【薦文】煤電博弈四十年如何破解舊局？

2018-01-30 17:59:56 能源觀察　點(diǎn)擊量：評(píng)論 (0)

近期，四大發(fā)電集團(tuán)向國(guó)家發(fā)改委提交的《關(guān)于當(dāng)前電煤保供形勢(shì)嚴(yán)峻的緊急報(bào)告》。報(bào)告稱，由于供暖耗煤增加、歲末年初煤炭產(chǎn)量下滑、春運(yùn)鐵

近期，四大發(fā)電集團(tuán)向國(guó)家發(fā)改委提交的《關(guān)于當(dāng)前電煤保供形勢(shì)嚴(yán)峻的緊急報(bào)告》。報(bào)告稱，由于供暖耗煤增加、歲末年初煤炭產(chǎn)量下滑、春運(yùn)鐵路運(yùn)力影響等因素，煤炭供給嚴(yán)重不足、燃煤電廠面臨全國(guó)性大范圍保供風(fēng)險(xiǎn)。懇請(qǐng)有關(guān)部門(mén)從資源、運(yùn)力對(duì)發(fā)電企業(yè)進(jìn)行協(xié)調(diào)和支持。

這一波煤電矛盾惡化一方面受天氣影響，用電需求超預(yù)期，同期煤電由于去產(chǎn)能影響產(chǎn)能釋放受限制，鐵路運(yùn)力緊張等因素影響。發(fā)電企業(yè)進(jìn)入全面虧損境地，同期煤炭?jī)r(jià)格上漲煤炭行業(yè)利潤(rùn)迎來(lái)小高峰。

煤電矛盾的根源是什么?如何破解?我們的觀點(diǎn)是，煤電之間應(yīng)該構(gòu)建健康的行業(yè)生態(tài)，從產(chǎn)業(yè)鏈長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展考慮，尋求最大利益公約數(shù)。當(dāng)然，解決問(wèn)題的根本方法在于改革價(jià)格形成機(jī)制。

薦文——

范必：政府失靈還是市場(chǎng)失靈

原載2011年8月《財(cái)經(jīng)》

煤電矛盾是影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)生活的一個(gè)突出問(wèn)題，這一矛盾導(dǎo)致今年發(fā)生了七年來(lái)最嚴(yán)重的電荒。

很多研究認(rèn)為，煤電矛盾是煤炭與電力的價(jià)格沖突，通過(guò)加強(qiáng)生產(chǎn)調(diào)度和價(jià)格調(diào)節(jié)是可以解決的。多年來(lái)，有關(guān)方沿著這條思路進(jìn)行了很多探索，采取的措施包括：實(shí)行煤電聯(lián)動(dòng)、煤電一體化、整合煤炭生產(chǎn)企業(yè)、限制電煤價(jià)格、召開(kāi)煤炭銜接會(huì)、實(shí)施煤炭?jī)?chǔ)備，等等。

但在采取了這些措施后，煤電矛盾仍反復(fù)出現(xiàn)且愈演愈烈，這說(shuō)明以行政干預(yù)為主的辦法存在很大的局限性，我們需要另辟蹊徑，從分析煤電矛盾的機(jī)理著手，研究符合實(shí)際的、系統(tǒng)的解決方案。

煤、運(yùn)、電都沒(méi)有市場(chǎng)化

在煤電關(guān)系中，煤炭工業(yè)是上游，電力工業(yè)是下游。從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，在煤炭市場(chǎng)和電力市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)，沒(méi)有運(yùn)輸瓶頸的條件下，電煤與電力之間可以形成長(zhǎng)期穩(wěn)定的供求關(guān)系。

但中國(guó)的情況是，近年來(lái)電煤價(jià)格持續(xù)大幅上漲，很多發(fā)電企業(yè)財(cái)務(wù)狀況惡化，出現(xiàn)了電煤庫(kù)存下降甚至缺煤停機(jī)現(xiàn)象，成為部分地區(qū)發(fā)生“電荒”的重要原因。這一現(xiàn)象可以簡(jiǎn)單概括為：“電煤漲價(jià)、電價(jià)滯后、電企虧損、調(diào)價(jià)艱難”。

表面上看，煤電矛盾是價(jià)格矛盾;究其本質(zhì)，則是煤炭、運(yùn)力、電力市場(chǎng)發(fā)育不完善、競(jìng)爭(zhēng)不充分、管制不當(dāng)?shù)慕Y(jié)果。

先從電煤說(shuō)起。傳統(tǒng)觀點(diǎn)認(rèn)為，煤電矛盾是“市場(chǎng)煤”遇上了“計(jì)劃電”。雖然煤炭是我國(guó)生產(chǎn)資料領(lǐng)域最早開(kāi)始市場(chǎng)化的行業(yè)之一，但時(shí)至今日，其生產(chǎn)流通并沒(méi)有完全做到市場(chǎng)化，而且非市場(chǎng)因素越來(lái)越多。

我國(guó)電煤交易分為重點(diǎn)訂貨合同交易與市場(chǎng)采購(gòu)兩個(gè)不同的市場(chǎng)，重點(diǎn)合同煤可以拿到低價(jià)煤和低價(jià)鐵路運(yùn)力，約占全部電煤的三分之一。

市場(chǎng)煤主要靠公路和高價(jià)鐵路運(yùn)力進(jìn)行運(yùn)輸，煤價(jià)也較高。近年來(lái)，一些產(chǎn)煤大省出臺(tái)控制煤炭產(chǎn)量的“限產(chǎn)保價(jià)”措施，通過(guò)煤礦整合關(guān)停一部分中小煤礦，用“煤票”約束煤炭出省總量，減少了煤炭產(chǎn)能。

由于煤炭?jī)r(jià)格和產(chǎn)量都受到控制，電煤市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)很不充分，煤價(jià)高企并沒(méi)有促進(jìn)煤炭產(chǎn)量的提高。所謂“市場(chǎng)煤”，其市場(chǎng)體系遠(yuǎn)未完善。

其次是運(yùn)輸環(huán)節(jié)，鐵路運(yùn)力高度壟斷抬高了煤價(jià)。鐵路運(yùn)煤分計(jì)劃內(nèi)車皮和計(jì)劃外車皮，計(jì)劃內(nèi)運(yùn)煤可執(zhí)行國(guó)家規(guī)定的運(yùn)輸價(jià)格，計(jì)劃外運(yùn)煤則要向中間環(huán)節(jié)付出高昂代價(jià)，很多鐵路職工經(jīng)營(yíng)的“三產(chǎn)”“多經(jīng)”企業(yè)從中漁利，這早已是行業(yè)內(nèi)公認(rèn)的潛規(guī)則。再加上點(diǎn)車費(fèi)、車板費(fèi)等各種名目的收費(fèi)，大大提高了運(yùn)輸成本。我國(guó)很多地方的電煤物流成本達(dá)到電煤價(jià)格一半以上，下游企業(yè)不堪重負(fù)。煤炭供需關(guān)系越緊張，運(yùn)輸中間環(huán)節(jié)對(duì)煤電矛盾的放大作用就越明顯。

矛盾最集中的是電的環(huán)節(jié)。發(fā)電企業(yè)上網(wǎng)電價(jià)和電網(wǎng)的銷售電價(jià)由政府決定。電煤價(jià)格上漲后，發(fā)電企業(yè)無(wú)法通過(guò)提高銷售電價(jià)疏導(dǎo)漲價(jià)因素。

電廠的發(fā)電量也分為計(jì)劃內(nèi)與計(jì)劃外。計(jì)劃內(nèi)電量由電網(wǎng)按國(guó)家規(guī)定支付上網(wǎng)電價(jià)，超計(jì)劃發(fā)電部分，電網(wǎng)則要降價(jià)收購(gòu)，而電網(wǎng)的銷售電價(jià)則沒(méi)有變化。也就是說(shuō)，電煤價(jià)格上漲時(shí)，電廠多發(fā)電不僅不會(huì)多收益，還會(huì)增加虧損。今年華東和華中地區(qū)用電緊張，原因之一就是電力企業(yè)完成計(jì)劃電量后，就以停機(jī)檢修為名不再多發(fā)電。

此外，為了獲取資源收益，很多地方開(kāi)征各種名目的收費(fèi)。這其中有合理的收費(fèi)，也有相當(dāng)多的不合理收費(fèi)。一些地方已經(jīng)形成了促進(jìn)煤炭漲價(jià)的內(nèi)在動(dòng)力，導(dǎo)致煤炭企業(yè)生產(chǎn)成本和經(jīng)營(yíng)負(fù)擔(dān)增加，推動(dòng)了電煤價(jià)格的上漲。

從這些分析來(lái)看，煤電矛盾不是價(jià)格矛盾這么簡(jiǎn)單，而是由于在“煤—運(yùn)—電”這個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈中，過(guò)度管制和行業(yè)壟斷問(wèn)題十分突出，價(jià)格機(jī)制未發(fā)揮應(yīng)有的調(diào)節(jié)作用，這是導(dǎo)致煤電矛盾的根本原因。

沒(méi)有理由重交“學(xué)費(fèi)”

在解決煤電矛盾問(wèn)題上本可以有不同的選擇。

一種是按照既定的市場(chǎng)化方向改革，用“看不見(jiàn)的手”促進(jìn)多種所有制煤炭企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)中優(yōu)勝劣汰，在鐵路運(yùn)力和電力行業(yè)推進(jìn)市場(chǎng)化改革;另一種是行政配置資源為主，依靠“看得見(jiàn)的手”推進(jìn)企業(yè)兼并重組，提高煤炭生產(chǎn)和運(yùn)輸?shù)募卸龋訌?qiáng)電煤、電力價(jià)格的調(diào)整和管制力度。遺憾的是，有關(guān)方面幾乎不約而同地選擇了后者。

于是，一些傳統(tǒng)體制下熟悉的做法越來(lái)越多地呈現(xiàn)在我們面前，如生產(chǎn)計(jì)劃、運(yùn)輸計(jì)劃、發(fā)電量計(jì)劃、雙軌制，還有久違了的票證。接踵而來(lái)的問(wèn)題是，價(jià)格機(jī)制在煤炭、電力生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的自動(dòng)調(diào)節(jié)作用受到了抑制。電煤價(jià)格高企，沒(méi)能帶動(dòng)煤炭產(chǎn)量的增加;電力需求旺盛，也沒(méi)有提高電力企業(yè)的發(fā)電動(dòng)力，電荒仍在繼續(xù)。

解決煤電矛盾選擇什么樣的路徑?是堅(jiān)持以公有制為主體、多種所有制共同發(fā)展，還是回到以單一公有制為主體?是堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向，還是管制化方向?是鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)，還是鞏固壟斷?

回顧新中國(guó)成立以來(lái)的歷史，再參照發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，就可以看到，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和不恰當(dāng)?shù)墓苤茣?huì)造成短缺和效率低下，是一種已經(jīng)被理論和實(shí)踐證偽的制度安排。

1979年以來(lái)，中國(guó)對(duì)改革模式的認(rèn)識(shí)，從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)為主、市場(chǎng)調(diào)節(jié)為輔，到有計(jì)劃的商品經(jīng)濟(jì)，再到計(jì)劃經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)調(diào)節(jié)相結(jié)合，最終在1992年黨的十四大上確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的改革方向。這一認(rèn)識(shí)來(lái)之不易，付出了高昂的代價(jià)。對(duì)此，我們沒(méi)有必要再付一次“學(xué)費(fèi)”。

對(duì)煤電這類生產(chǎn)資料行業(yè)，國(guó)家對(duì)其改革方向歷來(lái)是明確的，那就是建立全國(guó)統(tǒng)一的、開(kāi)放的市場(chǎng)體系，清除分割、封鎖市場(chǎng)的行政性壁壘，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，建立以市場(chǎng)形成價(jià)格為主的價(jià)格機(jī)制。

對(duì)于鐵路、電力這類壟斷性行業(yè)，其改革方向是政企分開(kāi)，壟斷性業(yè)務(wù)與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)分開(kāi)，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，鼓勵(lì)多元投資主體進(jìn)入。

這就是說(shuō)，必須在煤炭、運(yùn)輸、電力三個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行全產(chǎn)業(yè)鏈的市場(chǎng)化改革，而不是對(duì)某一個(gè)環(huán)節(jié)進(jìn)行修補(bǔ)和調(diào)整。

堅(jiān)持既定的市場(chǎng)化改革方向，就應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)公平競(jìng)爭(zhēng)和公平交易，加強(qiáng)監(jiān)管、放松管制。下決心盡快取消煤炭、運(yùn)力、電力的計(jì)劃指標(biāo)，清理和減少對(duì)煤炭生產(chǎn)、流通環(huán)節(jié)的稅費(fèi);增加電力、鐵路調(diào)度的透明度，在政府監(jiān)管下實(shí)行公開(kāi)、公平、公正的調(diào)度，以此調(diào)動(dòng)煤炭企業(yè)和發(fā)電企業(yè)的積極性。

細(xì)化解決之道

具體而言，未來(lái)的調(diào)整和改革可以從八個(gè)方面展開(kāi)。

一、進(jìn)一步提高煤炭生產(chǎn)能力。在確保安全的前提下，啟動(dòng)和新上一批煤炭生產(chǎn)能力。

二、增強(qiáng)電力供給能力。在“電荒”嚴(yán)重的省份，抓緊核準(zhǔn)一批前期工作基礎(chǔ)扎實(shí)的火電項(xiàng)目。按火電建設(shè)周期平均22個(gè)—24個(gè)月計(jì)算，現(xiàn)在開(kāi)工的項(xiàng)目要到2013年初可以投產(chǎn)。

三、清理和規(guī)范煤炭行業(yè)稅費(fèi)。按照清費(fèi)立稅的原則，清理煤炭行業(yè)不合理收費(fèi)，推進(jìn)煤炭資源稅費(fèi)綜合改革。取消煤炭大省自行出臺(tái)的煤炭收費(fèi)項(xiàng)目，禁止地方政府出臺(tái)限產(chǎn)保價(jià)措施。

四、建立全國(guó)統(tǒng)一的電煤交易市場(chǎng)，取消重點(diǎn)合同煤與市場(chǎng)煤的劃分。與此同時(shí)，將電煤計(jì)劃內(nèi)與計(jì)劃外運(yùn)力并軌，建立公開(kāi)透明的鐵路運(yùn)力交易市場(chǎng)，從而減少鐵路運(yùn)輸中的尋租行為，降低電煤物流成本。

五、取消發(fā)電量計(jì)劃指標(biāo)。國(guó)家應(yīng)明令取消各地自行下達(dá)的發(fā)電量計(jì)劃指標(biāo)，電網(wǎng)企業(yè)按規(guī)定的上網(wǎng)電價(jià)向發(fā)電企業(yè)購(gòu)電。為了鼓勵(lì)高效節(jié)能機(jī)組多發(fā)電，可以在南方電網(wǎng)實(shí)行節(jié)能發(fā)電調(diào)度的基礎(chǔ)上，在國(guó)家電網(wǎng)推行節(jié)能發(fā)電調(diào)度辦法。實(shí)施這兩項(xiàng)措施，將有助于挖掘現(xiàn)有電力企業(yè)的發(fā)電能力。

六、加強(qiáng)對(duì)電網(wǎng)調(diào)度和收入的監(jiān)管。電網(wǎng)企業(yè)實(shí)時(shí)公布調(diào)度和財(cái)務(wù)收支狀況，由電力監(jiān)管部門(mén)核定電網(wǎng)的收益。在電力體制改革沒(méi)有完全到位、電網(wǎng)企業(yè)“三產(chǎn)”“多經(jīng)”尚未完全分離的情況下，這將有助于防止電網(wǎng)企業(yè)獲取過(guò)高的價(jià)差收入。

七、輸配電價(jià)由政府核定、銷售電價(jià)逐步放開(kāi)管制。擴(kuò)大電力直接交易范圍，逐步以市場(chǎng)定價(jià)代替政府定價(jià)。以區(qū)域電力市場(chǎng)為主，推行“多買多賣”的交易方式。由發(fā)電企業(yè)與用戶自行商定電力、電量、電價(jià)，簽訂各種期限的購(gòu)電合同。電網(wǎng)企業(yè)可以按核定輸配電價(jià)收取過(guò)網(wǎng)費(fèi)，但要堅(jiān)決杜絕各種其他形式的收費(fèi)、加價(jià)。

實(shí)施這一措施后，電網(wǎng)在電力購(gòu)銷中過(guò)高的價(jià)差收入將減少。因此，即使發(fā)電企業(yè)會(huì)通過(guò)提高銷售電價(jià)來(lái)消化成本上漲因素，終端用戶的電價(jià)也未必會(huì)上漲，甚至可能下降。

八、完善以區(qū)域電力市場(chǎng)為主的電力市場(chǎng)，深化鐵路體制改革，逐步將電網(wǎng)、鐵路網(wǎng)的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)輸業(yè)務(wù)與電、煤產(chǎn)品的營(yíng)銷業(yè)務(wù)分開(kāi)，形成由市場(chǎng)供求關(guān)系決定煤價(jià)、電價(jià)、運(yùn)價(jià)的價(jià)格形成機(jī)制。

責(zé)任編輯：李鑫

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