首先需要強調的是，由“氣荒”引發的社會恐慌，不是一個長期的過程，它往往發生在突發事件(如極端天氣)的個別幾天(也就是術語所稱的“高月高日”)。高月高日的供應缺口是高月均日的若干倍，難以通過壓減用戶的方式填平，因而引發公眾對于“氣荒”的恐慌。

而在2017年的采暖季，在供給側，天然氣的供應緊張受多方面因素的共同作用。具體而言，在技術層面，天然氣上下游產業技術規范的脫節(上游的供氣企業與下游的燃氣企業的日調峰的責任不清晰)是高月高日缺口存在的成因之一。而且，由于天然氣的特許經營現象，城市燃氣企業難以跨級買氣填平缺口。另外，由于生產工藝等條件限制，部分工業用戶的天然氣不可中斷。而在價格層面，國家對居民用氣價格的管制會使上游供氣企業與下游燃氣企業產生趨利的心理，加速天然氣的供應緊張。另外，在2017年采暖季，來自中亞的管道氣上游進氣量遭到削減，進一步惡化了供應緊張的局面。

而在需求側，在政策制定階段，環保部門與能源部門缺乏有效溝通，在“雙替代”指標制定時沒有充分考慮氣源供應的問題。在政策執行階段，下級政府的層層加碼帶來了大量的新增改造，這也導致了我國在2017年供暖季的天然氣供需失衡。下面我們對層層加碼的成因進行剖析。

理論與現實

“層層加碼”原指經濟增長目標經中央政府提出后，會沿著地方政府的層級而逐漸加碼和放大的現象。實際上，層層加碼的現象也同樣存在于“雙替代”的指標分配中。如下表所示，層層加碼由兩部分組成，一部分是指標在計劃制定階段的國家一省一市層級指標的逐級累加(山西省和河南省較為明顯)，另一部分是在實際執行過程的超額完成(6個省1直轄市都出現)。還有一點值得一提的是，實際完成的改造戶數并不等同于最終的通氣戶數。

借用避責行為研究的開山之作《避責中的政治》(“ThePoliticsofBlameAvoidance”)中的理論，政府官員的行為動機分為邀功(creditclaimingblameavoidancegoodpolicy)三類。實際上，不少關于政府官員行為的研究也證明了這三種動機在現實的政治生活中往往處于共存狀態，彼此間相互影響。對于我們研究的“層層加碼”現象，單用其中一種動機是解釋不通的。例如，一種關于層層加碼的可能的解釋為，地方政府出于避責的考慮，害怕最終無法完成上級的指標，所以向下級政府提出了一個更高的要求。但是如果純粹從避責出發，地方政府在計劃制定時應該考慮“留有余地”，不應該主動在既定指標上加碼，而是應該盡可能壓低指標。另一方面也有人指出，層層加碼實際上是一種“取法其上，僅得其中;取法其中，僅得其下”的策略，為了保證最終完成上級政府分配的指標，地方政府也可以制定一個不容易完成的高目標，并以此激勵本級政府和下級政府拿出更高的干勁實現該目標。而且如果純粹出于邀功的考慮，這樣一種高目標顯示出“高姿態”，也更容易吸引上級政府的關注，但事實上不少基層政府制定的目標只是稍高于上級政府的目標，確保其能被執行，使基層政府避免被問責的風險。因此，在下文的分析中，我們會從邀功、避責和善治三個方面一起進行討論。

值得一提的是，在我們所關注的“層層加碼”現象背后，邀功主要表現為政府官員對政治晉升的追求。公共部門的多重委托一代理關系使其呈現出組織目標多元性與模糊性的特征。由于產出難以度量，并且政府官員在多維任務下缺乏顯性激勵，因此公共部門中的邀功行為，主要體現在對晉升、選票的追求上;而中國語境下，政府官員的邀功行為就反映在對政治晉升的追求上。周黎安等人認為，“層層加碼”現象的出現與我國“層層分包”的行政體制和多層級的官員政治錦標賽(一種晉升模式)有著內在的關聯。“層層加碼”的最終出現取決于地方官員激勵的性質，而這與政治錦標賽緊密相連。

結合田野調查的分析

在對“層層加碼”的具體動機進行分析之前，我們針對訪談結果梳理出了幾個在討過程中被頻繁提及的高頻詞“政治任務”“環保壓力”以及“問責”。

首先是“政治任務”。在前文對J市和K市配套的監督管理措施的梳理中，我們發現兩個城市都成立了由市長等牽頭的高規格領導小組，并頻繁召開工作會議，推進“氣代煤”“電代煤”的工作進展。在J市2018年1月編寫的工作情況匯報中就有提到“層層傳導壓力，傳導責任”。J市發改委的工作人員解釋道:“這個壓力實際上就是一種目標責任，這是一種必須得把目標完成的壓力”。另一方面，在這些頻繁召開的工作會議上，不同的縣都需要匯報工作進展。萬一其他地方都完成了工作就只有你(這個地方)沒有完成，同行壓力也會使縣領導臉上掛不住。而在K市發改委的工作人員看來，“氣代煤”無疑是一個政治任務，“責任人這么明確，還有督導組，誰敢不完成”。他坦白在他眼里“氣代煤”的完成戶數就是一個必須完成的硬指標，“即使明天拆今天也得通上氣”。也正是在這種將“氣代煤”視為政治任務的看法下，K市極力地避免群眾受凍的事故發生，在2017年的采暖季，當地政府甚至自掏腰包為千余戶村民發放“小太陽”電取暖器。

其次是“環保壓力”。近年來上級政府與社會各界對環保給予了高度的關注。環保督查的力度大，雖然其他工作也有督查，但環保督查的頻率最高。另一方面，對于基層政府工作人員而言，環保工作的面特別寬，除了“雙替代”外，基層環保工作還包括散亂污企業、小作坊的取締等。“氣代煤”工程的推進也占據了這些基層干部工作中很大的比例。以K市b縣的社區書記為例，該社區有3000多戶人家。在2017年下半年，她每天都要花費大量的時間精力在動員宣傳、推進施工等方面，工作強度極大，而且大概每半個月或一個月就要對村民進行走訪。正因如此，有基層的政府工作人員向我們抱怨“權責不對等”。

而在“問責”方面，J市整體的問責力度稍弱于K市。具體來說，雖然往年也有空氣質量不達標的現象，但應該沒有領導因為此被免職。而且，雖然J市政府在《2017年散煤治理工作方案》中也提到了一些“氣代煤”改造可能的獎懲措施，如前文提到的保證金制度、一票否決制等，但在實際的執行過程中有點紙上談兵的意味，并沒有得到真正的施行。當然這可能主要因為2017年采暖季環保部也承認了“氣代煤”的工作受挫，這種情況下進度未完成不會被追究責任。反觀K市，可能是受2017年K市環保局局長因常年空氣質量欠佳被免職的影響，K市的量化問責就執行得比較嚴格，而且還將標準收嚴。針對市定的SO2小時濃度超標的現象，K市緊急召開2次全市警示大會，對相關縣委、縣政府通報批評;約談4名縣(區市)長，對9縣16名分管負責人誡勉談話，對44名工作人員量化問責。另外，針對基層分局個別工作人員履職不到位的問題，K市的環保部門也組織開展了為期一個月的紀律作風整頓，一次性對9名履職不到位的工作人員進行了問責處理。但當K市的政府人員在被問及是否會因“氣代煤”完成不力而被問責時，他們也表示不太清楚，原因之一與J市不追究責任的原因類似，另一個原因就是當地大部分縣都完成了市定任務，所以也不清楚完成不力的懲罰措施。

雖然J市和K市(應該)都沒有出現因“氣代煤”完成不力而被問責的情況，但全國其他地方是存在考核與問責的，如河北省通報了2017年度大氣污染綜合治理考核結果8，但并未涉及獎懲措施。而邢臺市也通報了2017年邢臺市“雙替代”工作的完成情況，并實施“一票否決”，對未完成任務的縣市區給予年度環保工作不得評為先進的懲罰。

回到“層層加碼”的問題上，對于省一級的加碼，J市在國家一省的層級基本沒有進行加碼(國家指標11.1991萬戶，省級指標11.2萬戶);但山西省額外對非“2+26”城市K市提出了10萬戶的“雙替代”改造要求。據K市發改委的工作人員介紹，如果山西省不對非“2+26”城市安排改造任務的話，這些城市的環保指標很可能也無法完成。通過對《山西省2017—2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》的附件的查證，我們發現山西省對省內11個城市都從PM2.5、SO2、重污染天數三方面提出了各市空氣質量改善目標，K市在這三個指標上至少需要實現30%的下降比例，大氣環境質量改善的任務艱巨。另外，前文也提到了近年來地方政府面臨著越來越大的環保壓力，這種壓力會一層一層地向下傳遞。在這種環保高壓下，省級改造指標的加碼較大可能是出于避責，邀功和善治的邏輯也可以解釋得通。

而從省到市一級的加碼，J市和K市在省一市的層級都出現了加碼(J市:省11.2萬戶，市15.38萬戶;K市:省10萬戶，市11.9萬戶)。這種加碼則主要由于省政策在給市政府安排指標的時候對實際情況的不了解。在確村確戶后，K市制定的改造指標比省指標多出1.9萬，這其實是一個自然的增長。因為在實際改造的過程中，施工隊伍不可能每個村都卡著一定的改造戶數，往往都是整村改造的，因此最終結果會比原來的要多。這是導致市一級指標增長的主要原因，J市的原因也與此類似。

而在縣一級政府對下級政府(鄉鎮、社區、村等)的指標分配中，首先考慮的是必須完成市安排的任務，如果完成不力的話可能會被問責。這也導致了縣在下級政府中分配任務的時候會優先保證能夠達到總額，制定目標的時候會稍高于這個標準。但是，改造指標在基層政府中的分配是相對靈活的。在確保能實現上級要求的總額后，縣允許下級政府在指標分配上的微調。因為實際操作過程中可能會發現一些不利于“氣代煤”改造的家戶，這種情況下各鄉鎮之間調整一下是可以的。而如果順著這種方式理解的話，基層政府干部在績效考核中面臨的壓力并不是完全剛性的。

另外，值得一提的是，雖然善治這個動機在上述“層層加碼”的具體原因分析過程中并未能完全體現，但實際上，它也是部分基層工作人員的行為動機。首先必須承認，“氣代煤”政策的確帶來了大氣環境質量的改善。另外，我們走訪的J市c區是全市氣代煤完成質量最好的區。該區發改委的工作人員始終將其視為一個惠民工程看待，并積極與用戶交涉。我們走訪的九個村莊里唯一一個已經發放了居民用氣補貼的村莊就來自c區，村民們也切實感受到了“氣代煤”帶來的干凈方便等好處。而對這部分的基層工作人員來說，善治的動機在層層加碼中扮演一個更重要的角色。