【薦文】煤電博弈四十年 如何破解舊局？
近期，四大發電集團向國家發改委提交的《關于當前電煤保供形勢嚴峻的緊急報告》。報告稱，由于供暖耗煤增加、歲末年初煤炭產量下滑、春運鐵
近期，四大發電集團向國家發改委提交的《關于當前電煤保供形勢嚴峻的緊急報告》。報告稱，由于供暖耗煤增加、歲末年初煤炭產量下滑、春運鐵路運力影響等因素，煤炭供給嚴重不足、燃煤電廠面臨全國性大范圍保供風險。懇請有關部門從資源、運力對發電企業進行協調和支持。
這一波煤電矛盾惡化一方面受天氣影響，用電需求超預期，同期煤電由于去產能影響產能釋放受限制，鐵路運力緊張等因素影響。發電企業進入全面虧損境地，同期煤炭價格上漲煤炭行業利潤迎來小高峰。
煤電矛盾的根源是什么?如何破解?我們的觀點是，煤電之間應該構建健康的行業生態，從產業鏈長遠發展考慮，尋求最大利益公約數。當然，解決問題的根本方法在于改革價格形成機制。
薦文——
范必：政府失靈還是市場失靈
原載2011年8月《財經》
煤電矛盾是影響我國經濟生活的一個突出問題，這一矛盾導致今年發生了七年來最嚴重的電荒。
很多研究認為，煤電矛盾是煤炭與電力的價格沖突，通過加強生產調度和價格調節是可以解決的。多年來，有關方沿著這條思路進行了很多探索，采取的措施包括：實行煤電聯動、煤電一體化、整合煤炭生產企業、限制電煤價格、召開煤炭銜接會、實施煤炭儲備，等等。
但在采取了這些措施后，煤電矛盾仍反復出現且愈演愈烈，這說明以行政干預為主的辦法存在很大的局限性，我們需要另辟蹊徑，從分析煤電矛盾的機理著手，研究符合實際的、系統的解決方案。
煤、運、電都沒有市場化
在煤電關系中，煤炭工業是上游，電力工業是下游。從國外經驗看，在煤炭市場和電力市場充分競爭，沒有運輸瓶頸的條件下，電煤與電力之間可以形成長期穩定的供求關系。
但中國的情況是，近年來電煤價格持續大幅上漲，很多發電企業財務狀況惡化，出現了電煤庫存下降甚至缺煤停機現象，成為部分地區發生“電荒”的重要原因。這一現象可以簡單概括為：“電煤漲價、電價滯后、電企虧損、調價艱難”。
表面上看，煤電矛盾是價格矛盾;究其本質，則是煤炭、運力、電力市場發育不完善、競爭不充分、管制不當的結果。
先從電煤說起。傳統觀點認為，煤電矛盾是“市場煤”遇上了“計劃電”。雖然煤炭是我國生產資料領域最早開始市場化的行業之一，但時至今日，其生產流通并沒有完全做到市場化，而且非市場因素越來越多。
我國電煤交易分為重點訂貨合同交易與市場采購兩個不同的市場，重點合同煤可以拿到低價煤和低價鐵路運力，約占全部電煤的三分之一。
市場煤主要靠公路和高價鐵路運力進行運輸，煤價也較高。近年來，一些產煤大省出臺控制煤炭產量的“限產保價”措施，通過煤礦整合關停一部分中小煤礦，用“煤票”約束煤炭出省總量，減少了煤炭產能。
由于煤炭價格和產量都受到控制，電煤市場競爭很不充分，煤價高企并沒有促進煤炭產量的提高。所謂“市場煤”，其市場體系遠未完善。
其次是運輸環節，鐵路運力高度壟斷抬高了煤價。鐵路運煤分計劃內車皮和計劃外車皮，計劃內運煤可執行國家規定的運輸價格，計劃外運煤則要向中間環節付出高昂代價，很多鐵路職工經營的“三產”“多經”企業從中漁利，這早已是行業內公認的潛規則。再加上點車費、車板費等各種名目的收費，大大提高了運輸成本。我國很多地方的電煤物流成本達到電煤價格一半以上，下游企業不堪重負。煤炭供需關系越緊張，運輸中間環節對煤電矛盾的放大作用就越明顯。
矛盾最集中的是電的環節。發電企業上網電價和電網的銷售電價由政府決定。電煤價格上漲后，發電企業無法通過提高銷售電價疏導漲價因素。
電廠的發電量也分為計劃內與計劃外。計劃內電量由電網按國家規定支付上網電價，超計劃發電部分，電網則要降價收購，而電網的銷售電價則沒有變化。也就是說，電煤價格上漲時，電廠多發電不僅不會多收益，還會增加虧損。今年華東和華中地區用電緊張，原因之一就是電力企業完成計劃電量后，就以停機檢修為名不再多發電。
此外，為了獲取資源收益，很多地方開征各種名目的收費。這其中有合理的收費，也有相當多的不合理收費。一些地方已經形成了促進煤炭漲價的內在動力，導致煤炭企業生產成本和經營負擔增加，推動了電煤價格的上漲。
從這些分析來看，煤電矛盾不是價格矛盾這么簡單，而是由于在“煤—運—電”這個產業鏈中，過度管制和行業壟斷問題十分突出，價格機制未發揮應有的調節作用，這是導致煤電矛盾的根本原因。
沒有理由重交“學費”
在解決煤電矛盾問題上本可以有不同的選擇。
一種是按照既定的市場化方向改革，用“看不見的手”促進多種所有制煤炭企業在競爭中優勝劣汰，在鐵路運力和電力行業推進市場化改革;另一種是行政配置資源為主，依靠“看得見的手”推進企業兼并重組，提高煤炭生產和運輸的集中度，加強電煤、電力價格的調整和管制力度。遺憾的是，有關方面幾乎不約而同地選擇了后者。
于是，一些傳統體制下熟悉的做法越來越多地呈現在我們面前，如生產計劃、運輸計劃、發電量計劃、雙軌制，還有久違了的票證。接踵而來的問題是，價格機制在煤炭、電力生產經營中的自動調節作用受到了抑制。電煤價格高企，沒能帶動煤炭產量的增加;電力需求旺盛，也沒有提高電力企業的發電動力，電荒仍在繼續。
解決煤電矛盾選擇什么樣的路徑?是堅持以公有制為主體、多種所有制共同發展，還是回到以單一公有制為主體?是堅持市場化改革方向，還是管制化方向?是鼓勵競爭，還是鞏固壟斷?
回顧新中國成立以來的歷史，再參照發達國家的經驗，就可以看到，計劃經濟和不恰當的管制會造成短缺和效率低下，是一種已經被理論和實踐證偽的制度安排。
1979年以來，中國對改革模式的認識，從計劃經濟為主、市場調節為輔，到有計劃的商品經濟，再到計劃經濟與市場調節相結合，最終在1992年黨的十四大上確立社會主義市場經濟的改革方向。這一認識來之不易，付出了高昂的代價。對此，我們沒有必要再付一次“學費”。
對煤電這類生產資料行業，國家對其改革方向歷來是明確的，那就是建立全國統一的、開放的市場體系，清除分割、封鎖市場的行政性壁壘，營造公平競爭的市場環境，建立以市場形成價格為主的價格機制。
對于鐵路、電力這類壟斷性行業，其改革方向是政企分開，壟斷性業務與競爭性業務分開，引入競爭機制，鼓勵多元投資主體進入。
這就是說，必須在煤炭、運輸、電力三個環節進行全產業鏈的市場化改革，而不是對某一個環節進行修補和調整。
堅持既定的市場化改革方向，就應當鼓勵公平競爭和公平交易，加強監管、放松管制。下決心盡快取消煤炭、運力、電力的計劃指標，清理和減少對煤炭生產、流通環節的稅費;增加電力、鐵路調度的透明度，在政府監管下實行公開、公平、公正的調度，以此調動煤炭企業和發電企業的積極性。
細化解決之道
具體而言，未來的調整和改革可以從八個方面展開。
一、進一步提高煤炭生產能力。在確保安全的前提下，啟動和新上一批煤炭生產能力。
二、增強電力供給能力。在“電荒”嚴重的省份，抓緊核準一批前期工作基礎扎實的火電項目。按火電建設周期平均22個—24個月計算，現在開工的項目要到2013年初可以投產。
三、清理和規范煤炭行業稅費。按照清費立稅的原則，清理煤炭行業不合理收費，推進煤炭資源稅費綜合改革。取消煤炭大省自行出臺的煤炭收費項目，禁止地方政府出臺限產保價措施。
四、建立全國統一的電煤交易市場，取消重點合同煤與市場煤的劃分。與此同時，將電煤計劃內與計劃外運力并軌，建立公開透明的鐵路運力交易市場，從而減少鐵路運輸中的尋租行為，降低電煤物流成本。
五、取消發電量計劃指標。國家應明令取消各地自行下達的發電量計劃指標，電網企業按規定的上網電價向發電企業購電。為了鼓勵高效節能機組多發電，可以在南方電網實行節能發電調度的基礎上，在國家電網推行節能發電調度辦法。實施這兩項措施，將有助于挖掘現有電力企業的發電能力。
六、加強對電網調度和收入的監管。電網企業實時公布調度和財務收支狀況，由電力監管部門核定電網的收益。在電力體制改革沒有完全到位、電網企業“三產”“多經”尚未完全分離的情況下，這將有助于防止電網企業獲取過高的價差收入。
七、輸配電價由政府核定、銷售電價逐步放開管制。擴大電力直接交易范圍，逐步以市場定價代替政府定價。以區域電力市場為主，推行“多買多賣”的交易方式。由發電企業與用戶自行商定電力、電量、電價，簽訂各種期限的購電合同。電網企業可以按核定輸配電價收取過網費，但要堅決杜絕各種其他形式的收費、加價。
實施這一措施后，電網在電力購銷中過高的價差收入將減少。因此，即使發電企業會通過提高銷售電價來消化成本上漲因素，終端用戶的電價也未必會上漲，甚至可能下降。
責任編輯：lixin
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