二、我國(guó)能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展各階段采取的主要措施

針對(duì)能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展各階段面臨的難題，我國(guó)采取了針對(duì)性的措施，取得了一定的效果。

(一)能源改革初探階段出臺(tái)的重大政策措施

在能源產(chǎn)業(yè)初步發(fā)展階段，能源結(jié)構(gòu)主要以煤炭為主，農(nóng)村基本以薪柴為主，大部分地區(qū)電力的使用還未普及;能源的生產(chǎn)能力還相對(duì)比較落后，能源供給短缺;能源企業(yè)大多屬于國(guó)有或者集體企業(yè)，民營(yíng)能源企業(yè)還處于萌芽狀態(tài)，因此能源市場(chǎng)化改革剛拉開(kāi)序幕。

改革開(kāi)放初期，能源產(chǎn)業(yè)由計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡，這一階段出臺(tái)的政策文件主要有：

《國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)、國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)節(jié)約能源工作的報(bào)告》(1980年)、《中華人民共和國(guó)對(duì)外合作開(kāi)采海洋石油資源條例》(1982年)、《國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村能源建設(shè)的意見(jiàn)》(1986年)、《中共中央關(guān)于進(jìn)一步治理整頓和深化改革的決定》(1989年)。

為了緩解能源供給緊張局面，政府采取的措施主要有：一是加大國(guó)有煤礦的建設(shè)力度。在山西、內(nèi)蒙古、新疆等地建設(shè)了一些大型能源生產(chǎn)基地。二是鼓勵(lì)私營(yíng)個(gè)體或鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進(jìn)行煤礦開(kāi)采。小煤窯大量出現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦逐漸成為煤炭生產(chǎn)的主力軍。三是實(shí)施石油“走出去”戰(zhàn)略。1982年頒布《中華人民共和國(guó)對(duì)外合作開(kāi)采海洋石油資源條例》，我國(guó)開(kāi)始開(kāi)展國(guó)際能源貿(mào)易和能源合作，這一舉措加大了國(guó)內(nèi)石油供給，緩解了石油供需矛盾。四是注重節(jié)能。1980年發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)節(jié)約能源工作的報(bào)告》，強(qiáng)調(diào)“能源開(kāi)發(fā)與節(jié)約并重，把節(jié)約放在優(yōu)先位置”。五是鼓勵(lì)農(nóng)村利用新能源。1986年出臺(tái)的《國(guó)家經(jīng)濟(jì)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村能源建設(shè)的意見(jiàn)》對(duì)促進(jìn)農(nóng)村能源和可再生能源的開(kāi)發(fā)起到了積極的作用。

為探索運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制調(diào)節(jié)能源生產(chǎn)和消費(fèi)，1989年中共中央作出《關(guān)于進(jìn)一步治理整頓和深化改革的決定》，開(kāi)展煤炭行業(yè)改革，并對(duì)三大石油公司進(jìn)行股份制改造，實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)。

(二)能源改革推進(jìn)階段出臺(tái)的重大政策措施

在能源產(chǎn)業(yè)推進(jìn)發(fā)展階段，石油需求量增加，石油供給開(kāi)始依賴世界石油市場(chǎng);環(huán)境污染問(wèn)題出現(xiàn)，但是政府還缺乏體制機(jī)制上的應(yīng)對(duì)策略;能源產(chǎn)業(yè)市場(chǎng)化改革主要涉及煤炭產(chǎn)業(yè)，石油、天然氣主要由國(guó)有企業(yè)供應(yīng)。這一階段的能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展比較平穩(wěn)，為了促進(jìn)能源市場(chǎng)化改革，促進(jìn)能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，政府制定了一系列政策文件。

在煤炭?jī)r(jià)格市場(chǎng)化改革方面，1993年國(guó)家提出了三年放開(kāi)煤價(jià)、三年抽回財(cái)政補(bǔ)貼的新政策。但是由于電價(jià)管制，電煤價(jià)格的市場(chǎng)化改革遇到問(wèn)題。為了確保電價(jià)穩(wěn)定，國(guó)家設(shè)定國(guó)有大型電廠的電煤價(jià)格，電煤價(jià)格和非電煤價(jià)格之間出現(xiàn)了雙軌制[4]。

在天然氣市場(chǎng)化改革方面，1993年發(fā)布了《國(guó)家物價(jià)局關(guān)于四川石油管理局自銷天然氣實(shí)行市場(chǎng)價(jià)格的通知》，1994年發(fā)布了《國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)國(guó)家計(jì)委關(guān)于調(diào)整原油、天然氣、成品油價(jià)格請(qǐng)示的通知》，對(duì)天然氣決定實(shí)行包干內(nèi)外井口價(jià)格并軌制度，這正式開(kāi)啟了分類用戶多軌制的時(shí)代。

在石油市場(chǎng)化改革方面，1998年，國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)印發(fā)《原油成品油價(jià)格改革方案》，改變了以往政府制訂固定價(jià)格的模式，基本確定了與國(guó)際油價(jià)變化相適應(yīng)，在政府調(diào)控下以市場(chǎng)形成價(jià)格為主的機(jī)制。

在新能源產(chǎn)業(yè)方面，1995年國(guó)家計(jì)委、國(guó)家科委、國(guó)家經(jīng)貿(mào)委聯(lián)合印發(fā)《中國(guó)新能源和可再生能源發(fā)展綱要(1996~2010年)》，作為指導(dǎo)我國(guó)新能源和可再生能源事業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。在此基礎(chǔ)上，有關(guān)部委發(fā)布了《節(jié)能和新能源發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年發(fā)展規(guī)劃》《“九五”新能源和可再生能源產(chǎn)業(yè)化發(fā)展計(jì)劃》《中國(guó)節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證管理辦法》《進(jìn)一步支持可再生能源發(fā)展有關(guān)問(wèn)題的通知》等一系列政策性文件。在法律方面，則主要有1997年《中華人民共和國(guó)節(jié)約能源法》和1995年《中華人民共和國(guó)電力法》，這些政策和法律促進(jìn)了可再生能源的快速發(fā)展。

(三)能源改革加速階段出臺(tái)的重大政策措施

在能源產(chǎn)業(yè)中，這一階段只有煤炭行業(yè)實(shí)現(xiàn)相對(duì)完善的市場(chǎng)化機(jī)制，石油、天然氣和電力市場(chǎng)的價(jià)格改革還未實(shí)現(xiàn)突破性進(jìn)展。可再生能源雖然得到了政府的大力支持，但可再生能源技術(shù)成本較高，難以與火力發(fā)電成本競(jìng)爭(zhēng)。

進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，隨著我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的深入，能源改革進(jìn)入加速階段，傳統(tǒng)能源造成的環(huán)境污染問(wèn)題引起多方關(guān)注，可再生能源發(fā)展逐漸成為發(fā)展方向。

在節(jié)約能源、提高能源效率方面，2004年以來(lái)我國(guó)發(fā)布了《關(guān)于開(kāi)展資源節(jié)約活動(dòng)的通知》《能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃綱要(2004~2020)》《關(guān)于做好建設(shè)節(jié)約型社會(huì)近期重點(diǎn)工作的通知》《關(guān)于加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)的若干意見(jiàn)》《關(guān)于印發(fā)〈“十一五”十大重點(diǎn)節(jié)能工程實(shí)施意見(jiàn)〉的通知》《節(jié)能中長(zhǎng)期專項(xiàng)規(guī)劃》《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》等規(guī)劃和政策性文件。其中，2007年制定的《能源發(fā)展“十一五”規(guī)劃》首次將節(jié)約能源資源和保護(hù)環(huán)境列為能源發(fā)展的重要內(nèi)容，明確提出力爭(zhēng)到2010年萬(wàn)元GDP(2005年不變價(jià))能耗由2005年的1.22噸標(biāo)準(zhǔn)煤下降到0.98噸標(biāo)準(zhǔn)煤。

在鼓勵(lì)可再生能源發(fā)展方面，主要有2005年頒布的《中華人民共和國(guó)可再生能源法》，該法的制定開(kāi)啟了可再生能源發(fā)展的新時(shí)代。此后相關(guān)部門(mén)出臺(tái)了一系列政策文件，如：《關(guān)于發(fā)展生物能源和生物化工財(cái)稅扶持政策的實(shí)施意見(jiàn)》《風(fēng)力發(fā)電設(shè)備產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)資金管理暫行辦法》《新能源汽車生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品準(zhǔn)入管理規(guī)則》等，通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠以及技術(shù)創(chuàng)新獎(jiǎng)勵(lì)等措施給予可再生能源企業(yè)補(bǔ)貼。

在減排方面，2005年《京都議定書(shū)》正式生效后，2007年我國(guó)印發(fā)了《中國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化國(guó)家方案》，提出到2010年單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值能源消耗比2005年降低20%左右，主要污染物排放總量減少10%的具體目標(biāo)，從此我國(guó)經(jīng)濟(jì)開(kāi)始邁入低碳經(jīng)濟(jì)時(shí)期。

(四)能源改革全面推進(jìn)階段出臺(tái)的重大政策措施

能源產(chǎn)業(yè)全面發(fā)展階段，煤炭等傳統(tǒng)能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)入寒冬時(shí)期，消化過(guò)剩產(chǎn)能成為重要議題;能源產(chǎn)業(yè)煤炭清潔化、高效化利用難以短時(shí)期取得有效突破;可再生能源產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重依賴政府補(bǔ)貼，缺乏內(nèi)在的動(dòng)力機(jī)制;天然氣市場(chǎng)化改革遇到瓶頸。在復(fù)雜的國(guó)際變化背景下如何保證油氣多元供給渠道，防范能源國(guó)際貿(mào)易中的系統(tǒng)和非系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，成為政策層面關(guān)注的重要問(wèn)題。

2010年以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入全面深化改革階段，能源產(chǎn)業(yè)也進(jìn)入結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、市場(chǎng)化改革深水區(qū)，為了應(yīng)對(duì)這一狀況，2013年我國(guó)設(shè)立國(guó)家能源局，全面指導(dǎo)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和能源市場(chǎng)化改革。

這一時(shí)期，煤炭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：煤炭清潔化利用和淘汰落后產(chǎn)能。其中，煤炭清潔化利用方面的政策文件主要有：《關(guān)于調(diào)控煤炭總量?jī)?yōu)化產(chǎn)業(yè)布局的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于促進(jìn)煤炭安全綠色開(kāi)發(fā)和清潔高效利用的意見(jiàn)》《關(guān)于印發(fā)〈煤炭深加工示范工程標(biāo)定管理辦法(試行)〉的通知》《關(guān)于促進(jìn)煤炭工業(yè)科學(xué)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于實(shí)行燃煤電廠超低排放電價(jià)支持政策有關(guān)問(wèn)題的通知》《煤炭清潔高效利用行動(dòng)計(jì)劃(2015~2020年)》。煤電淘汰落后產(chǎn)能方面的政策文件主要有：《關(guān)于發(fā)布2020年煤電規(guī)劃建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的通知》《關(guān)于促進(jìn)煤炭工業(yè)科學(xué)發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于做好2015年煤炭行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能工作的通知》《關(guān)于下達(dá)2015年電力行業(yè)淘汰落后產(chǎn)能目標(biāo)任務(wù)的通知》等，這些政策的制定對(duì)推動(dòng)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型、淘汰落后產(chǎn)能發(fā)揮了重要作用。

在天然氣管道和市場(chǎng)化改革方面，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)《中華人民共和國(guó)石油天然氣管道保護(hù)法》。國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于加快推進(jìn)儲(chǔ)氣設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《天然氣管道運(yùn)輸價(jià)格管理辦法(試行)》《天然氣管道運(yùn)輸定價(jià)成本監(jiān)審辦法(試行)》《關(guān)于明確儲(chǔ)氣設(shè)施相關(guān)價(jià)格政策的通知》等政策，提出要將我國(guó)天然氣管道運(yùn)輸?shù)臏?zhǔn)許收益率明確為8%，同時(shí)進(jìn)一步加大石油和天然氣市場(chǎng)化程度，鼓勵(lì)各方投資建設(shè)儲(chǔ)氣設(shè)施，增強(qiáng)天然氣供應(yīng)保障能力。

在原油市場(chǎng)化改革方面，2013年國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)制定《關(guān)于油品質(zhì)量升級(jí)價(jià)格政策有關(guān)意見(jiàn)的通知》，2015年商務(wù)部發(fā)布了《關(guān)于原油加工企業(yè)申請(qǐng)非國(guó)營(yíng)貿(mào)易進(jìn)口資格有關(guān)工作的通知》。通過(guò)這些政策逐漸提高油品質(zhì)量，進(jìn)一步放開(kāi)私營(yíng)企業(yè)進(jìn)入油氣行業(yè)門(mén)檻，允許地方煉油企業(yè)自主進(jìn)口原油。

在環(huán)境污染治理方面，我國(guó)發(fā)布了《“十二五”節(jié)能減排綜合性工作方案》《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃的通知》《能源發(fā)展戰(zhàn)略行動(dòng)計(jì)劃(2014~2020)》等重要文件，加快淘汰落后產(chǎn)能，治理空氣污染。2017年各部委與北方地區(qū)政府聯(lián)合發(fā)布《京津冀及周邊地區(qū)2017年大氣污染防治工作方案》，將“2+26”城市列為北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃的首批試點(diǎn)，這些城市的高能耗產(chǎn)業(yè)采取錯(cuò)峰生產(chǎn)，對(duì)違規(guī)事件進(jìn)行嚴(yán)格處罰。這些政策的制定，在一定程度上使我國(guó)的環(huán)境污染問(wèn)題得到了有效治理。

在氣候變化和環(huán)境污染的壓力下，大力發(fā)展可再生能源成為重要選擇。2010年，財(cái)政部、科技部、工業(yè)和信息化部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于開(kāi)展私人購(gòu)買(mǎi)新能源汽車補(bǔ)貼試點(diǎn)的通知》，確定在上海、長(zhǎng)春、深圳、杭州、合肥等5個(gè)城市啟動(dòng)私人購(gòu)買(mǎi)新能源汽車補(bǔ)貼試點(diǎn)工作。2012年，國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)印發(fā)《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》，該規(guī)劃包括了水能、風(fēng)能、太陽(yáng)能、生物質(zhì)能、地?zé)崮芎秃Ｑ竽馨l(fā)展的指導(dǎo)思想、基本原則、發(fā)展目標(biāo)、重點(diǎn)任務(wù)、產(chǎn)業(yè)布局及保障措施和實(shí)施機(jī)制。2013年以來(lái)，國(guó)家能源局、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)等相關(guān)部門(mén)發(fā)布了《頁(yè)巖氣產(chǎn)業(yè)政策》《支持分布式光伏發(fā)電金融服務(wù)的意見(jiàn)》《分布式發(fā)電管理暫行辦法》《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》《光伏電站項(xiàng)目管理暫行辦法》《可再生能源中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃》《關(guān)于完善核電上網(wǎng)電價(jià)機(jī)制有關(guān)問(wèn)題的通知》《關(guān)于調(diào)整可再生能源電價(jià)附加標(biāo)準(zhǔn)與環(huán)保電價(jià)有關(guān)事項(xiàng)的通知》《關(guān)于促進(jìn)抽水蓄能電站健康有序發(fā)展有關(guān)問(wèn)題的意見(jiàn)》《關(guān)于規(guī)范風(fēng)電設(shè)備市場(chǎng)秩序有關(guān)要求的通知》《關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)分布式光伏發(fā)電有關(guān)政策的通知》《生物柴油產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》《關(guān)于促進(jìn)先進(jìn)光伏技術(shù)產(chǎn)品應(yīng)用和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的意見(jiàn)》《關(guān)于推進(jìn)新能源微電網(wǎng)示范項(xiàng)目建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》《關(guān)于鼓勵(lì)社會(huì)資本投資水電站的指導(dǎo)意見(jiàn)》等一系列政策文件，從新能源產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、新能源補(bǔ)貼、運(yùn)行機(jī)制和鼓勵(lì)投資等方面提供了政策支持。

作為新時(shí)代能源產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和發(fā)展的重要戰(zhàn)略，2016年制定出臺(tái)的《能源生產(chǎn)與消費(fèi)革命戰(zhàn)略(2016~2030)》，全面提出“安全、節(jié)約、綠色低碳、主動(dòng)創(chuàng)新”的戰(zhàn)略取向，并設(shè)定2020年、2030年、2050年中長(zhǎng)期能源開(kāi)發(fā)利用目標(biāo)，逐步實(shí)現(xiàn)能源清潔低碳化、高效化的能源體系轉(zhuǎn)型;明確提出“推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化互驅(qū)并進(jìn)”等戰(zhàn)略要求，實(shí)現(xiàn)能源生產(chǎn)和消費(fèi)方式根本性轉(zhuǎn)變。這一戰(zhàn)略的實(shí)施開(kāi)啟了推動(dòng)能源革命、構(gòu)建現(xiàn)代能源體系的新時(shí)代。