電力法是規(guī)范電力生產(chǎn)、配置、使用和電業(yè)管理的法律部門。其調(diào)整對(duì)象和范圍主要包括三方面：

(1)電業(yè)經(jīng)營(yíng)許可關(guān)系， 即電力企業(yè)經(jīng)政府許可而取得電業(yè)經(jīng)營(yíng)權(quán)的關(guān)系。

(2)電力生產(chǎn)與供應(yīng)關(guān)系。 即不同電力企業(yè)之間的產(chǎn)、輸、配電關(guān)系和電力經(jīng)銷企業(yè)與消費(fèi)者之間的電力供應(yīng)與使用關(guān)系。

(3)電力及電力設(shè)施保護(hù)與管理關(guān)系， 即政府保護(hù)和管理電力企業(yè)、電力和電力設(shè)施的關(guān)系。

　　1995年12月28日，第八屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議通過(guò)并頒布了《中華人民共和國(guó)電力法》，隨后又相繼出臺(tái)了一系列的配套法規(guī)和條例。本文試圖從電力法基本制度實(shí)施過(guò)程中所遇到的問(wèn)題著手，探討培育中國(guó)電力市場(chǎng)亟需進(jìn)行制度創(chuàng)新的要點(diǎn)及方案，以期為中國(guó)電力法制建設(shè)和電力工業(yè)體制改革獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策。

　　一、電力法基本制度中若干難點(diǎn)分析

　　中國(guó)電力法基本制度設(shè)計(jì)，基于當(dāng)時(shí)的國(guó)情。其一，電力嚴(yán)重短缺。“……進(jìn)入70年代，電力與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的比例失調(diào)越來(lái)越明顯，因缺電造成的拉閘限電日益頻繁……”(注：參見(jiàn)黎鷹：《電力法出臺(tái)始末》，載《中國(guó)電力報(bào)》1996年3月10日，第2版。)在此條件下，立法的首要目的是解決缺電問(wèn)題。這一點(diǎn)從“電力法”的稱謂中即可揣摸得到。(注：在立法過(guò)程中，對(duì)電力法名稱曾出現(xiàn)爭(zhēng)議，或稱“電業(yè)法”或稱“電力工業(yè)管理法”等，最后定為“電力法”，這表明立法的出發(fā)點(diǎn)在于電力這一法律關(guān)系之客體，而忽視了電業(yè)這一法律關(guān)系之主體。

因此，電力法律關(guān)系主體缺位或定位不明確的弊病就在所難免。)其二，當(dāng)時(shí)正處于新舊體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，立法者不得不采取“立足現(xiàn)實(shí)，面向未來(lái)”的方針：既遵循當(dāng)時(shí)的體制規(guī)范和行為準(zhǔn)則，又力圖為將要實(shí)行的新體制留下制度空間。所以，不可避免地，電力法一面保留了較多的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)舊痕，另一面業(yè)已顯露出市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的幾抹新色。而隨著改革進(jìn)程的加快，電力法在實(shí)施過(guò)程中相應(yīng)出現(xiàn)兩個(gè)極端：一部分保守的制度規(guī)定，運(yùn)行伊始就陷入滯后之窘境;而另一些超前性規(guī)定卻又因配套改革未跟上而成為難以解近渴的“遠(yuǎn)水”。電力法的實(shí)施因而顯得困難重重，陷入山重水復(fù)疑無(wú)路之境地。現(xiàn)擇要分析如下：

　　(一)電力監(jiān)督管理制度

　　電力法第6條是關(guān)于這一制度的規(guī)定。據(jù)此規(guī)定， 電力監(jiān)督管理部門主要為國(guó)務(wù)院電力管理部門和縣級(jí)以上地方人民政府經(jīng)濟(jì)綜合主管部門，他們有權(quán)在本行政區(qū)域內(nèi)行使對(duì)電業(yè)的監(jiān)督管理權(quán)。這一規(guī)定清楚表明，電力工業(yè)將順應(yīng)市場(chǎng)的要求實(shí)行政企分開(kāi)的體制新格局，電力法將電力監(jiān)督管理權(quán)由過(guò)去的電力企業(yè)剝離，賦予政府行政主管部門，在此制度安排下，政府和電力企業(yè)在電力市場(chǎng)中所扮演的角色和分工就得到了明確界定。政府行政主管部門的職責(zé)為：公平競(jìng)爭(zhēng)的裁判員、市場(chǎng)矛盾的調(diào)解者、市場(chǎng)偏差的糾正者和市場(chǎng)缺陷的彌補(bǔ)者，對(duì)正處于向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡的中國(guó)電力市場(chǎng)而言，政府還應(yīng)是重要的市場(chǎng)培育者。而電力企業(yè)在蛻去了行政管理的外衣后，應(yīng)還原為單純的民事主體。

　　從各國(guó)電力立法及司法實(shí)踐來(lái)看，政府對(duì)電力企業(yè)行使必要的、有效的監(jiān)督管理職能，是實(shí)現(xiàn)電力法立法目的至關(guān)重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。所以，即使是電力市場(chǎng)高度發(fā)達(dá)的國(guó)家，也都存在程度不同的政府對(duì)電力企業(yè)的監(jiān)督管理制度。究其根源，在于電力生產(chǎn)交換的共性使然。因?yàn)殡娏纳a(chǎn)到分配、消費(fèi)是同時(shí)完成的，加之生產(chǎn)供應(yīng)設(shè)施在特定地域的公用性，使得電力行業(yè)具有天然壟斷性;電力作為現(xiàn)代社會(huì)不可缺少的能源，在給千家萬(wàn)戶帶來(lái)福利的同時(shí)亦對(duì)他人生命和財(cái)產(chǎn)構(gòu)成潛在威脅。所以，政府必須通過(guò)行使監(jiān)督管理權(quán)限制自然壟斷，維護(hù)處于弱勢(shì)地位的消費(fèi)者權(quán)益并保證公共安全。

可見(jiàn)，電力監(jiān)督管理制度設(shè)計(jì)符合各國(guó)電力立法慣例，同時(shí)也合于建立中國(guó)電力市場(chǎng)的總體目標(biāo)和改革現(xiàn)實(shí)的迫切要求。但遺憾的是，這一制度卻至今未落到實(shí)處，主要原因在于：第一，相應(yīng)機(jī)構(gòu)的設(shè)置久未到位。電力法生效后，由其設(shè)定的行使電力監(jiān)督管理權(quán)的“經(jīng)濟(jì)綜合主管部門”卻遲遲未得到確認(rèn)。在這種情況下，仍由國(guó)家電力公司行使電力監(jiān)督管理職能。第二，這一制度本身的高度概括。僅規(guī)定了行政權(quán)力主體，而對(duì)權(quán)力內(nèi)容(諸如監(jiān)督管理的具體事項(xiàng)、程序及辦法等)缺乏明確細(xì)致規(guī)定，使之不具有可操作性。如此一來(lái)，電力監(jiān)督管理權(quán)與電力企業(yè)從制度規(guī)定的“剝離”到現(xiàn)實(shí)的“脫鉤”成為電力法實(shí)施的難點(diǎn)之一。

　　(二)多渠道辦電廠及國(guó)家統(tǒng)一管電網(wǎng)制度

　　此即所謂“電廠大家辦，電網(wǎng)國(guó)家管”的制度，它由電力建設(shè)制度和電網(wǎng)生產(chǎn)管理制度構(gòu)成。依據(jù)電力法第二章，電力建設(shè)采取集資辦電制度，此所謂：“電廠大家辦”。這一制度始于1985年(注：參見(jiàn)1985年國(guó)務(wù)院轉(zhuǎn)批原國(guó)家經(jīng)委、國(guó)家計(jì)委、水利電力部、國(guó)家物價(jià)局《關(guān)于鼓勵(lì)集資辦電和實(shí)行多種電價(jià)的暫行規(guī)定》。)，針對(duì)當(dāng)時(shí)電力短缺的主要原因在于電源不足，而電源不足又源于國(guó)家可用于投資興建電廠的資金匱乏。于是，將由國(guó)家壟斷的電力建設(shè)市場(chǎng)予以放開(kāi)，允許多元投資主體資金進(jìn)入的政策應(yīng)運(yùn)而生，并由此形成多家辦電、聯(lián)合辦電的新格局。這一制度對(duì)拓寬電源建設(shè)資金渠道，緩解電源緊張狀況起到了顯著的作用，故而，為電力法第13條所確認(rèn)。依此規(guī)定，電力投資者對(duì)投資形成的電力享有法定的權(quán)益。

并網(wǎng)運(yùn)行的，電力投資者享有優(yōu)先使用權(quán)，未并網(wǎng)的自備電廠，可自行支配使用。但是，在新的電力工業(yè)改革實(shí)踐中，這一制度規(guī)定仍顯示出其不完善之處：

首先，對(duì)電力投資者投資生產(chǎn)出的電力所享有的法定權(quán)益沒(méi)有予以明確。依據(jù)民法原理，財(cái)產(chǎn)所有者對(duì)其所有的財(cái)產(chǎn)應(yīng)依法享有占有、使用、收益、處分四項(xiàng)權(quán)能，據(jù)此，電力投資者對(duì)電力亦不應(yīng)僅具有優(yōu)先使用權(quán)，更重要的還應(yīng)具有處分或投資收益權(quán)。因?yàn)閮?yōu)先使用權(quán)對(duì)投資者而言，只意味著得到了電力需求的滿足，但并不能帶來(lái)投資資本的增值和利息，而后者才是投資電力的根本利益驅(qū)動(dòng)劑。所以，應(yīng)該進(jìn)一步明確并落實(shí)投資者的處分及投資收益權(quán)等法定權(quán)益，以便更大地調(diào)動(dòng)投資者投資電力的熱情。

第二，電力法第15條規(guī)定含義不明。依據(jù)此條規(guī)定，電力建設(shè)企業(yè)在建設(shè)發(fā)電工程項(xiàng)目時(shí)，負(fù)有將電網(wǎng)配套工程與環(huán)境保護(hù)工程同時(shí)設(shè)計(jì)、建設(shè)及同時(shí)驗(yàn)收、投入使用的義務(wù)。由此可推知，電網(wǎng)配套工程建設(shè)應(yīng)由電力建設(shè)投資者籌資或出資，建成后所有權(quán)亦應(yīng)由其所有。

但接下來(lái)的問(wèn)題在于：非自備電力建設(shè)企業(yè)將建成的電網(wǎng)配套設(shè)施并網(wǎng)運(yùn)行，并將電網(wǎng)配套設(shè)施交由電網(wǎng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)的情況下，電力投資者對(duì)電網(wǎng)設(shè)施的所有權(quán)應(yīng)該如何體現(xiàn)呢?換言之，電網(wǎng)建設(shè)者與電網(wǎng)壟斷經(jīng)營(yíng)企業(yè)之間的產(chǎn)權(quán)應(yīng)如何劃分呢?這個(gè)問(wèn)題電力法并未予以回答，因而成為目前電力體制改革的又一個(gè)難題。此問(wèn)題不解決，大家辦電的積極性終會(huì)受到遏制，電源增長(zhǎng)速度就會(huì)受到極大影響，中國(guó)電力市場(chǎng)建設(shè)難以加快進(jìn)程。可見(jiàn)，集資辦電制度也需要進(jìn)一步明確上述問(wèn)題。

　　電網(wǎng)生產(chǎn)調(diào)度是電力生產(chǎn)系統(tǒng)的中心環(huán)節(jié)，因而電網(wǎng)生產(chǎn)調(diào)度制度是電力法非常重要的組成部分。目前，電網(wǎng)生產(chǎn)調(diào)度主要集中體現(xiàn)在電力法第三章規(guī)定及電力法出臺(tái)前國(guó)務(wù)院及有關(guān)主管機(jī)關(guān)頒布的有關(guān)電網(wǎng)調(diào)度管理?xiàng)l例、實(shí)施辦法及釋義中。(注：主要包括1993年6 月國(guó)務(wù)院頒布的《電網(wǎng)調(diào)度管理?xiàng)l例》、1993年11月電力工業(yè)部發(fā)布的《電網(wǎng)調(diào)度管理?xiàng)l例釋義》及1994年10月的《電網(wǎng)調(diào)度管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》。)

根據(jù)這些規(guī)定可知，電網(wǎng)生產(chǎn)調(diào)度制度實(shí)行“統(tǒng)一調(diào)度，分級(jí)管理”的原則(電力法第21條)。為什么電網(wǎng)要實(shí)行統(tǒng)一調(diào)度呢?原因主要有以下幾個(gè)方面：首先，電力產(chǎn)品的特殊性。電力具有不能儲(chǔ)存的特性，必須由生產(chǎn)、輸送、供應(yīng)使用設(shè)備三部分組成的生產(chǎn)分配系統(tǒng)來(lái)同步完成生產(chǎn)和消費(fèi)。可見(jiàn)，電源、電網(wǎng)、供用電設(shè)備是電力系統(tǒng)重要的物質(zhì)基礎(chǔ)，其中電網(wǎng)又是連接發(fā)電和用電的樞紐，電力供應(yīng)和使用的安全、經(jīng)濟(jì)、優(yōu)質(zhì)、高效主要由電網(wǎng)的正常運(yùn)行予以保障。而欲實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)的正常運(yùn)行，就須以統(tǒng)一調(diào)度為前提，所以，電網(wǎng)運(yùn)行的統(tǒng)一調(diào)度首先是電力生產(chǎn)的客觀規(guī)律決定的。

其次，源于電網(wǎng)發(fā)展的整體性要求。各國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明，發(fā)展整體大電網(wǎng)可獲得巨大的技術(shù)經(jīng)濟(jì)效益，提高電能質(zhì)量和供電可靠性，因此現(xiàn)代電力系統(tǒng)的發(fā)展趨勢(shì)是朝著大電網(wǎng)、超高壓、大機(jī)組、高度自動(dòng)化的方向發(fā)展。與之相適應(yīng)，電力生產(chǎn)組織形式宜采用統(tǒng)一調(diào)度、分級(jí)管理的方式，以此有效避免電網(wǎng)事故的發(fā)生。再次，由于電力市場(chǎng)的開(kāi)放統(tǒng)一性。電力市場(chǎng)就是電力商品的交換場(chǎng)所，電力必須通過(guò)電網(wǎng)進(jìn)行運(yùn)輸、交換，所以，電網(wǎng)作為電力市場(chǎng)的載體，與電力市場(chǎng)的空間范圍是一致的。電網(wǎng)與電力市場(chǎng)唇齒相依的關(guān)系決定了應(yīng)加強(qiáng)電網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度，協(xié)調(diào)運(yùn)行，否則，電力交換分配就可能陷于無(wú)序狀態(tài)。

　　綜上所述，為著在不久的將來(lái)形成全國(guó)聯(lián)網(wǎng)、開(kāi)放并統(tǒng)一的電力市場(chǎng)，電力法在總結(jié)我國(guó)電網(wǎng)運(yùn)行實(shí)際并借鑒國(guó)際大電網(wǎng)運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將“統(tǒng)一調(diào)度，分級(jí)管理”確立為電網(wǎng)生產(chǎn)調(diào)度基本制度。但此項(xiàng)制度在今天卻已面臨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新形勢(shì)的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，存在一些亟待澄清和解決的問(wèn)題：首先，統(tǒng)一調(diào)度權(quán)由誰(shuí)行使?電力法對(duì)此并未予以明確。根據(jù)此前國(guó)務(wù)院及主管部門發(fā)布的一系列行政法規(guī)、條例的規(guī)定，電網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度權(quán)由國(guó)家各級(jí)電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)行使。“各級(jí)調(diào)度機(jī)構(gòu)分別由本級(jí)電網(wǎng)管理部門直接領(lǐng)導(dǎo)，它既是生產(chǎn)單位，又是電網(wǎng)管理部門的職能機(jī)構(gòu)，代表本級(jí)電網(wǎng)管理部門在運(yùn)行中行使調(diào)度權(quán)。”(注：參見(jiàn)《電網(wǎng)調(diào)度管理?xiàng)l例實(shí)施辦法》第5條。

據(jù)此， 電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)依次分為：國(guó)家的電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu);跨省、自治區(qū)、直轄市電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu);省、自治區(qū)、直轄市級(jí)電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu);省轄市級(jí)電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu);縣級(jí)電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)。各級(jí)電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)在電網(wǎng)調(diào)度業(yè)務(wù)活動(dòng)中是上下級(jí)關(guān)系，下級(jí)電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)必須服從上級(jí)電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)調(diào)度。)據(jù)此得知，在舊的體制中，電網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度權(quán)在性質(zhì)上屬于行政權(quán)，由國(guó)家各級(jí)電力行政主管部門通過(guò)相應(yīng)電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)，這就意味著，作為生產(chǎn)機(jī)構(gòu)的電網(wǎng)企業(yè)同時(shí)又承擔(dān)電網(wǎng)調(diào)度的行政管理職能。

那么，在電力企業(yè)體制已朝著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌的今天，這種政企合一的模式還能繼續(xù)適用嗎?與此相關(guān)的另一個(gè)問(wèn)題便是，既然舊模式中的調(diào)度權(quán)屬于行政權(quán)，其行使方法主要表現(xiàn)為與此相聯(lián)系的統(tǒng)一計(jì)劃、指揮、協(xié)調(diào)及下級(jí)服從上級(jí)的指令等行政手段，(注：參見(jiàn)《電網(wǎng)調(diào)度管理?xiàng)l例釋義》第4條。)那么， 在各級(jí)電網(wǎng)調(diào)度機(jī)構(gòu)已經(jīng)逐漸擺脫行政隸屬關(guān)系，成為平等民事主體的今天，此種辦法是否仍然可行?對(duì)這兩個(gè)問(wèn)題，首先無(wú)疑應(yīng)作否定回答，這一點(diǎn)在改革中已取得共識(shí)，但進(jìn)一步的問(wèn)題在于：通過(guò)何種手段實(shí)現(xiàn)新形勢(shì)下的統(tǒng)一調(diào)度?此問(wèn)題有待理論及立法做出正確回答。

　　(三)農(nóng)村電力建設(shè)和農(nóng)業(yè)用電制度

　　電力法專設(shè)第六章對(duì)此制度予以規(guī)定，農(nóng)村電力是我國(guó)電力建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，解決農(nóng)電問(wèn)題的根本出路在于加大資金投入。而國(guó)家目前資金有限，單靠國(guó)家投資顯得力不從心。所以，電力法對(duì)農(nóng)村電力建設(shè)相應(yīng)采取“國(guó)家扶持，地方為主”的立法政策(注：參見(jiàn)電力法第46、47 、50條。)。

同時(shí)，為開(kāi)發(fā)農(nóng)村這個(gè)頗具潛力的電力市場(chǎng)及實(shí)現(xiàn)“電力扶貧共富工程”的宏大目標(biāo)，國(guó)家電力公司還專門設(shè)置了農(nóng)電發(fā)展局，負(fù)責(zé)指導(dǎo)或參與農(nóng)村電源及電網(wǎng)建設(shè)。(注：參見(jiàn)《中國(guó)電力報(bào)》1997年8月7日，第1版。)這樣， 就意味著未來(lái)的農(nóng)電市場(chǎng)可望出現(xiàn)國(guó)家與地方政府同心協(xié)力，齊抓共管的新局面，但這也同時(shí)意味著未來(lái)農(nóng)電市場(chǎng)仍會(huì)存在不同投資主體的發(fā)輸配企業(yè)，因此，農(nóng)電市場(chǎng)在發(fā)供電主體、管理體制、供電方式及電價(jià)等方面，將會(huì)保留雙軌制乃至多軌制。

如果他們之間的關(guān)系得不到妥善處理，就有可能使目前存在于農(nóng)電市場(chǎng)之中的諸如體制不順、大小電網(wǎng)并存、交叉供電、電價(jià)過(guò)高等等弊端繼續(xù)作祟。農(nóng)電問(wèn)題事關(guān)中國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的發(fā)展，事關(guān)中國(guó)億萬(wàn)農(nóng)民的幸福和富裕。所以，在電力法實(shí)施過(guò)程中，我們必須努力探求一條能使新的農(nóng)電制度優(yōu)勢(shì)得以充分發(fā)揮，而消極因素能降至最低限度的有效途徑。筆者認(rèn)為，其難點(diǎn)還在于如何理順農(nóng)電市場(chǎng)中國(guó)家與地方等不同投資主體間錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系這一問(wèn)題上。

　　通過(guò)對(duì)電力監(jiān)督管理、大家辦電廠、國(guó)家管電網(wǎng)及農(nóng)電這三項(xiàng)電力法基本制度的擇要分析，可以發(fā)現(xiàn)，電力法在實(shí)施過(guò)程中存在的難點(diǎn)集中體現(xiàn)于：第一，政府與電力企業(yè)之間關(guān)系沒(méi)有理順，一方面電業(yè)監(jiān)督管理主體缺位，另一方面中央國(guó)家電力企業(yè)同時(shí)充任政府行政管理部門，成為職能混淆的“官商”。第二，電力企業(yè)之間的關(guān)系沒(méi)有理順，包括不同和相同投資主體的電力企業(yè)之間產(chǎn)權(quán)不明確和發(fā)、輸、配各電力企業(yè)經(jīng)營(yíng)范圍界限模糊兩方面。由這些問(wèn)題順藤摸瓜，作者認(rèn)為，最根本的原因可歸結(jié)于一點(diǎn)：中國(guó)目前缺乏符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的電業(yè)權(quán)制度，因而嚴(yán)重阻礙了中國(guó)電力市場(chǎng)的發(fā)育，進(jìn)而引發(fā)上述問(wèn)題。所以，解決問(wèn)題的關(guān)鍵在于盡快建立并完善電業(yè)權(quán)法律制度，在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理順電力市場(chǎng)主體間的關(guān)系。