“9號文”是傳統電力體制的自我完善

受2008年全球金融危機的影響，國內經濟形勢出現重大變化，盡管期間政府通過強刺激政策一度緩解了增長壓力，但隨著刺激作用的消退和全球經濟形勢的變化，國內供給側結構性問題及深層體制問題凸顯。所以黨的十八大以來開始推進全面深化改革，黨中央也提出了“能源革命”的戰略。

經濟形勢的變化使得長期以投資為導向的電力體制也需要適應國民經濟增速換檔的現實，作為國民經濟基礎的電力行業在宏觀調控中作用聚焦在為實體經濟降低用能成本上。

在這種背景下，電力體制改革面臨著艱難的權衡：一方面，傳統電力體制對行業和國民經濟發展的貢獻，這是主要方面;另一方面，其弊端也在逐步顯現，這是次要方面。這種權衡雖然增加了體制改革方案的難度，但卻決定了“9號文”的改革成為傳統電力體制的一種自我完善。具體表現在以下幾個方面：

第一，再次推動權力下放，下放權力包括投資審批、計劃電量放開、市場設計與建設(內含定價)、增量配網和售電市場等，力度遠較集資辦電時期更大。

第二，通過放開計劃電量制、推動市場化交易實現降價，其作用機制在于使電量配置向長期平均成本更低的電廠和機組集中，從而降低交易電價。

第三，通過獨立輸配電價理順電價傳導機制，并壓低輸配成本，其作用機制在于壓縮與電網無關的成本，一定程度上強化成本約束。

第四，推動去產能，壓縮中小機組規模，提高規模經濟性，降低長期平均成本。

第五，通過中央和地方的電力國有資產重組，壓縮無效資產，降低杠桿率;實現縱向與橫向經濟性，降低長期平均成本。

這些改革政策按性質大致分為四類：第一，放權的改革思路;第二，傳統資源配置機制的調整;第三，傳統資源配置機制的持續作用;第四，與電改平行的國資國企改革。這四類政策共同服務于經濟發展的轉型，但是彼此之間缺乏體制層面的聯系。

雖然本文無法展開分析這些政策的性質、作用及效果，但仍需指出，它們與成功電力市場改革的基本規律仍有差距。

成功電力市場改革需要形成“從市場價格，到企業投資，到市場規模，到供求關系”的內生循環反饋機制。傳統的資源配置機制在四個環節上都是由政府之手外生干預的，從而短長期均衡都是政府維系的，然而由于缺乏內生平衡能力，當經濟形勢變化時，政府的政策必然捉襟見肘。

比如，當中央層面無力調整時，放權成為自然而然的選擇，這是中國經濟體制和國家治理基本邏輯在電力行業中的又一次作用;當只依靠產業的動態平衡調整機制無法維持投資與行業平衡時，電力國資國企就需要主動做出調整。

“體制”改革的著力點

形成“從市場價格，到企業投資，到市場規模，到供求關系”的內生循環反饋機制，需要在四個環節采取針對性的“體制”改革措施，也就是說，實現“轉移-補充-重組-整合”的系統改革。

第一，將國企投資激勵從行業外轉移到行業內。

維持國企發展、行業發展與經濟發展之間的一致性的傳統體制已經開始松動，盡管仍有自我完善的空間，但根本矛盾并沒有解決。如果說過去的經濟發展需要電力行業提供充足可靠的電力供應，那么未來經濟的高質量發展則需要電力行業主動地適應經濟形勢的變化，助力經濟結構的調整。

同時，龐大的電力市場規模蘊含著巨大的競爭紅利。其實，以競爭紅利接續國企紅利，已成為增強國有經濟控制力的必由之路。無論是理論還是國內外經驗均表明，壟斷性行業內的國有企業與市場競爭可以共存，國內的電信市場和歐陸的電力市場均值得借鑒。

因此，做大做強做優國有資本與市場競爭能夠形成互為促進的作用，這一點毫無疑問!關鍵環節在于國資國企管理要以“競爭績效指標”代替“投資績效指標”，通過市場競爭實現電力國有資本的有效配置和運營。

第二，將現貨市場補充進電力市場循環反饋機制的鏈條中。

現貨市場是強化市場績效考核的關鍵環節，因為現貨市場是發現電力真正社會價值的有效機制。

盡管近來經歷了一波現貨熱潮，然而對于現貨的作用機制及作用條件，卻仍未清晰把握。這導致現貨引入的模式、途徑和方式卻未能選擇合理路徑。現貨的作用不取決于能否走通技術支持系統，近40年以前在國外已經具備技術實施條件的現貨理念，在中國經過40年技術進步之后，卻表示仍缺乏必要技術條件，在經濟學家看來匪夷所思。

實際上，熟悉特定的現貨市場規則并不等同于理解現貨市場的性質與功能。如何重構電力交易關系決定了技術路線的選擇，而不是反之。電力物理性質在任何地方均相同，但美、歐、澳等的現貨設計卻差異巨大，同理中國現貨模式的選擇取決于我們的制度條件需要什么樣的電價波動模式來保障可靠性、引導發用電和投資，并能平穩地從長期容量激勵機制過渡到依靠電力競爭來實現短期和長期均衡。

中國具備這種需求和條件，只是需要正確的思路，現貨市場的結構、體系、規則和范圍必須在內生循環反饋機制中才能合理確定，不能孤立地理解現貨市場。

第三、通過電網結構性重組來建立適應競爭性電力市場的系統運營機制。

電網作為電力市場的關鍵基礎設施，其組織結構和運營機制必須要兼顧市場和監管兩方面考慮。輸配分離雖然一直處于爭論之中，但基于輸配分離的市場設計卻并不清晰，針對“壟斷鏈”的監管設計更是缺乏，眾多小壟斷比單一大壟斷更容易監管的假設前提仍缺乏穩健的理論基礎和實踐依據。

增量配網對電力市場建設的直接貢獻并不明顯，但對地方無疑是重要的利益點。只是局部性的改革訴求是否反映電力體制的主要矛盾，是需要重視的，歷史經驗值得借鑒。

近年來，權力下放的改革策略增強了輸配分離的呼聲，但對“壟斷”的怨氣不應影響對問題的理性判斷，比如，有效分離網絡環節與競爭性環節是必需步驟，但卻未能作為此次改革的關鍵點。實際上，電網組織結構和運營機制具備更為合理、可行的方案，其實施必須結合市場模式的選擇。

第四，整合分散的能源管理職能，為電力體制改革提供組織保障。

在四個環節中，能源管理職能分別由不同部門主導，涉及發改、國資、能源、地方、電網等。整合并非指權力的打捆，而是從政府與市場的關系入手，將能源管理職能作為一個整體，重塑能源管理與宏觀調控之間的關系。

在當前的黨和國家機構改革中，能源部并未出現，雖然令有些人失望，但在情理之中。傳統體制自我完善的改革基調決定了條塊分割的能源管理職能領域都存在調整空間，比如，國資主導的國企重組、發改主導的輸配電價、能源局主導的投資調控、地方主導的市場化降價等，恰恰契合了穩中求進的經濟工作總基調，共同服務于適應供給側結構性改革的宏觀調控。

需要注意的是，這些政策調整并未解決能源管理體制的根本問題，從而并未動搖能源管理體制和組織機構改革的必要性。能源管理體制必須著眼于長遠，可以預期，未來改革必會得到推進。

對電力體制改革的展望

傳統體制下的短期資源配置機制與長期動態調整機制，在上世紀90年代和本世紀初得到制度化確立以來，一直保持穩定。但傳統計劃已經難以適應新時代經濟對高質量發展的要求，尤其難以保持國有經濟主導作用與行業及經濟發展間的一致性。

對當下而言，推動電力體制改革，落腳點依舊在于理順國有經濟、行業利益與經濟發展之間的關系。但隨著以投資為主的國企紅利漸弱，通過市場競爭挖掘新的紅利來源，正是更好發揮電力國有經濟主導作用的必然選擇，這與競爭性電力市場的作用完全一致。以市場競爭紅利接續國企改革紅利，是中國電力體制改革的主線。

新一輪電力體制改革作為傳統體制的自我完善，雖尚無力從根本上改革電力體制，但也蘊含了推進出現新變化的潛力。比如，分權的改革策略類似于集資辦電時期的群策群力。只是分權到一定程度，行業對于頂層設計的需求將會重新形成權力的上收。這既有來自自身歷史的經驗借鑒，更有來自國外成功電力市場改革經驗的參照——即便基于國家聯盟和聯邦制的電力市場，也均重視統一設計。

再比如，國資國企管理體制改革的現實壓力來自于包括電力在內的行業形勢變化，但目前仍主要是對行業形勢變化的被動適應，還不能做到體制層面的銜接，但推動體制銜接的必要性會不斷增強。還有，現貨試點提高了整個社會對“還原電力商品屬性”的認識水平，但受制于市場組織結構、系統運營機制以及省級分割的約束，這種嘗試作用將提供試錯的經驗。

推進電力體制改革首先需要頂層設計，而現有改革遵循的是一條自我完善的路徑，這是一種矛盾。這種矛盾固然有其現實條件，但也決定了這種狀況必然是不可持續的，是階段性的。

當然，這一階段可能比較長。隨著宏觀形勢穩中向好，現有電力體制自我完善的回旋余地依舊較大。真正的體制變革或許要以十年期為界來審視。這段時期恰是我們不斷深化對中國電力體制改革理論和政策認識的重要時期。