首先需要強調(diào)的是，由“氣荒”引發(fā)的社會恐慌，不是一個長期的過程，它往往發(fā)生在突發(fā)事件(如極端天氣)的個別幾天(也就是術語所稱的“高月高日”)。高月高日的供應缺口是高月均日的若干倍，難以通過壓減用戶的方式填平，因而引發(fā)公眾對于“氣荒”的恐慌。

而在2017年的采暖季，在供給側，天然氣的供應緊張受多方面因素的共同作用。具體而言，在技術層面，天然氣上下游產(chǎn)業(yè)技術規(guī)范的脫節(jié)(上游的供氣企業(yè)與下游的燃氣企業(yè)的日調(diào)峰的責任不清晰)是高月高日缺口存在的成因之一。而且，由于天然氣的特許經(jīng)營現(xiàn)象，城市燃氣企業(yè)難以跨級買氣填平缺口。另外，由于生產(chǎn)工藝等條件限制，部分工業(yè)用戶的天然氣不可中斷。而在價格層面，國家對居民用氣價格的管制會使上游供氣企業(yè)與下游燃氣企業(yè)產(chǎn)生趨利的心理，加速天然氣的供應緊張。另外，在2017年采暖季，來自中亞的管道氣上游進氣量遭到削減，進一步惡化了供應緊張的局面。

而在需求側，在政策制定階段，環(huán)保部門與能源部門缺乏有效溝通，在“雙替代”指標制定時沒有充分考慮氣源供應的問題。在政策執(zhí)行階段，下級政府的層層加碼帶來了大量的新增改造，這也導致了我國在2017年供暖季的天然氣供需失衡。下面我們對層層加碼的成因進行剖析。

理論與現(xiàn)實

“層層加碼”原指經(jīng)濟增長目標經(jīng)中央政府提出后，會沿著地方政府的層級而逐漸加碼和放大的現(xiàn)象。實際上，層層加碼的現(xiàn)象也同樣存在于“雙替代”的指標分配中。如下表所示，層層加碼由兩部分組成，一部分是指標在計劃制定階段的國家一省一市層級指標的逐級累加(山西省和河南省較為明顯)，另一部分是在實際執(zhí)行過程的超額完成(6個省1直轄市都出現(xiàn))。還有一點值得一提的是，實際完成的改造戶數(shù)并不等同于最終的通氣戶數(shù)。

借用避責行為研究的開山之作《避責中的政治》(“ThePoliticsofBlameAvoidance”)中的理論，政府官員的行為動機分為邀功(creditclaimingblameavoidancegoodpolicy)三類。實際上，不少關于政府官員行為的研究也證明了這三種動機在現(xiàn)實的政治生活中往往處于共存狀態(tài)，彼此間相互影響。對于我們研究的“層層加碼”現(xiàn)象，單用其中一種動機是解釋不通的。例如，一種關于層層加碼的可能的解釋為，地方政府出于避責的考慮，害怕最終無法完成上級的指標，所以向下級政府提出了一個更高的要求。但是如果純粹從避責出發(fā)，地方政府在計劃制定時應該考慮“留有余地”，不應該主動在既定指標上加碼，而是應該盡可能壓低指標。另一方面也有人指出，層層加碼實際上是一種“取法其上，僅得其中;取法其中，僅得其下”的策略，為了保證最終完成上級政府分配的指標，地方政府也可以制定一個不容易完成的高目標，并以此激勵本級政府和下級政府拿出更高的干勁實現(xiàn)該目標。而且如果純粹出于邀功的考慮，這樣一種高目標顯示出“高姿態(tài)”，也更容易吸引上級政府的關注，但事實上不少基層政府制定的目標只是稍高于上級政府的目標，確保其能被執(zhí)行，使基層政府避免被問責的風險。因此，在下文的分析中，我們會從邀功、避責和善治三個方面一起進行討論。

值得一提的是，在我們所關注的“層層加碼”現(xiàn)象背后，邀功主要表現(xiàn)為政府官員對政治晉升的追求。公共部門的多重委托一代理關系使其呈現(xiàn)出組織目標多元性與模糊性的特征。由于產(chǎn)出難以度量，并且政府官員在多維任務下缺乏顯性激勵，因此公共部門中的邀功行為，主要體現(xiàn)在對晉升、選票的追求上;而中國語境下，政府官員的邀功行為就反映在對政治晉升的追求上。周黎安等人認為，“層層加碼”現(xiàn)象的出現(xiàn)與我國“層層分包”的行政體制和多層級的官員政治錦標賽(一種晉升模式)有著內(nèi)在的關聯(lián)。“層層加碼”的最終出現(xiàn)取決于地方官員激勵的性質(zhì)，而這與政治錦標賽緊密相連。

結合田野調(diào)查的分析

在對“層層加碼”的具體動機進行分析之前，我們針對訪談結果梳理出了幾個在討過程中被頻繁提及的高頻詞“政治任務”“環(huán)保壓力”以及“問責”。

首先是“政治任務”。在前文對J市和K市配套的監(jiān)督管理措施的梳理中，我們發(fā)現(xiàn)兩個城市都成立了由市長等牽頭的高規(guī)格領導小組，并頻繁召開工作會議，推進“氣代煤”“電代煤”的工作進展。在J市2018年1月編寫的工作情況匯報中就有提到“層層傳導壓力，傳導責任”。J市發(fā)改委的工作人員解釋道:“這個壓力實際上就是一種目標責任，這是一種必須得把目標完成的壓力”。另一方面，在這些頻繁召開的工作會議上，不同的縣都需要匯報工作進展。萬一其他地方都完成了工作就只有你(這個地方)沒有完成，同行壓力也會使縣領導臉上掛不住。而在K市發(fā)改委的工作人員看來，“氣代煤”無疑是一個政治任務，“責任人這么明確，還有督導組，誰敢不完成”。他坦白在他眼里“氣代煤”的完成戶數(shù)就是一個必須完成的硬指標，“即使明天拆今天也得通上氣”。也正是在這種將“氣代煤”視為政治任務的看法下，K市極力地避免群眾受凍的事故發(fā)生，在2017年的采暖季，當?shù)卣踔磷蕴脱鼮榍в鄳舸迕癜l(fā)放“小太陽”電取暖器。

其次是“環(huán)保壓力”。近年來上級政府與社會各界對環(huán)保給予了高度的關注。環(huán)保督查的力度大，雖然其他工作也有督查，但環(huán)保督查的頻率最高。另一方面，對于基層政府工作人員而言，環(huán)保工作的面特別寬，除了“雙替代”外，基層環(huán)保工作還包括散亂污企業(yè)、小作坊的取締等。“氣代煤”工程的推進也占據(jù)了這些基層干部工作中很大的比例。以K市b縣的社區(qū)書記為例，該社區(qū)有3000多戶人家。在2017年下半年，她每天都要花費大量的時間精力在動員宣傳、推進施工等方面，工作強度極大，而且大概每半個月或一個月就要對村民進行走訪。正因如此，有基層的政府工作人員向我們抱怨“權責不對等”。

而在“問責”方面，J市整體的問責力度稍弱于K市。具體來說，雖然往年也有空氣質(zhì)量不達標的現(xiàn)象，但應該沒有領導因為此被免職。而且，雖然J市政府在《2017年散煤治理工作方案》中也提到了一些“氣代煤”改造可能的獎懲措施，如前文提到的保證金制度、一票否決制等，但在實際的執(zhí)行過程中有點紙上談兵的意味，并沒有得到真正的施行。當然這可能主要因為2017年采暖季環(huán)保部也承認了“氣代煤”的工作受挫，這種情況下進度未完成不會被追究責任。反觀K市，可能是受2017年K市環(huán)保局局長因常年空氣質(zhì)量欠佳被免職的影響，K市的量化問責就執(zhí)行得比較嚴格，而且還將標準收嚴。針對市定的SO2小時濃度超標的現(xiàn)象，K市緊急召開2次全市警示大會，對相關縣委、縣政府通報批評;約談4名縣(區(qū)市)長，對9縣16名分管負責人誡勉談話，對44名工作人員量化問責。另外，針對基層分局個別工作人員履職不到位的問題，K市的環(huán)保部門也組織開展了為期一個月的紀律作風整頓，一次性對9名履職不到位的工作人員進行了問責處理。但當K市的政府人員在被問及是否會因“氣代煤”完成不力而被問責時，他們也表示不太清楚，原因之一與J市不追究責任的原因類似，另一個原因就是當?shù)卮蟛糠挚h都完成了市定任務，所以也不清楚完成不力的懲罰措施。

雖然J市和K市(應該)都沒有出現(xiàn)因“氣代煤”完成不力而被問責的情況，但全國其他地方是存在考核與問責的，如河北省通報了2017年度大氣污染綜合治理考核結果8，但并未涉及獎懲措施。而邢臺市也通報了2017年邢臺市“雙替代”工作的完成情況，并實施“一票否決”，對未完成任務的縣市區(qū)給予年度環(huán)保工作不得評為先進的懲罰。

回到“層層加碼”的問題上，對于省一級的加碼，J市在國家一省的層級基本沒有進行加碼(國家指標11.1991萬戶，省級指標11.2萬戶);但山西省額外對非“2+26”城市K市提出了10萬戶的“雙替代”改造要求。據(jù)K市發(fā)改委的工作人員介紹，如果山西省不對非“2+26”城市安排改造任務的話，這些城市的環(huán)保指標很可能也無法完成。通過對《山西省2017—2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》的附件的查證，我們發(fā)現(xiàn)山西省對省內(nèi)11個城市都從PM2.5、SO2、重污染天數(shù)三方面提出了各市空氣質(zhì)量改善目標，K市在這三個指標上至少需要實現(xiàn)30%的下降比例，大氣環(huán)境質(zhì)量改善的任務艱巨。另外，前文也提到了近年來地方政府面臨著越來越大的環(huán)保壓力，這種壓力會一層一層地向下傳遞。在這種環(huán)保高壓下，省級改造指標的加碼較大可能是出于避責，邀功和善治的邏輯也可以解釋得通。

而從省到市一級的加碼，J市和K市在省一市的層級都出現(xiàn)了加碼(J市:省11.2萬戶，市15.38萬戶;K市:省10萬戶，市11.9萬戶)。這種加碼則主要由于省政策在給市政府安排指標的時候?qū)嶋H情況的不了解。在確村確戶后，K市制定的改造指標比省指標多出1.9萬，這其實是一個自然的增長。因為在實際改造的過程中，施工隊伍不可能每個村都卡著一定的改造戶數(shù)，往往都是整村改造的，因此最終結果會比原來的要多。這是導致市一級指標增長的主要原因，J市的原因也與此類似。

而在縣一級政府對下級政府(鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)、村等)的指標分配中，首先考慮的是必須完成市安排的任務，如果完成不力的話可能會被問責。這也導致了縣在下級政府中分配任務的時候會優(yōu)先保證能夠達到總額，制定目標的時候會稍高于這個標準。但是，改造指標在基層政府中的分配是相對靈活的。在確保能實現(xiàn)上級要求的總額后，縣允許下級政府在指標分配上的微調(diào)。因為實際操作過程中可能會發(fā)現(xiàn)一些不利于“氣代煤”改造的家戶，這種情況下各鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間調(diào)整一下是可以的。而如果順著這種方式理解的話，基層政府干部在績效考核中面臨的壓力并不是完全剛性的。

另外，值得一提的是，雖然善治這個動機在上述“層層加碼”的具體原因分析過程中并未能完全體現(xiàn)，但實際上，它也是部分基層工作人員的行為動機。首先必須承認，“氣代煤”政策的確帶來了大氣環(huán)境質(zhì)量的改善。另外，我們走訪的J市c區(qū)是全市氣代煤完成質(zhì)量最好的區(qū)。該區(qū)發(fā)改委的工作人員始終將其視為一個惠民工程看待，并積極與用戶交涉。我們走訪的九個村莊里唯一一個已經(jīng)發(fā)放了居民用氣補貼的村莊就來自c區(qū)，村民們也切實感受到了“氣代煤”帶來的干凈方便等好處。而對這部分的基層工作人員來說，善治的動機在層層加碼中扮演一個更重要的角色。