我國電改也存在“路徑依賴”

我國的電改也存在明顯的“路徑依賴”。從改革開放算起，我國電改大體上經(jīng)歷了以下四個階段：

第一階段(1978—1985年)：主要解決電力供應嚴重短缺問題。

當時的電力部提出利用部門與地方及部門與部門聯(lián)合辦電、集資辦電、利用外資辦電等辦法來解決電力建設資金不足的問題，并且對集資新建的電力項目按還本付息的原則核定電價水平。

第二階段(1987—2002年)：主要解決政企合一問題。

提出“政企分開、省為實體、聯(lián)合電網(wǎng)、統(tǒng)一調(diào)度、集資辦電”的“二十字方針”和“因地因網(wǎng)制宜”的電力改革與發(fā)展方針。1997年，國家電力公司在北京正式成立。隨后撤銷電力工業(yè)部，其行政管理和行業(yè)管理職能分別被移交至國家經(jīng)貿(mào)委和中國電力企業(yè)聯(lián)合會。

第三階段(2002—2014年)：廠網(wǎng)分開與電力市場初步發(fā)育階段。

2002年12月，國務院下發(fā)了《電力體制改革方案》(即電改“5號文”)，提出了“廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價上網(wǎng)”的16字方針并規(guī)劃了改革路徑。根據(jù)該方案，廠網(wǎng)分開、主輔分離等一系列改革開始推進。

第四階段(2015年至今)：電力市場改革的深化階段。

2015年3月15日中共中央、國務院聯(lián)合發(fā)布《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(即電改“9號文”)，啟動以“管住中間、放開兩頭”為指導思想，以“三放開、一獨立、三強化”為重點的新一輪電改。

這四個階段中，前一階段改革的成果成為后一階段改革的前提。通過聯(lián)合辦電、集資辦電、利用外資辦電等形式，在一定程度上緩解了電力短缺的問題，也形成了我國電力行業(yè)以國有資本(又分為中央國企和省、市各級地方國企)為主體，外資、民營等多種所有制經(jīng)濟形式共存的客觀事實。

2002年“5號文”啟動了第一輪以市場化為導向的電改，實現(xiàn)了廠網(wǎng)分開，在發(fā)電側引入競爭，促進了電力行業(yè)快速發(fā)展。2014年全國發(fā)電裝機容量達到13.6億千瓦，發(fā)電量達到5.5萬億千瓦時，發(fā)電能力位列世界第一，單位千瓦造價下降，改革成效顯著。但由于競價上網(wǎng)遲遲未能實施，交易機制建立不起來，改革成了“半拉子工程”，甚至帶來一系列新的問題。例如，“廠網(wǎng)分開”后發(fā)輸電的協(xié)調(diào)規(guī)劃問題和不得已而建立的廠網(wǎng)聯(lián)席會議制度。

由于廠網(wǎng)重新合并的可能性已不存在，在這種情況下，2015年“9號文”啟動了以放開配售電業(yè)務為抓手的新一輪電改，抓住了當前我國電力體制問題的要害。售電側放開打破了電網(wǎng)的中間環(huán)節(jié)壟斷，使電力商品的供(發(fā)電)需(用電)方能直接見面，自主確定電量和電價，還原了電力商品屬性。而增量配電業(yè)務改革不但在配電網(wǎng)投資與運營領域引入競爭，更重要的作用在于將徹底厘清配電網(wǎng)真實成本(輸配電價核算最困難的環(huán)節(jié))，從而有助于準確核算整個電網(wǎng)的真實成本，成為輸配電價改革的有力抓手。雖然我國電改過程艱難，但卻有著清晰的路徑與歷史邏輯。

從以上英國、中國電改歷程的回顧，可以看出電力工業(yè)制度變遷過程中明顯的“路徑依賴”特征，這也能為電改研究者和決策者帶來一些有益的啟示。

破除對國外市場的迷信

市場化后的電力系統(tǒng)成為復雜的“工程—經(jīng)濟”耦合系統(tǒng)，也是目前世界上規(guī)模最龐大、因素最復雜、資金和技術最密集的人造工業(yè)系統(tǒng)。作為一種行業(yè)經(jīng)濟體制，電力市場的模式和交易機制與各國的政治經(jīng)濟制度、法律環(huán)境、文化背景、工業(yè)發(fā)展水平等密切相關，不存在一成不變的“完美模式”。國外電力市場實際運行已有30多年的歷史，但仍在不斷修改完善過程中，并不存在所謂“成熟的市場”。

近期美國能源部與各大區(qū)域電力市場運營商關于電力市場價格形成機制等問題的激烈爭論引起了各方面的廣泛關注。美國能源部認為，“市場扭曲”已使美國電力系統(tǒng)的可靠性(reliability)和彈性(resilience)受到威脅。

實際上，早在2015年，美國加州大學伯克利分校S. Borenstein 和 J. Bushnell教授基于美國電力市場的實際數(shù)據(jù)所做的研究報告《20年重組后的美國電力工業(yè)》，就已分析指出了美國20年電改存在的問題。他們認為，美國電改的最大政治動機是“租金轉移”(可理解為利益重新分配)，而不是提高效率。雖然電改提高了發(fā)電環(huán)節(jié)的效率，但總體結果令人失望。實際上，改革后的電價變化更多是受外生因素的驅動(如發(fā)電技術的進步和天然氣價格的波動)，而不是電改的結果。

作者甚至直截了當?shù)刂赋觯?ldquo;通過改革大大提高效率和降低用電成本”的希望大部分屬于錯覺——雖然20多年來美國電力工業(yè)的變化是巨大的，但并沒有實現(xiàn)改革的初衷，許多州甚至對當初電力市場改革的決定非常后悔，但倒退回舊有體制也不可能了。

美國的電力市場改革歷程為我國當前的電改提供了非常好的參照;歐洲、加拿大、澳大利亞等地區(qū)的電改經(jīng)驗也值得我們學習。但是每一種市場模式的出現(xiàn)都有其外在條件和前因后果，因此無法照抄，也不能孤立地看待市場改革的某個斷面。

我國電改與國外起點不一樣，目標也有所區(qū)別，國外市場模式無法照搬照抄，應結合國情進行“路徑創(chuàng)新”。