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自備電廠灰色蛻變

2018-12-06 11:07:35 中國電力企業(yè)管理  點擊量: 評論 (0)
規(guī)范自備電廠的實質(zhì),是新形勢下自備電廠在市場經(jīng)濟中身份的定義和再明確,其背后是政府治理方式的轉(zhuǎn)變,不能簡單將其歸置于改革利益博弈的犧牲品而“懲之后快”。

大云網(wǎng)訊:規(guī)范自備電廠的實質(zhì),是新形勢下自備電廠在市場經(jīng)濟中身份的定義和再明確,其背后是政府治理方式的轉(zhuǎn)變,不能簡單將其歸置于改革利益博弈的犧牲品而“懲之后快”。自備電廠既是電力體制改革推進至深水區(qū)曲折前行的參照物,投射出利益主體的面面觀,同時也為重新梳理電價形成機制,合理規(guī)劃電源布局開啟思考空間。

并非輿論“炒冷飯”,自備電廠榮登新電改“熱搜榜”。或許連“當事人”都感到錯愕——與其他領域改革相比更為低調(diào)的燃煤自備電廠被再次推上輿論的風口,這一波“操作”都源于今年3月,國家發(fā)改委辦公廳在《燃煤自備電廠規(guī)范建設和運行專項治理方案(征求意見稿)》中提出的對全國燃煤自備電廠建設和運行24條治理意見。

對于燃煤自備電廠的規(guī)范治理,或始料未及,但也意料之中。早在2004年,國家發(fā)改委、原國家電監(jiān)會就曾發(fā)布《關于進一步落實差別電價及自備電廠收費政策有關問題的通知》,向自備電廠收繳相關費用的議題在10余年前就已經(jīng)被擺上臺面;其間,國家陸續(xù)推出的相關政策也相繼表明了對于燃煤自備電廠無序發(fā)展引發(fā)“附加效應”的態(tài)度。直至2015年,作為新電改6個配套文件之一的《關于加強和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理的指導意見》,再次明確了國家對于規(guī)范燃煤自備電廠發(fā)展的決心,但與征求意見稿相比,以往文件的態(tài)度相對溫和,操作手法也略顯單一。

被認為即將觸發(fā)“史上最嚴整治風暴”的征求意見稿一經(jīng)公布,首先引起了社會各界輿論的激烈交鋒。一方觀點認為,“電價利潤差”導致了自備電廠的無序建設,既造成發(fā)電、輸配電等投資的巨額浪費,也嚴重阻礙了國家淘汰落后產(chǎn)能的進程;另一方觀點則認為,自備廠的產(chǎn)生和發(fā)展有著特殊的歷史和體制沿革,是政府鼓勵“多家辦電”和多部門、多名義審批的歷史產(chǎn)物,社會需要在走出“電力短缺”后的今天重新審視自備電廠的存在價值。

“超生的孩子”也好,“繁華下的隱憂”也罷,自備電廠在“大缺電”時期為我國經(jīng)濟騰飛貢獻的功績不可磨滅,而裝機超過1.4億千瓦,占比全國燃煤總裝機容量近16%的數(shù)字也同樣不容小覷。

“編外隊伍”的不斷壯大,既有目前不合理電價水平觸發(fā)的低成本用電的“誘惑”,同樣也“得益于”國家產(chǎn)業(yè)政策、地方經(jīng)濟發(fā)展和地區(qū)資源稟賦優(yōu)化利用的綜合考量。

而現(xiàn)實不可忽視,目前我國仍有大批燃煤自備電廠屬未批先建、批建不符;較低的運維水平也會為電網(wǎng)的安全運行埋下一定隱患;同時,安全監(jiān)管由于自備電廠“身份未明”而依然處于“燈下黑”的狀態(tài)。但單從“沒有承擔社會責任”出發(fā)而將歷史遺留問題統(tǒng)統(tǒng)交由自備電廠來買單則顯得過于籠統(tǒng)和機械。

“企業(yè)自備電廠的本質(zhì)是同一企業(yè)集團內(nèi)部的發(fā)電廠與電力用戶直接交易的模式,降低產(chǎn)品成本的同時提高企業(yè)市場競爭力,這也是我國目前電價形成機制不合理倒逼所形成的經(jīng)濟模式,只是目前管理、運行和政策落實等方面仍不規(guī)范,導致這種供用電形式在現(xiàn)有的電力工業(yè)環(huán)境中無法大面積推廣。”一位地方能監(jiān)辦相關負責人告訴記者,“誠然,企業(yè)自備電廠存在諸多亟需規(guī)范的方面,但這都不是自備電廠這一供用電形式本身的問題,在規(guī)范治理時更應進行分類梳理甄別,加快制訂相關法律法規(guī),科學引導自備電廠的發(fā)展。同時還應加快推進市場化改革,進一步理順電價機制。”

在能源革命與能源轉(zhuǎn)型的關口期,隨著電力體制改革和供給側結構性改革不斷深化,多年來我國電價結構與供需形勢不斷發(fā)生彈性裂變,而不變的是降低用能成本和對電力產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的追求。在經(jīng)濟新常態(tài)、電力供需寬松的疊加期,如何處理好自備電廠規(guī)范發(fā)展的議題,改革操刀者的智慧和決心缺一不可。

“‘規(guī)范’是自備電廠發(fā)展的必由之路,不能再野蠻上漲了,這一點毋庸置疑。但在落實上要講究策略和方式,不能‘一刀切’,要尊重歷史,尊重其創(chuàng)造社會價值的本能動力,要利用自身優(yōu)勢繼續(xù)發(fā)揮應有的作用,成為公用電廠的有益補充。”國家發(fā)改委能源研究所相關負責人向記者介紹。

從征求意見稿征求意見結束至今7月有余,正式文件遲遲難覓其蹤,從中不難窺見平衡各方利益的難度之大,統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展意義之廣。

規(guī)范自備電廠的實質(zhì),是新形勢下自備電廠在市場經(jīng)濟中身份的定義和再明確,其背后是政府治理方式的轉(zhuǎn)變,不能簡單將其歸置于改革利益博弈的犧牲品而“懲之后快”。自備電廠既是電力體制改革推進至深水區(qū)曲折前行的參照物,投射出利益主體的面面觀,同時也為重新梳理電價形成機制,合理規(guī)劃電源布局開啟思考空間。在協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展、電力統(tǒng)籌與各方利益的命題下,求解真實降低社會用能成本“絕對值”的方法,才能推導出構建地方經(jīng)濟、企業(yè)發(fā)展與市場公平競爭“穩(wěn)定三角”固態(tài)的更多可能。

經(jīng)濟擴張驅(qū)動下的規(guī)則困惑

在不同的發(fā)展時期,政策隨著經(jīng)濟、社會發(fā)展作出相應調(diào)整具有合理性和必要性。梳理征求意見稿中24條治理意見,對于增量部分的嚴控并沒有引起爭議,而輿論爭議的焦點則停留在對于存量自備電廠“未公平承擔社會責任”的認定,以及“追繳力度”的尺度拿捏。

在利益爭辯的背后,不僅關乎未來自備電廠,以及所屬企業(yè)的發(fā)展前景,同時還牽扯到地方GDP與國家能源轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略的優(yōu)先排序,地方政策與國家政策的拉鋸,不同部門對于文件精神的多角度解讀。而追根結底,是需要對于過往模糊不清或不適應新形勢的規(guī)則和條款,在考量經(jīng)濟大環(huán)境和實施影響后果的基礎上予以實事求是的優(yōu)化調(diào)整。

“今年6月,我們突然接到了地方財政部專員辦的催繳通知,要求一次性繳納10年的相關基金及附加,否則將會在財政部的網(wǎng)站上進行公示。這筆巨額費用對于企業(yè)來說是致命打擊。”記者在走訪某自備電廠企業(yè)時相關負責人介紹,“對于行政事業(yè)性收費、稅項及基金,我們在當年投資建廠時就與當?shù)卣炗喠藢ω敹悆?yōu)惠政策予以明確的合同,除合同中規(guī)定的收費、稅項及基金外,政府各職能部門不能向我們收取任何其他費用。況且十余年間我們從未收到過此類催收通知。”

據(jù)了解,作為該地區(qū)唯一一家資產(chǎn)過百億的企業(yè),在設廠之初,地方政府除了以自備電廠作為地區(qū)招商引資的重要籌碼,同時對財稅給予了政策優(yōu)惠。在10余年的生產(chǎn)過程中,自備電廠一直作為該企業(yè)重要的生產(chǎn)要素提供者,成為企業(yè)生產(chǎn)的重要環(huán)節(jié)。低成本、不間斷的電能不僅為企業(yè)創(chuàng)造了經(jīng)濟價值,同時也為地方帶來了數(shù)十億利稅,吸引了數(shù)十家配套及下游企業(yè)建廠投資,提供了近萬人的就業(yè)機會。

“一下征收過往10年的各項基金及附加費,對于我們來說很突然,我們也質(zhì)疑征收的合理性。過億的補繳款大概相當于我們廠1~2年的利潤,況且在這10年中,我們也從沒有把追繳的部分核算在成本之內(nèi)。在目前的經(jīng)濟環(huán)境下,消費、出口都明顯減少,如果真要征收,我們只能通過銀行貸款解決,這很打擊股東的投資信心。”自備電廠企業(yè)相關負責人向記者介紹,“無論是收繳費用,或者是將自備電廠轉(zhuǎn)為公用電廠,對于民營高載能企業(yè)來說都是極大的沖擊。我們作為企業(yè),接觸微觀事物更緊密、更真實,希望國家在考慮宏觀政策制定的時候,也相應考慮微觀實際。”

“限期一次性繳清10年的基金及附加”純屬極端個案,“看在納稅的份兒上也不能這樣對待我們”喊出了部分民營企業(yè)的心聲。從個案中不難觀察出,在我國經(jīng)濟發(fā)展的不確定性明顯上升,下行壓力不斷增大的態(tài)勢下,支持民營企業(yè)發(fā)展,優(yōu)化營商環(huán)境,清理非稅收入、切實減輕企業(yè)負擔的落腳點和必要性。

長期也來,地方政府以省內(nèi)GDP為優(yōu)先考量,以相對寬松的利好政策吸引投資;企業(yè)在逐利的天性下,擴張產(chǎn)能追求規(guī)模效益的最大化;國家則從電力行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的角度,力求清理自備電廠的“灰色地帶”。利益主體無對錯,而政府作為利益的二次分配者,以宏觀政策治理經(jīng)濟和調(diào)整產(chǎn)業(yè)架構的過程中,如果缺乏統(tǒng)一的責權框架,不同主體的站位和角度勢必會形成政策執(zhí)行的拉鋸。目前我國相關的法律法規(guī)仍不健全,更需要以清晰的表述來避免規(guī)則爭議,以平衡多方利益的視角來拿捏寬嚴尺度,樹立國家權威,保持國家、地區(qū)間政策的連貫性和嚴肅性。

從新電改配套文件到征求意見稿,關于自備電廠政府性基金及附加等費用的征繳在中央層面已經(jīng)有了較為清晰的定義,費用征繳的規(guī)范化和嚴格化是大勢所趨,而執(zhí)行的關鍵則在于合理的追繳年限,審慎的態(tài)度和得當?shù)牟僮鞣绞剑拍苓_到既不抹殺企業(yè)在承擔建設自備電廠投資和運營風險,拉動地方經(jīng)濟和帶動就業(yè)等方面間接承擔社會責任的同時,讓自備電廠“心服口服”地承擔作為合格市場主體應承擔的社會責任。

“追繳基金和附加實施起來肯定會造成很大的負面效應,況且讓企業(yè)把近10年已經(jīng)分配出去的利潤追回來,從現(xiàn)實的角度來說也不可操作。從合理穩(wěn)妥的角度來說,應該設定一定的年限來進行追繳,比如從國家明確對于自備電廠‘說法兒’的新電改開始,追繳期限設計為2~3年,既體現(xiàn)了國家對于自備電廠問題的重視程度,也體現(xiàn)了既往不咎的態(tài)度。”國家發(fā)改委能源研究所相關專家建議。

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責任編輯:繼電保護

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