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中國PPP垃圾焚燒發電項目的風險識別

2017-12-27 17:01:31 來源:金融的萬花筒   點擊量: 評論 (0)
引言:城市固體廢物(MSW)被認為是可再生能源。在中國,城市生活垃圾的急劇增長促使了垃圾焚燒發電廠的快速增長。私人資本已經通過公私合營(PPP)安排進入了WTE焚燒行業。由于建設成本高以及與此安排相關的長期特許
引言:城市固體廢物(MSW)被認為是可再生能源。在中國,城市生活垃圾的急劇增長促使了垃圾焚燒發電廠的快速增長。私人資本已經通過公私合營(PPP)安排進入了WTE焚燒行業。由于建設成本高以及與此安排相關的長期特許權期限,PPP WTE焚燒項目出現了一些失敗。本文的目的是調查中國PPP WTE焚燒項目的主要風險,并借鑒這些項目的經驗和教訓,研究管理這些風險的策略。具體的研究:(1)分析垃圾焚燒處理的實踐,相關立法和政策,以及PPP WTE焚燒項目在中國的發展情況。(2)通過對部分項目的訪談,調查和訪問,確定了十大關鍵風險,并對這些風險進行了詳細的分析。(3)我們從公共和私營部門的角度為這些風險制定了應對策略。
 
中國的PPP垃圾焚燒項目
 
(1)WTE焚燒廠的發展
 
WTE焚燒被公認為治理MSW的有效方法(世界銀行,2000),并在許多國家得到廣泛應用(Ecke et al。,2001)。例如,在日本,大約80%的城市生活垃圾經過焚燒處理(Jung等,2004),在丹麥,焚化成為正式規定的方法(Heron等,2007)。如果使用現代焚燒爐(Belevi和Moench,2000;維基百科,2011),WTE焚燒廠可將原有的城市生活垃圾量減少90%甚至95%,并穩定地產生動力和熱量。
 
中國已經建成了一些WTE焚燒廠。根據中國的一個共同的地理分區,圖1顯示了五個地區。各地區的工廠數量和能力如下:到2010年,中國西北地區有四個,日處理能力3300噸,西南6個,處理能力6100噸/天,東北7個,處理能力4900噸/天,中部9個中國日處理能力7200噸,華東地區56處,日處理能力4.51萬噸(不含港澳臺地區)。可以看出,大部分的都位于華東沿海地區。
 
Fig. 1.Distribution of the WTE incinerationplants in China
 
(2)與中國WTE焚燒項目相關的立法和政策
 
中國制定了一系列中央的立法和政策,以有效管理城市生活垃圾,促進其作為能源的利用,保護環境。這些包括:
 
1.城市固體廢物管理和污染防治技術政策(2000)。
 
2.關于建立城市固體廢物收費制度,推進城市固體廢物管理工業化生產的通知(2002)。
 
3.關于推進城市污水工業化生產和固體廢物管理的意見(2002)。
 
4.可再生能源法(2005年)。
 
5.關于可再生能源發電價格和費用的試行指南(2006年)。
 
6.可再生能源發電管理指南(2006)。
 
7.國家鼓勵資源綜合利用認定和管理辦法(2006)。
 
8.關于加強生物質能源項目環境影響評估的通知(2006)。
 
9.城市生活垃圾處理技術指南(2010)。
 
10.關于完善城市生活垃圾焚燒發電價格政策的通知(2012)。
 
(3)采用PPP模式對中國的WTE焚燒項目進行開發
 
WTE焚燒項目的開發需要大量資金,包括初期建設成本和運行維護成本。這對中國各級政府來說是一個很大的挑戰。因此,他們轉向私人資本,通過PPP方式發展WTE焚燒項目。截至2008年,世行的焚燒項目中有70%以上是通過PPP協議制定的。
 
圖2顯示了中國PPP WTE焚燒項目的結構。PPP WTE焚燒項目的主要現金流入包括公共機構的補貼和通過購電協議(PPA)產生并銷售給電網的電力收入。一些立法和政策已經通過,允許地方公共機構向當地家庭收取垃圾處理費用,鼓勵私營部門參與垃圾焚燒項目,為城市生活垃圾提供補貼。另外一些國家已經通過改進可再生能源發電項目的價格體系,并要求國家電網公司購買用WTE焚燒生產的并網電力。
 
Fig. 2Structureof a PPP WTE incineration project in China.
 
但是,現在這些立法和政策通常是多種多樣的,并沒有在地方層面上遵循(Wang and Tiong,2000)。因此,許多風險發生了,如決策不善(Li et al,2005),合同變更(Shen et al,2006)和公眾反對(Chan et al,2011)。
 
實證分析
 
(1)數據來源
 
本研究的主要目的是確定我國WTE焚燒項目開發、經營和管理的主要風險,分析這些風險,為有效管理這些風險提供有益的策略。所以采用案例研究作為數據收集的主要方法。
 
通過對2001年至2005年“中國”十五“期間WTE焚燒項目的搜集,確定了40多個PPP WTE焚燒項目。然后,根據以下標準選擇項目:(1)不論項目在哪個階段(建設,運營或轉讓)對項目造成嚴重后果,存在嚴重問題;(2)項目在中國不同地區廣泛分布,在不同的條件下運營;(3)項目參與者愿意提供與本研究相關的詳細信息。
 
選擇了六個項目。它們是山東菏澤的A項目; B項目在江蘇吳江; C項目在河南興晉;重慶市同興D項目; E項目云南省五華市;和廣東南山F項目。所選項目的位置見圖3,這些項目的詳細信息見表1.由于保密的原因,這里沒有提供項目名稱
 
(2)數據采集
 
審查WTE焚燒項目的文件
 
與來自簽約方和非簽約方的受訪者面談
 
制定了兩個半結構化問卷,面對面地訪談了這些項目的主要利益相關者
 
與締約方面談,與六個項目的簽約方共進行訪談
 
訪問非締約方,采訪六個項目附近的居民。
 
對項目訪問和觀察,訪問了六個項目中的四個項目,即項目A,D,E和F
 
(3)數據處理和分析
 
從如何有效管理PPP WTE焚燒項目涉及的主要風險角度,對采集到的各種數據進行了深入分析。它包含三個步驟的系統分析過程,確定關鍵風險,分析確定的主要風險,確定適當的關鍵風險應對策略。
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責任編輯:lixin

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