全方位監控;二是進一步完善信息公開制度和溝通機制，將垃圾焚燒納入各省市重點排污單位名錄，通過官方渠道定期向公眾發布準確、公正的信息，讓公眾通過權威渠道對垃圾焚燒及其建設項目形成公正客觀的認識。三是當地環境主管部門設立駐廠監管團隊，定期開放民眾參觀日，企業接受政府與民眾監督;對各焚燒廠進行不定期的抽檢，定期對各焚燒廠進行核查和等級評定。

四是創新治理方式，破解垃圾焚燒“鄰避效應”。借鑒臺灣地區回饋機制，即垃圾焚燒廠向所在區域居民提供回饋設施和回饋金，同時結合實施嚴格的環境監測以消減風險、經濟補償、以及多種形式的民眾參與，變垃圾焚燒處理“鄰避效應”(Not In My BackYard)為“迎臂效應”(Yes In My BackYard)，建立并維護良好的垃圾焚燒處理秩序。

參考文獻

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