大云網(wǎng)訊:規(guī)范自備電廠的實質(zhì)，是新形勢下自備電廠在市場經(jīng)濟中身份的定義和再明確，其背后是政府治理方式的轉(zhuǎn)變，不能簡單將其歸置于改革利益博弈的犧牲品而“懲之后快”。自備電廠既是電力體制改革推進至深水區(qū)曲折前行的參照物，投射出利益主體的面面觀，同時也為重新梳理電價形成機制，合理規(guī)劃電源布局開啟思考空間。

并非輿論“炒冷飯”，自備電廠榮登新電改“熱搜榜”。或許連“當事人”都感到錯愕——與其他領(lǐng)域改革相比更為低調(diào)的燃煤自備電廠被再次推上輿論的風(fēng)口，這一波“操作”都源于今年3月，國家發(fā)改委辦公廳在《燃煤自備電廠規(guī)范建設(shè)和運行專項治理方案(征求意見稿)》中提出的對全國燃煤自備電廠建設(shè)和運行24條治理意見。

對于燃煤自備電廠的規(guī)范治理，或始料未及，但也意料之中。早在2004年，國家發(fā)改委、原國家電監(jiān)會就曾發(fā)布《關(guān)于進一步落實差別電價及自備電廠收費政策有關(guān)問題的通知》，向自備電廠收繳相關(guān)費用的議題在10余年前就已經(jīng)被擺上臺面;其間，國家陸續(xù)推出的相關(guān)政策也相繼表明了對于燃煤自備電廠無序發(fā)展引發(fā)“附加效應(yīng)”的態(tài)度。直至2015年，作為新電改6個配套文件之一的《關(guān)于加強和規(guī)范燃煤自備電廠監(jiān)督管理的指導(dǎo)意見》，再次明確了國家對于規(guī)范燃煤自備電廠發(fā)展的決心，但與征求意見稿相比，以往文件的態(tài)度相對溫和，操作手法也略顯單一。

被認為即將觸發(fā)“史上最嚴整治風(fēng)暴”的征求意見稿一經(jīng)公布，首先引起了社會各界輿論的激烈交鋒。一方觀點認為，“電價利潤差”導(dǎo)致了自備電廠的無序建設(shè)，既造成發(fā)電、輸配電等投資的巨額浪費，也嚴重阻礙了國家淘汰落后產(chǎn)能的進程;另一方觀點則認為，自備廠的產(chǎn)生和發(fā)展有著特殊的歷史和體制沿革，是政府鼓勵“多家辦電”和多部門、多名義審批的歷史產(chǎn)物，社會需要在走出“電力短缺”后的今天重新審視自備電廠的存在價值。

“超生的孩子”也好，“繁華下的隱憂”也罷，自備電廠在“大缺電”時期為我國經(jīng)濟騰飛貢獻的功績不可磨滅，而裝機超過1.4億千瓦，占比全國燃煤總裝機容量近16%的數(shù)字也同樣不容小覷。

“編外隊伍”的不斷壯大，既有目前不合理電價水平觸發(fā)的低成本用電的“誘惑”，同樣也“得益于”國家產(chǎn)業(yè)政策、地方經(jīng)濟發(fā)展和地區(qū)資源稟賦優(yōu)化利用的綜合考量。

而現(xiàn)實不可忽視，目前我國仍有大批燃煤自備電廠屬未批先建、批建不符;較低的運維水平也會為電網(wǎng)的安全運行埋下一定隱患;同時，安全監(jiān)管由于自備電廠“身份未明”而依然處于“燈下黑”的狀態(tài)。但單從“沒有承擔(dān)社會責(zé)任”出發(fā)而將歷史遺留問題統(tǒng)統(tǒng)交由自備電廠來買單則顯得過于籠統(tǒng)和機械。

“企業(yè)自備電廠的本質(zhì)是同一企業(yè)集團內(nèi)部的發(fā)電廠與電力用戶直接交易的模式，降低產(chǎn)品成本的同時提高企業(yè)市場競爭力，這也是我國目前電價形成機制不合理倒逼所形成的經(jīng)濟模式，只是目前管理、運行和政策落實等方面仍不規(guī)范，導(dǎo)致這種供用電形式在現(xiàn)有的電力工業(yè)環(huán)境中無法大面積推廣。”一位地方能監(jiān)辦相關(guān)負責(zé)人告訴記者，“誠然，企業(yè)自備電廠存在諸多亟需規(guī)范的方面，但這都不是自備電廠這一供用電形式本身的問題，在規(guī)范治理時更應(yīng)進行分類梳理甄別，加快制訂相關(guān)法律法規(guī)，科學(xué)引導(dǎo)自備電廠的發(fā)展。同時還應(yīng)加快推進市場化改革，進一步理順電價機制。”

在能源革命與能源轉(zhuǎn)型的關(guān)口期，隨著電力體制改革和供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革不斷深化，多年來我國電價結(jié)構(gòu)與供需形勢不斷發(fā)生彈性裂變，而不變的是降低用能成本和對電力產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的追求。在經(jīng)濟新常態(tài)、電力供需寬松的疊加期，如何處理好自備電廠規(guī)范發(fā)展的議題，改革操刀者的智慧和決心缺一不可。

“‘規(guī)范’是自備電廠發(fā)展的必由之路，不能再野蠻上漲了，這一點毋庸置疑。但在落實上要講究策略和方式，不能‘一刀切’，要尊重歷史，尊重其創(chuàng)造社會價值的本能動力，要利用自身優(yōu)勢繼續(xù)發(fā)揮應(yīng)有的作用，成為公用電廠的有益補充。”國家發(fā)改委能源研究所相關(guān)負責(zé)人向記者介紹。

從征求意見稿征求意見結(jié)束至今7月有余，正式文件遲遲難覓其蹤，從中不難窺見平衡各方利益的難度之大，統(tǒng)籌產(chǎn)業(yè)與經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展意義之廣。

規(guī)范自備電廠的實質(zhì)，是新形勢下自備電廠在市場經(jīng)濟中身份的定義和再明確，其背后是政府治理方式的轉(zhuǎn)變，不能簡單將其歸置于改革利益博弈的犧牲品而“懲之后快”。自備電廠既是電力體制改革推進至深水區(qū)曲折前行的參照物，投射出利益主體的面面觀，同時也為重新梳理電價形成機制，合理規(guī)劃電源布局開啟思考空間。在協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展、電力統(tǒng)籌與各方利益的命題下，求解真實降低社會用能成本“絕對值”的方法，才能推導(dǎo)出構(gòu)建地方經(jīng)濟、企業(yè)發(fā)展與市場公平競爭“穩(wěn)定三角”固態(tài)的更多可能。

經(jīng)濟擴張驅(qū)動下的規(guī)則困惑

在不同的發(fā)展時期，政策隨著經(jīng)濟、社會發(fā)展作出相應(yīng)調(diào)整具有合理性和必要性。梳理征求意見稿中24條治理意見，對于增量部分的嚴控并沒有引起爭議，而輿論爭議的焦點則停留在對于存量自備電廠“未公平承擔(dān)社會責(zé)任”的認定，以及“追繳力度”的尺度拿捏。

在利益爭辯的背后，不僅關(guān)乎未來自備電廠，以及所屬企業(yè)的發(fā)展前景，同時還牽扯到地方GDP與國家能源轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略的優(yōu)先排序，地方政策與國家政策的拉鋸，不同部門對于文件精神的多角度解讀。而追根結(jié)底，是需要對于過往模糊不清或不適應(yīng)新形勢的規(guī)則和條款，在考量經(jīng)濟大環(huán)境和實施影響后果的基礎(chǔ)上予以實事求是的優(yōu)化調(diào)整。

“今年6月，我們突然接到了地方財政部專員辦的催繳通知，要求一次性繳納10年的相關(guān)基金及附加，否則將會在財政部的網(wǎng)站上進行公示。這筆巨額費用對于企業(yè)來說是致命打擊。”記者在走訪某自備電廠企業(yè)時相關(guān)負責(zé)人介紹，“對于行政事業(yè)性收費、稅項及基金，我們在當年投資建廠時就與當?shù)卣炗喠藢ω敹悆?yōu)惠政策予以明確的合同，除合同中規(guī)定的收費、稅項及基金外，政府各職能部門不能向我們收取任何其他費用。況且十余年間我們從未收到過此類催收通知。”

據(jù)了解，作為該地區(qū)唯一一家資產(chǎn)過百億的企業(yè)，在設(shè)廠之初，地方政府除了以自備電廠作為地區(qū)招商引資的重要籌碼，同時對財稅給予了政策優(yōu)惠。在10余年的生產(chǎn)過程中，自備電廠一直作為該企業(yè)重要的生產(chǎn)要素提供者，成為企業(yè)生產(chǎn)的重要環(huán)節(jié)。低成本、不間斷的電能不僅為企業(yè)創(chuàng)造了經(jīng)濟價值，同時也為地方帶來了數(shù)十億利稅，吸引了數(shù)十家配套及下游企業(yè)建廠投資，提供了近萬人的就業(yè)機會。

“一下征收過往10年的各項基金及附加費，對于我們來說很突然，我們也質(zhì)疑征收的合理性。過億的補繳款大概相當于我們廠1~2年的利潤，況且在這10年中，我們也從沒有把追繳的部分核算在成本之內(nèi)。在目前的經(jīng)濟環(huán)境下，消費、出口都明顯減少，如果真要征收，我們只能通過銀行貸款解決，這很打擊股東的投資信心。”自備電廠企業(yè)相關(guān)負責(zé)人向記者介紹，“無論是收繳費用，或者是將自備電廠轉(zhuǎn)為公用電廠，對于民營高載能企業(yè)來說都是極大的沖擊。我們作為企業(yè)，接觸微觀事物更緊密、更真實，希望國家在考慮宏觀政策制定的時候，也相應(yīng)考慮微觀實際。”

“限期一次性繳清10年的基金及附加”純屬極端個案，“看在納稅的份兒上也不能這樣對待我們”喊出了部分民營企業(yè)的心聲。從個案中不難觀察出，在我國經(jīng)濟發(fā)展的不確定性明顯上升，下行壓力不斷增大的態(tài)勢下，支持民營企業(yè)發(fā)展，優(yōu)化營商環(huán)境，清理非稅收入、切實減輕企業(yè)負擔(dān)的落腳點和必要性。

長期也來，地方政府以省內(nèi)GDP為優(yōu)先考量，以相對寬松的利好政策吸引投資;企業(yè)在逐利的天性下，擴張產(chǎn)能追求規(guī)模效益的最大化;國家則從電力行業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的角度，力求清理自備電廠的“灰色地帶”。利益主體無對錯，而政府作為利益的二次分配者，以宏觀政策治理經(jīng)濟和調(diào)整產(chǎn)業(yè)架構(gòu)的過程中，如果缺乏統(tǒng)一的責(zé)權(quán)框架，不同主體的站位和角度勢必會形成政策執(zhí)行的拉鋸。目前我國相關(guān)的法律法規(guī)仍不健全，更需要以清晰的表述來避免規(guī)則爭議，以平衡多方利益的視角來拿捏寬嚴尺度，樹立國家權(quán)威，保持國家、地區(qū)間政策的連貫性和嚴肅性。

從新電改配套文件到征求意見稿，關(guān)于自備電廠政府性基金及附加等費用的征繳在中央層面已經(jīng)有了較為清晰的定義，費用征繳的規(guī)范化和嚴格化是大勢所趨，而執(zhí)行的關(guān)鍵則在于合理的追繳年限，審慎的態(tài)度和得當?shù)牟僮鞣绞剑拍苓_到既不抹殺企業(yè)在承擔(dān)建設(shè)自備電廠投資和運營風(fēng)險，拉動地方經(jīng)濟和帶動就業(yè)等方面間接承擔(dān)社會責(zé)任的同時，讓自備電廠“心服口服”地承擔(dān)作為合格市場主體應(yīng)承擔(dān)的社會責(zé)任。

“追繳基金和附加實施起來肯定會造成很大的負面效應(yīng)，況且讓企業(yè)把近10年已經(jīng)分配出去的利潤追回來，從現(xiàn)實的角度來說也不可操作。從合理穩(wěn)妥的角度來說，應(yīng)該設(shè)定一定的年限來進行追繳，比如從國家明確對于自備電廠‘說法兒’的新電改開始，追繳期限設(shè)計為2~3年，既體現(xiàn)了國家對于自備電廠問題的重視程度，也體現(xiàn)了既往不咎的態(tài)度。”國家發(fā)改委能源研究所相關(guān)專家建議。