大云網訊:規范自備電廠的實質，是新形勢下自備電廠在市場經濟中身份的定義和再明確，其背后是政府治理方式的轉變，不能簡單將其歸置于改革利益博弈的犧牲品而“懲之后快”。自備電廠既是電力體制改革推進至深水區曲折前行的參照物，投射出利益主體的面面觀，同時也為重新梳理電價形成機制，合理規劃電源布局開啟思考空間。

并非輿論“炒冷飯”，自備電廠榮登新電改“熱搜榜”。或許連“當事人”都感到錯愕——與其他領域改革相比更為低調的燃煤自備電廠被再次推上輿論的風口，這一波“操作”都源于今年3月，國家發改委辦公廳在《燃煤自備電廠規范建設和運行專項治理方案(征求意見稿)》中提出的對全國燃煤自備電廠建設和運行24條治理意見。

對于燃煤自備電廠的規范治理，或始料未及，但也意料之中。早在2004年，國家發改委、原國家電監會就曾發布《關于進一步落實差別電價及自備電廠收費政策有關問題的通知》，向自備電廠收繳相關費用的議題在10余年前就已經被擺上臺面;其間，國家陸續推出的相關政策也相繼表明了對于燃煤自備電廠無序發展引發“附加效應”的態度。直至2015年，作為新電改6個配套文件之一的《關于加強和規范燃煤自備電廠監督管理的指導意見》，再次明確了國家對于規范燃煤自備電廠發展的決心，但與征求意見稿相比，以往文件的態度相對溫和，操作手法也略顯單一。

被認為即將觸發“史上最嚴整治風暴”的征求意見稿一經公布，首先引起了社會各界輿論的激烈交鋒。一方觀點認為，“電價利潤差”導致了自備電廠的無序建設，既造成發電、輸配電等投資的巨額浪費，也嚴重阻礙了國家淘汰落后產能的進程;另一方觀點則認為，自備廠的產生和發展有著特殊的歷史和體制沿革，是政府鼓勵“多家辦電”和多部門、多名義審批的歷史產物，社會需要在走出“電力短缺”后的今天重新審視自備電廠的存在價值。

“超生的孩子”也好，“繁華下的隱憂”也罷，自備電廠在“大缺電”時期為我國經濟騰飛貢獻的功績不可磨滅，而裝機超過1.4億千瓦，占比全國燃煤總裝機容量近16%的數字也同樣不容小覷。

“編外隊伍”的不斷壯大，既有目前不合理電價水平觸發的低成本用電的“誘惑”，同樣也“得益于”國家產業政策、地方經濟發展和地區資源稟賦優化利用的綜合考量。

而現實不可忽視，目前我國仍有大批燃煤自備電廠屬未批先建、批建不符;較低的運維水平也會為電網的安全運行埋下一定隱患;同時，安全監管由于自備電廠“身份未明”而依然處于“燈下黑”的狀態。但單從“沒有承擔社會責任”出發而將歷史遺留問題統統交由自備電廠來買單則顯得過于籠統和機械。

“企業自備電廠的本質是同一企業集團內部的發電廠與電力用戶直接交易的模式，降低產品成本的同時提高企業市場競爭力，這也是我國目前電價形成機制不合理倒逼所形成的經濟模式，只是目前管理、運行和政策落實等方面仍不規范，導致這種供用電形式在現有的電力工業環境中無法大面積推廣。”一位地方能監辦相關負責人告訴記者，“誠然，企業自備電廠存在諸多亟需規范的方面，但這都不是自備電廠這一供用電形式本身的問題，在規范治理時更應進行分類梳理甄別，加快制訂相關法律法規，科學引導自備電廠的發展。同時還應加快推進市場化改革，進一步理順電價機制。”

在能源革命與能源轉型的關口期，隨著電力體制改革和供給側結構性改革不斷深化，多年來我國電價結構與供需形勢不斷發生彈性裂變，而不變的是降低用能成本和對電力產業高質量發展的追求。在經濟新常態、電力供需寬松的疊加期，如何處理好自備電廠規范發展的議題，改革操刀者的智慧和決心缺一不可。

“‘規范’是自備電廠發展的必由之路，不能再野蠻上漲了，這一點毋庸置疑。但在落實上要講究策略和方式，不能‘一刀切’，要尊重歷史，尊重其創造社會價值的本能動力，要利用自身優勢繼續發揮應有的作用，成為公用電廠的有益補充。”國家發改委能源研究所相關負責人向記者介紹。

從征求意見稿征求意見結束至今7月有余，正式文件遲遲難覓其蹤，從中不難窺見平衡各方利益的難度之大，統籌產業與經濟協同發展意義之廣。

規范自備電廠的實質，是新形勢下自備電廠在市場經濟中身份的定義和再明確，其背后是政府治理方式的轉變，不能簡單將其歸置于改革利益博弈的犧牲品而“懲之后快”。自備電廠既是電力體制改革推進至深水區曲折前行的參照物，投射出利益主體的面面觀，同時也為重新梳理電價形成機制，合理規劃電源布局開啟思考空間。在協調經濟發展、電力統籌與各方利益的命題下，求解真實降低社會用能成本“絕對值”的方法，才能推導出構建地方經濟、企業發展與市場公平競爭“穩定三角”固態的更多可能。

經濟擴張驅動下的規則困惑

在不同的發展時期，政策隨著經濟、社會發展作出相應調整具有合理性和必要性。梳理征求意見稿中24條治理意見，對于增量部分的嚴控并沒有引起爭議，而輿論爭議的焦點則停留在對于存量自備電廠“未公平承擔社會責任”的認定，以及“追繳力度”的尺度拿捏。

在利益爭辯的背后，不僅關乎未來自備電廠，以及所屬企業的發展前景，同時還牽扯到地方GDP與國家能源轉型戰略的優先排序，地方政策與國家政策的拉鋸，不同部門對于文件精神的多角度解讀。而追根結底，是需要對于過往模糊不清或不適應新形勢的規則和條款，在考量經濟大環境和實施影響后果的基礎上予以實事求是的優化調整。

“今年6月，我們突然接到了地方財政部專員辦的催繳通知，要求一次性繳納10年的相關基金及附加，否則將會在財政部的網站上進行公示。這筆巨額費用對于企業來說是致命打擊。”記者在走訪某自備電廠企業時相關負責人介紹，“對于行政事業性收費、稅項及基金，我們在當年投資建廠時就與當地政府簽訂了對財稅優惠政策予以明確的合同，除合同中規定的收費、稅項及基金外，政府各職能部門不能向我們收取任何其他費用。況且十余年間我們從未收到過此類催收通知。”

據了解，作為該地區唯一一家資產過百億的企業，在設廠之初，地方政府除了以自備電廠作為地區招商引資的重要籌碼，同時對財稅給予了政策優惠。在10余年的生產過程中，自備電廠一直作為該企業重要的生產要素提供者，成為企業生產的重要環節。低成本、不間斷的電能不僅為企業創造了經濟價值，同時也為地方帶來了數十億利稅，吸引了數十家配套及下游企業建廠投資，提供了近萬人的就業機會。

“一下征收過往10年的各項基金及附加費，對于我們來說很突然，我們也質疑征收的合理性。過億的補繳款大概相當于我們廠1~2年的利潤，況且在這10年中，我們也從沒有把追繳的部分核算在成本之內。在目前的經濟環境下，消費、出口都明顯減少，如果真要征收，我們只能通過銀行貸款解決，這很打擊股東的投資信心。”自備電廠企業相關負責人向記者介紹，“無論是收繳費用，或者是將自備電廠轉為公用電廠，對于民營高載能企業來說都是極大的沖擊。我們作為企業，接觸微觀事物更緊密、更真實，希望國家在考慮宏觀政策制定的時候，也相應考慮微觀實際。”

“限期一次性繳清10年的基金及附加”純屬極端個案，“看在納稅的份兒上也不能這樣對待我們”喊出了部分民營企業的心聲。從個案中不難觀察出，在我國經濟發展的不確定性明顯上升，下行壓力不斷增大的態勢下，支持民營企業發展，優化營商環境，清理非稅收入、切實減輕企業負擔的落腳點和必要性。

長期也來，地方政府以省內GDP為優先考量，以相對寬松的利好政策吸引投資;企業在逐利的天性下，擴張產能追求規模效益的最大化;國家則從電力行業高質量發展的角度，力求清理自備電廠的“灰色地帶”。利益主體無對錯，而政府作為利益的二次分配者，以宏觀政策治理經濟和調整產業架構的過程中，如果缺乏統一的責權框架，不同主體的站位和角度勢必會形成政策執行的拉鋸。目前我國相關的法律法規仍不健全，更需要以清晰的表述來避免規則爭議，以平衡多方利益的視角來拿捏寬嚴尺度，樹立國家權威，保持國家、地區間政策的連貫性和嚴肅性。

從新電改配套文件到征求意見稿，關于自備電廠政府性基金及附加等費用的征繳在中央層面已經有了較為清晰的定義，費用征繳的規范化和嚴格化是大勢所趨，而執行的關鍵則在于合理的追繳年限，審慎的態度和得當的操作方式，才能達到既不抹殺企業在承擔建設自備電廠投資和運營風險，拉動地方經濟和帶動就業等方面間接承擔社會責任的同時，讓自備電廠“心服口服”地承擔作為合格市場主體應承擔的社會責任。

“追繳基金和附加實施起來肯定會造成很大的負面效應，況且讓企業把近10年已經分配出去的利潤追回來，從現實的角度來說也不可操作。從合理穩妥的角度來說，應該設定一定的年限來進行追繳，比如從國家明確對于自備電廠‘說法兒’的新電改開始，追繳期限設計為2~3年，既體現了國家對于自備電廠問題的重視程度，也體現了既往不咎的態度。”國家發改委能源研究所相關專家建議。