此外，安全監(jiān)管和質(zhì)量監(jiān)管相混淆也造成了質(zhì)量監(jiān)督工作責(zé)任不清、職責(zé)不明的尷尬局面。兩者所依據(jù)的上位法完全不同，工作方式、工作內(nèi)容、專業(yè)要求和工作關(guān)注點(diǎn)也完全不同，現(xiàn)行《電力工程質(zhì)量監(jiān)督檢查大綱》等規(guī)章制度對(duì)質(zhì)量監(jiān)督工作的界定十分明確，但在實(shí)際工作中，很多機(jī)構(gòu)和企業(yè)罔顧兩者的本質(zhì)區(qū)別，簡(jiǎn)單地認(rèn)為質(zhì)量監(jiān)督就是安全監(jiān)督。在實(shí)際工作中，又往往簡(jiǎn)單地用企業(yè)的安全質(zhì)量管理替代了政府的質(zhì)量監(jiān)督。調(diào)研過程中，電力工程質(zhì)量監(jiān)督湖北中心站負(fù)責(zé)人指出，工程質(zhì)量監(jiān)督應(yīng)以本體質(zhì)量為本，但是現(xiàn)在有些部門對(duì)質(zhì)量監(jiān)督工作的要求已經(jīng)偏離質(zhì)量為本的宗旨，比如工期的問題、綠色施工措施等，這些都屬于施工過程控制和文明施工的內(nèi)容，不是本體質(zhì)量問題;而生產(chǎn)準(zhǔn)備更與本體質(zhì)量無關(guān)，而這些都寫在質(zhì)量監(jiān)督的規(guī)定和要求里面，導(dǎo)致了質(zhì)量監(jiān)督責(zé)任不明、界限不清。

二是組織機(jī)構(gòu)不順問題仍然突出。按照國(guó)家能源局最新文件規(guī)定，電力工程質(zhì)量監(jiān)督站(在中電聯(lián)，負(fù)責(zé)火電、核電和輸變電工程)和可再生能源發(fā)電工程質(zhì)量監(jiān)督站負(fù)責(zé)全國(guó)電力工程質(zhì)量監(jiān)督工作，電力工程質(zhì)量監(jiān)督中心站(以下簡(jiǎn)稱“中心站”)可開展可再生能源發(fā)電工程質(zhì)量監(jiān)督工作。調(diào)研組在云南、河南和湖北中心站的調(diào)研走訪中，各中心站一致反映，專業(yè)技術(shù)人員結(jié)構(gòu)已經(jīng)不適應(yīng)新時(shí)代的要求。其一，廠網(wǎng)分開已經(jīng)十多年，各中心站仍掛靠在電網(wǎng)企業(yè)，發(fā)電專業(yè)技術(shù)人員已越來越少，無法得到補(bǔ)充。其二，各企業(yè)均視中心站為內(nèi)部機(jī)構(gòu)，對(duì)電源企業(yè)難以形成有效管轄，同時(shí)自電力部撤銷之后，各中心站再?zèng)]有得到當(dāng)?shù)仉娏χ鞴懿块T的有效授權(quán)。其三，目前各中心站人員大多由電網(wǎng)公司基建部人員兼職，缺少專門人員編制，“同體”監(jiān)督現(xiàn)象沒法解決。其四，隨著我國(guó)發(fā)電裝機(jī)結(jié)構(gòu)清潔化發(fā)展提速，非化石能源裝機(jī)比重進(jìn)一步提高，小型水電、風(fēng)電、光伏發(fā)電等新建項(xiàng)目越來越多，項(xiàng)目規(guī)模小且建設(shè)地點(diǎn)分散，各中心站承擔(dān)工程質(zhì)量監(jiān)督工作的頻次增加、難度加大，勢(shì)必導(dǎo)致中心站現(xiàn)有專業(yè)技術(shù)力量不足的矛盾會(huì)越來越突出。

三是質(zhì)監(jiān)經(jīng)費(fèi)問題始終未得到解決。 2008年11月，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委頒發(fā)了《關(guān)于公布取消和停止征收100項(xiàng)行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目的通知》(財(cái)綜〔2008〕78號(hào)文)，取消了工程質(zhì)量監(jiān)督行政性事業(yè)收費(fèi)項(xiàng)目。根據(jù)規(guī)定，質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)的工作經(jīng)費(fèi)改由同級(jí)財(cái)政預(yù)算予以保障。但是，取消收費(fèi)后，由于電力工程質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)在電力企業(yè)，機(jī)構(gòu)和人員管理體制未能及時(shí)理順，沒有渠道向同級(jí)財(cái)政申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)，財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金落空，導(dǎo)致電力工程質(zhì)監(jiān)經(jīng)費(fèi)一直沒有明確的經(jīng)費(fèi)來源。云南、河南和湖北中心站均反映，2009年取消收費(fèi)后，中心站經(jīng)費(fèi)一直是在網(wǎng)省公司基建部報(bào)銷，項(xiàng)目站經(jīng)費(fèi)在地市分公司基建部報(bào)銷。過去，公司在職人員兼職開展現(xiàn)場(chǎng)質(zhì)量監(jiān)督檢查，每次可領(lǐng)取200元/項(xiàng)目的補(bǔ)貼(文件規(guī)定是800-1200元)，由于審計(jì)通不過，兼職費(fèi)用被要求全額上繳廉政賬戶。多年來，所有在職人員從事工程質(zhì)量監(jiān)督完全是靠覺悟、做貢獻(xiàn)，不能領(lǐng)取一分錢報(bào)酬。尤其是在中心站財(cái)務(wù)賬戶注銷后，經(jīng)費(fèi)更加困難，各中心站已連年欠下外聘專家補(bǔ)貼，導(dǎo)致外聘專家開展工作更是難上加難。其次，隨著電力建設(shè)的蓬勃發(fā)展，新技術(shù)、新材料的不斷使用，原有的質(zhì)量檢測(cè)儀器設(shè)備已經(jīng)老化和落后，急需要更新?lián)Q代，但是這部分經(jīng)費(fèi)來源沒有著落。多數(shù)中心站開展工作已經(jīng)難以為繼。

促進(jìn)電力工程質(zhì)量監(jiān)督的政策措施建議

當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展從高速增長(zhǎng)向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型，電力發(fā)展正加快推進(jìn)質(zhì)量、效率和動(dòng)力三大變革，這給電力建設(shè)提出了更高的要求。電力工程質(zhì)量監(jiān)督工作唯有打破束縛，求新求變，才能適應(yīng)高效經(jīng)濟(jì)和能源電力綠色清潔發(fā)展的要求。

一是進(jìn)一步完善“總站-中心站-項(xiàng)目站”三級(jí)管理體系，確保監(jiān)督范圍內(nèi)全覆蓋。

2013年以來，“總站-中心站-項(xiàng)目站”三級(jí)管理體系逐步走向成熟。電力工程質(zhì)量監(jiān)督總站全面貫徹中電聯(lián)“立足行業(yè)、服務(wù)企業(yè)”的宗旨，大家始終秉持“質(zhì)量為本”和“質(zhì)量目標(biāo)一致”的共贏理念，堅(jiān)持“示范引領(lǐng)，問題警示，督促引導(dǎo)”的監(jiān)督檢查工作原則，堅(jiān)持理念創(chuàng)新和方法創(chuàng)新，對(duì)所承擔(dān)的工程質(zhì)量監(jiān)督任務(wù)，主動(dòng)在“優(yōu)化服務(wù)”方面下功夫。總站、各中心站和項(xiàng)目站認(rèn)真履行職責(zé)，廣大質(zhì)量監(jiān)督人員恪盡職守，兢兢業(yè)業(yè)地開展各項(xiàng)監(jiān)督檢查工作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，認(rèn)真督促整改，為確保電力工程建設(shè)質(zhì)量，促進(jìn)電力工業(yè)的健康發(fā)展作出了積極的貢獻(xiàn)。

2018年3月14日，《國(guó)家能源局關(guān)于印發(fā)進(jìn)一步加強(qiáng)電力建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督工作意見的通知》(國(guó)能發(fā)安全[2018]21號(hào)文)頒布實(shí)施，文中提出了進(jìn)一步加強(qiáng)質(zhì)監(jiān)工作的各項(xiàng)要求。因此，在機(jī)構(gòu)建設(shè)方面，應(yīng)按照《國(guó)家能源局關(guān)于印發(fā)電力工程質(zhì)量監(jiān)督體系調(diào)整方案的通知》(國(guó)能電力[2012]306號(hào))和《國(guó)家能源局關(guān)于加強(qiáng)電力工程質(zhì)量監(jiān)督工作的通知》(國(guó)能安全[2014]206號(hào)文)的文件精神，進(jìn)一步完善三級(jí)管理體系，做好電力工程質(zhì)量監(jiān)督工作的頂層設(shè)計(jì)，明確機(jī)構(gòu)編制，把質(zhì)量監(jiān)督的人、財(cái)、物配置好。其一，在當(dāng)前申請(qǐng)專項(xiàng)財(cái)政經(jīng)費(fèi)不現(xiàn)實(shí)的情況下，建議政府有關(guān)部門聯(lián)合發(fā)文明確，把電力建設(shè)工程質(zhì)量監(jiān)督費(fèi)計(jì)入企業(yè)運(yùn)營(yíng)成本，這樣才能確保購(gòu)買質(zhì)監(jiān)儀器設(shè)備和外聘專家有經(jīng)費(fèi)來源，另外兼職人員費(fèi)用攤銷到電網(wǎng)公司成本也就名正言順。其二，進(jìn)一步完善中心站的機(jī)構(gòu)設(shè)置，一是建議在各網(wǎng)省公司內(nèi)部，將中心站機(jī)構(gòu)和人員從基建部門中獨(dú)立出來，同時(shí)根據(jù)電源建設(shè)項(xiàng)目的現(xiàn)實(shí)需要，采取派駐方式，由電源企業(yè)選派專家常駐中心站協(xié)助開展工作，解決發(fā)電專業(yè)人員缺乏的問題。中心站仍然按區(qū)域開展包括新能源發(fā)電工程在內(nèi)的所有項(xiàng)目的質(zhì)量監(jiān)督工作。各質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)在區(qū)域能源主管部門(或監(jiān)管機(jī)構(gòu))的授權(quán)范圍內(nèi)，強(qiáng)化監(jiān)督手段，提高服務(wù)意識(shí)，確保監(jiān)督范圍內(nèi)的電力工程項(xiàng)目百分之百全覆蓋，凡各級(jí)政府核準(zhǔn)或?qū)徟碾娏ㄔO(shè)項(xiàng)目都要同步開展質(zhì)量監(jiān)督。

二是確立由“監(jiān)督”到“培育”轉(zhuǎn)變的新理念，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)。

在國(guó)家深化行政體制改革、推進(jìn)“放管服”工作的大背景下，電力工程質(zhì)量監(jiān)督工作要始終秉持“質(zhì)量為本”和“質(zhì)量目標(biāo)一致”的共贏理念，堅(jiān)持“示范引領(lǐng)，問題警示，督促引導(dǎo)”的監(jiān)督檢查工作原則，堅(jiān)持理念創(chuàng)新和方法創(chuàng)新，對(duì)所承擔(dān)的工程質(zhì)量監(jiān)督任務(wù)，主動(dòng)在“優(yōu)化服務(wù)”方面下功夫。在監(jiān)督檢查中，不僅要對(duì)照規(guī)程規(guī)范指出存在的問題，以消除質(zhì)量隱患，同時(shí)也要發(fā)現(xiàn)質(zhì)量管控亮點(diǎn)，培育典型，通過推廣示范，促進(jìn)各企業(yè)質(zhì)量管理水平的整體提升，實(shí)現(xiàn)共贏。質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)要發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，協(xié)助電力建設(shè)項(xiàng)目確立科學(xué)的質(zhì)量目標(biāo)，為企業(yè)培育和提高項(xiàng)目管理水平提供引領(lǐng)性服務(wù)。在做好質(zhì)量監(jiān)督工作的同時(shí)，也應(yīng)該探索性地適應(yīng)工程建設(shè)企業(yè)的需求，積極協(xié)助各企業(yè)推進(jìn)全面質(zhì)量管理、開展全面質(zhì)量管理培訓(xùn)和指導(dǎo)，推廣卓越績(jī)效管理，為電力工程提高項(xiàng)目管理水平提供指導(dǎo)和保障，做到由“監(jiān)督”向“培育”的服務(wù)模式的轉(zhuǎn)變。

三是調(diào)整質(zhì)量監(jiān)督工作規(guī)則，充分發(fā)揮第三方認(rèn)證和質(zhì)量檢測(cè)的作用。

電力工程項(xiàng)目建設(shè)是一個(gè)復(fù)雜、龐大的系統(tǒng)工程，工程質(zhì)量受到人員、設(shè)備、環(huán)境等多重因素的影響，而且這些因素貫穿于整個(gè)施工過程。所以，在工程建設(shè)過程中只有對(duì)影響工程質(zhì)量的所有因素嚴(yán)加控制，嚴(yán)格按建設(shè)程序辦事，嚴(yán)格按建設(shè)規(guī)范控制質(zhì)量，才能保證工程項(xiàng)目質(zhì)量達(dá)到預(yù)定目標(biāo)。質(zhì)量管控的受益方是投資人或者企業(yè)，只有工程質(zhì)量提高，項(xiàng)目正常可持續(xù)地運(yùn)行，才能發(fā)揮更大的效益。因此，政府主管部門應(yīng)適應(yīng)新情況，適當(dāng)調(diào)整質(zhì)量監(jiān)督工作規(guī)章，簡(jiǎn)化內(nèi)容、程序和環(huán)節(jié)，落實(shí)企業(yè)主體責(zé)任，建立責(zé)任追究制。質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)要分層次明確質(zhì)量監(jiān)督工作要求，強(qiáng)化企業(yè)對(duì)參建單位資質(zhì)審核的監(jiān)督，強(qiáng)化對(duì)企業(yè)質(zhì)量管理體系認(rèn)證的監(jiān)督，充分發(fā)揮第三方認(rèn)證和檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)的作用，加強(qiáng)對(duì)工程實(shí)體質(zhì)量的檢驗(yàn)檢測(cè)，逐步實(shí)現(xiàn)監(jiān)督檢查的定量化，用科學(xué)的認(rèn)證和檢測(cè)數(shù)據(jù)來做評(píng)判，盡量減少人為因素的影響。目前，《電力工程檢測(cè)試驗(yàn)管理辦法》和《電力工程檢測(cè)試驗(yàn)費(fèi)用定額》已經(jīng)實(shí)施多年，采取公開招標(biāo)方式選定檢測(cè)單位的條件已經(jīng)成熟。因此，在電力行業(yè)建立政府購(gòu)買服務(wù)、質(zhì)監(jiān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)實(shí)施、第三方認(rèn)證及檢測(cè)單位配合的質(zhì)量監(jiān)督工作機(jī)制是完全可行的。

百年大計(jì)，質(zhì)量第一。改革開放40年來，電力工程建設(shè)為我國(guó)電力高速發(fā)展打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國(guó)能源電力正向高質(zhì)量發(fā)展轉(zhuǎn)型升級(jí)，電力工程建設(shè)要全面貫徹落實(shí)黨的十九大報(bào)告中提出的“質(zhì)量第一、效益優(yōu)先”精神，實(shí)現(xiàn)由“中國(guó)速度”向“中國(guó)質(zhì)量”轉(zhuǎn)變，同時(shí)也需要全社會(huì)、各企業(yè)和廣大建設(shè)者齊心協(xié)力，共同建設(shè)“講誠(chéng)信、重質(zhì)量”的文化氛圍，促進(jìn)各方合作共贏，開創(chuàng)更加輝煌壯麗的電力強(qiáng)國(guó)之路。

本文刊載于《中國(guó)電力企業(yè)管理》2018年05期，作者系中國(guó)電力企業(yè)聯(lián)合會(huì)專職副理事長(zhǎng)。