煤電產(chǎn)能過剩背景下煤電項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)

2017-11-10 11:04:24 中呂能源法律服務(wù)圈　點(diǎn)擊量：評(píng)論 (0)

2017年8月14日，國(guó)家發(fā)改委等十六部委聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)的意見》的通知(發(fā)改能源〔2017〕1404號(hào)，下稱1404號(hào)文)。我省作為煤電產(chǎn)能過剩嚴(yán)重的省份首當(dāng)其沖。就1404號(hào)文對(duì)煤電公司可能帶來的影響，筆者與行業(yè)主管部門、煤電企業(yè)的同仁進(jìn)行了探討，“觀望政策”成為了時(shí)下主流。結(jié)合我省煤炭資源整合的經(jīng)歷，筆者認(rèn)為煤電企業(yè)需要將未來的諸多風(fēng)險(xiǎn)及應(yīng)對(duì)提上日程，本文將分兩期對(duì)此進(jìn)行簡(jiǎn)要梳理。

一、1404號(hào)文的主要內(nèi)容及出臺(tái)背景

(一)1404號(hào)文主要內(nèi)容

1、未來煤電發(fā)展的主流是供給側(cè)調(diào)整，防范煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)

《關(guān)于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)的意見》開篇指出“煤電是保障我國(guó)電力供應(yīng)的基礎(chǔ)性電源。近年來，我國(guó)煤電行業(yè)的裝機(jī)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化……但是，受經(jīng)濟(jì)增速放緩、電力供需形勢(shì)變化等因素影響，煤電利用小時(shí)數(shù)持續(xù)下降，規(guī)劃和在建煤電項(xiàng)目規(guī)模較大，違規(guī)建設(shè)問題仍然存在，多個(gè)地區(qū)將會(huì)出現(xiàn)電力供應(yīng)過剩情況，防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)刻不容緩……”。該段論述簡(jiǎn)明扼要的指出了我國(guó)當(dāng)前煤電發(fā)展的現(xiàn)狀，即看到煤電發(fā)展成績(jī)的同時(shí)，需要正視受經(jīng)濟(jì)增速放緩、電力供需形勢(shì)變化等因素影響，煤電發(fā)展形勢(shì)不容樂觀。煤電納入規(guī)劃及在建規(guī)模依然較大，在煤電領(lǐng)域，違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目仍有一定規(guī)模、部分落后機(jī)組淘汰難度大、自備電廠管理仍有待進(jìn)一步規(guī)范，防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險(xiǎn)刻不容緩。

2、化解煤電產(chǎn)能風(fēng)險(xiǎn)的原則是以企業(yè)為主，淘汰落后、清理違規(guī)、嚴(yán)控新增、分類處置

文件還指出“發(fā)電企業(yè)要主動(dòng)承擔(dān)主體責(zé)任，落實(shí)調(diào)控要求，做好人員安置、債務(wù)處理”。對(duì)未來發(fā)電裝機(jī)容量提出了“淘汰落后、清理違規(guī)、嚴(yán)控新增”的要求。1404號(hào)文同時(shí)規(guī)定了近期目標(biāo)和遠(yuǎn)期目標(biāo)，近期目標(biāo)淘汰、停建、緩建煤電產(chǎn)能5000萬(wàn)千瓦以上;遠(yuǎn)期目標(biāo)“十三五”期間，全國(guó)停建和緩建煤電產(chǎn)能1.5億千瓦，淘汰落后產(chǎn)能0.2億千瓦以上，實(shí)施煤電超低排放改造4.2億千瓦、節(jié)能改造3.4億千瓦、靈活性改造2.2億千瓦。到2020年，全國(guó)煤電裝機(jī)規(guī)模控制在11億千瓦以內(nèi)。

主管部門考慮到煤電產(chǎn)能過剩的化解工作并不能一刀切，提出了分類處置的思想。一是，“違規(guī)項(xiàng)目”一律停工、停產(chǎn)，并根據(jù)實(shí)際情況依法依規(guī)分類處理;二是，項(xiàng)目具備合法手續(xù)，同時(shí)投資額已經(jīng)很大的，由企業(yè)自主決策選擇停建或繼續(xù)建設(shè)，但建成后暫不并網(wǎng);三是，涉及民生供熱、扶貧攻堅(jiān)的在建項(xiàng)目，要把民生問題、扶貧工作擺在重要位置。

(二)1404號(hào)文出臺(tái)背景

從國(guó)家能源局將低熱值煤發(fā)電項(xiàng)目的核準(zhǔn)權(quán)限下放開始，煤電建設(shè)便成為地方政府拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)的一個(gè)重要手段。幾年來煤電擴(kuò)張的速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了消納的增長(zhǎng)速度。結(jié)合山西的實(shí)際情況看，全省發(fā)電裝機(jī)容量、上半年發(fā)電量與上半年全社會(huì)用電量存在較大差距，發(fā)電供應(yīng)能力嚴(yán)重富余。我省的情況其實(shí)是全國(guó)發(fā)電用電量對(duì)比的一個(gè)縮影。在這種情況下，主管部門自2016年就連續(xù)制定了一系列政策文件，嚴(yán)控煤電過剩產(chǎn)能：

2016年2月17日，《省級(jí)能源發(fā)展規(guī)劃管理辦法》;

2016年3月17日，國(guó)家發(fā)展改革委與國(guó)家能源局印發(fā)《關(guān)于促進(jìn)我國(guó)煤電有序發(fā)展的通知》，指出“電力冗余省份要對(duì)現(xiàn)有納入規(guī)劃及核準(zhǔn)(在建)煤電項(xiàng)目(不含革命老區(qū)和集中連片貧困地區(qū)煤電項(xiàng)目)采取“取消一批、緩核一批、緩建一批”等措施，適當(dāng)放緩煤電項(xiàng)目建設(shè)速度”;

2016年9月13日，國(guó)家能源局印發(fā)《關(guān)于取消一批不具備核準(zhǔn)建設(shè)條件煤電項(xiàng)目的通知》。通知指出取消山西的陽(yáng)煤遠(yuǎn)盛“上大壓小”熱電新建項(xiàng)目和晉能洪洞低熱值新建項(xiàng)目。文件還指出“要進(jìn)一步取消本地區(qū)其他不具備核準(zhǔn)(建設(shè))條件的煤電項(xiàng)目，牽頭開展項(xiàng)目前期工作的單位是‘取消一批’的責(zé)任主體”;

2016年10月10日，國(guó)家能源局印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步調(diào)控煤電規(guī)劃建設(shè)的通知》。在之前文件的基礎(chǔ)上，國(guó)家能源局明確指出“納入規(guī)劃項(xiàng)目尚未核準(zhǔn)的，暫緩核準(zhǔn);已核準(zhǔn)項(xiàng)目，尚未取齊開工必要支持性文件或取齊開工必要支持性文件尚未開工的(開工標(biāo)志為主廠房基礎(chǔ)墊層澆筑第一方混凝土)，暫緩開工建設(shè);2016年開工建設(shè)的，停止建設(shè);2015年底以前開工建設(shè)的，也要適當(dāng)調(diào)整建設(shè)工期，把握好投產(chǎn)節(jié)奏;對(duì)于存在未按核準(zhǔn)要求建設(shè)、未核先建及未達(dá)開工條件建設(shè)等違規(guī)建設(shè)行為的煤電項(xiàng)目，以及未按煤電有序發(fā)展政策措施要求取消、緩建的煤電項(xiàng)目，相應(yīng)省級(jí)發(fā)展改革委(能源局)要責(zé)令其立即停止建設(shè)”;

2017年2月10日，國(guó)家能源局印發(fā)《2017年能源工作指導(dǎo)意見的通知》指出“到2020年煤電裝機(jī)總規(guī)模控制在11億千瓦以內(nèi)。堅(jiān)決清理違規(guī)項(xiàng)目，未核先建、違規(guī)核準(zhǔn)等違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目一律停止建設(shè)。繼續(xù)實(shí)施煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，嚴(yán)格落實(shí)緩核、緩建等調(diào)控措施”;

2017年4月20日，國(guó)家能源局印發(fā)《關(guān)于發(fā)布2020年煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的通知》，能源局再一次發(fā)布預(yù)警提示，山西作為風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警結(jié)果為紅色的省份，要暫緩核準(zhǔn)、暫緩新開工建設(shè)自用煤電項(xiàng)目(含燃煤自備機(jī)組)，并在國(guó)家指導(dǎo)下，合理安排在建煤電項(xiàng)目的建設(shè)投產(chǎn)時(shí)序。

從上述政策分析，嚴(yán)控煤電過剩產(chǎn)能一直是能源主管部門的重點(diǎn)。目的就是為了防止煤電出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性問題進(jìn)而導(dǎo)致行業(yè)的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，從宏觀上處理好需求與供應(yīng)、存量與增量、上游與下游的關(guān)系。從這個(gè)角度分析，未來一段時(shí)期內(nèi)主管部門及行政執(zhí)法部門仍將會(huì)按照上述文件的要求嚴(yán)格控制煤電發(fā)展。

二、1404號(hào)文給煤電企業(yè)帶來的風(fēng)險(xiǎn)

(一)未核先建、違規(guī)核準(zhǔn)、批建不符、開工手續(xù)不全的煤電項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)

1404號(hào)文指出“未核先建、違規(guī)核準(zhǔn)、批建不符、開工手續(xù)不全等違規(guī)煤電項(xiàng)目一律停工、停產(chǎn)，并根據(jù)實(shí)際情況依法依規(guī)分類處理”。處于這類情況的企業(yè)負(fù)責(zé)人較為關(guān)注“依法依規(guī)分類處理”如何理解?

1、未核先建、批建不符項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)

《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》第十八條規(guī)定，實(shí)行核準(zhǔn)管理的項(xiàng)目，企業(yè)未依照本條例規(guī)定辦理核準(zhǔn)手續(xù)開工建設(shè)或者未按照核準(zhǔn)的建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容等進(jìn)行建設(shè)的，由核準(zhǔn)機(jī)關(guān)責(zé)令停止建設(shè)或者責(zé)令停產(chǎn)，對(duì)企業(yè)處項(xiàng)目總投資額1‰以上5‰以下的罰款;對(duì)直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員處2萬(wàn)元以上5萬(wàn)元以下的罰款，屬于國(guó)家工作人員的，依法給予處分。

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