業內普遍認為，售電側市場開放后的總收入是萬億級別，凈利潤將是千億級別，按照9號文“管住中間、放開兩頭”的總體框架，售電側將引入更多市場競爭。介入下游售電業務成為市場化程度相對較高的發電企業極為關注的話題。如何放開售電市場?改革面臨的途徑與風險是怎樣的?如何解決這些問題?成為社會普遍的關注焦點。

問題一：售電側改革的基本目標和路徑

改革要以目標為導向，不能為了改革而改革。而要厘清售電側改革目標、模式、路徑等問題，首先必須明確售電側改革的原因是什么。放開發電側和售電側的管制，對電網自然壟斷環節進行監管，是世界各國電力市場化改革的普遍選擇。上一輪電改，我國已初步放開發電側管制，但售電側仍處于高度管制狀態。時至今日，電力市場仍然存在一些問題：首先，電力消費者與電力生產者被制度化隔離，價格信號難以向用戶有效傳導，這導致了“煤電矛盾”、“周期性電力短缺”等一系列問題;其次，電力用戶普遍缺乏選擇權和議價權，廣大電力消費者自主調節、節能減排和創新能力難以充分發揮，電能利用效率偏低;最后，價格信號明顯扭曲，電力資源難以實現優化配置，不利于我國經濟社會健康發展和企業競爭能力的提升。

在此背景下，我們認為，我國售電側改革的目標是要通過構建一個競爭性的售電市場，從而捋順電價機制、提高市場效率、優化資源配置。深化電力市場化改革，提高電網運營效率和供電服務水平，應考慮逐步放開售電側市場，在不同的發展階段采用相適應的操作思路。通過售電側市場的逐步開放，構建多個售電主體，放開用戶選擇權，形成“多買方-多賣方”的市場格局，構筑“放開兩頭、監管中間”的行業結構，建立政府監管下的電力市場體系，進而提高效率和服務質量，最終實現增加全社會福利的目標。通俗來說，就是要逐步將售電市場的“蛋糕”做大，然后根據主體間的市場化公平競爭，合理的、科學的分配“蛋糕”。這其中，如何將“蛋糕”做大，如何保證市場主體間的公平競爭等問題是關鍵。

基于上述目標，售電側市場化改革路徑可概括為“逐步放開用戶選擇權，分階段構建多元化的售電主體”。一方面，為促進售電側市場放開的有序推進，用戶選擇權的放開應分階段、分用戶類別有序進行。根據國際經驗，應首先開放大用戶的購電選擇權作試點，其次建立合理的輸配電價形成機制，妥善處理銷售電價的交叉補貼問題，逐步放開中小用戶選擇權。另一方面，售電側市場放開需要逐步引入多元化的售電公司，隨著售電側市場化改革的穩步推進，不同售電主體的構建或引進還應充分考慮可操作性、市場成熟度等因素，分階段、有規劃的開展，降低改革風險。

從改革的目標和路徑看，我國售電側改革最終應該是實現一個多贏的、全局優化的結果，但是，任何一場改革都會面臨多種多樣的潛在風險。我國電力工業是國民基礎性行業，影響范圍廣，涉及層面高，牽扯主體多，因此，更應該慎重考量，統籌兼顧。我們認為，就目前的國情看，至少有以下幾個問題需要明確。

問題二：理清售電側改革與增量配電業務放開的關系

“9號文”指出，“有序向社會資本放開配售電業務”，社會上也經常將“配售電業務”放在一起討論，其實這其中涉及兩個不同業務層面的內容。售電側放開一般是指售電側市場化改革，其意義在于以競爭性的市場機制，為用戶提供更多元的用電優化方案、促進新能源消納發展、服務節能減排等。而對于業擴報裝、用電搶修、計量結算等傳統的供電營銷服務業務，不應直接歸到售電側改革中，也就是說，未來的新進售電公司不應直接參與配電業務，即發電企業或者其他機構等新進入售電市場的主體不能建設除了用戶工程以外的配網系統。這是因為：第一，業擴報裝、抄表計量、用電搶修等是電網企業的屬性業務，無論存量還是增量配網，其業務都應該歸屬到電網企業中，不會因為售電側放開而發生本質變化;第二，配電和售電的分離可以防止配售一體或發配售化一體公司通過信息不對稱形成不公平競爭;第三，配售不分開，發電企業可能形成發配售一體化，從而出現小壟斷代替大壟斷、大網嵌套小網的情況，導致社會公平性失衡，以及社會資源的嚴重浪費;第四，售電公司的盈利模式應該是通過優質的服務，為電力用戶優化用電行為、提高用電能效、促進節能減排、降低綜合成本，從而獲取合理利潤的過程。其本身的業務都是競爭性的，與電網公司的責權劃分比較清晰，兩者沒有必要合并。

鑒此，我們必須明確售電側的改革與增量配電業務的放開完全是兩個層面的問題，不可簡單的將配售電業務混為一談。對于新進入售電市場的主體，不應該直接參與配電設施的建設。而且在制定各自的細則和實施方案時，也應仔細研究兩者之間的異同和關聯，既要區別對待又要關聯看待。

問題三：明確電網企業在售電市場的地位

我國售電側改革才剛剛起步，很多事情都是摸著石頭過河，對于一些主體的定位還未明確。前文已經提出，我國售電側改革基本路徑的核心之一是“分階段構建多元化的售電主體”。對于多元化的售電主體，我在《梯諾爾的電力市場理論對于我國電力市場改革的啟示》一文中已經明確提出，至少包括以下幾類：一是負責“兜底”的傳統電網公司組建的售電公司;二是由發電企業組建的售電公司，這類售電公司具有較強的競爭力;三是由原來的節能公司或者電力設備建造、安裝公司組建的售電公司;四是依托用戶群組建的區域性售電公司;五是完全由社會資本成立的獨立售電公司，按照理想的市場結構設計，這類售電公司在未來將扮演重要角色。

后面四類售電公司都是改革后的新興主體，社會對它們是否進入競爭性售電業務不存在明顯爭議。而作為傳統市場中唯一的售電企業，電網公司的定位和業務范圍備受關注。對此，我們認為需要辯證的看待這一問題。

從國際經驗來看，電網公司在售電市場開展售電業務主要有兩種模式：一是“分離模式”;二是“兼營模式”。所謂“分離模式”是指將競爭性售電業務從電網公司完全分離出去，在售電側僅保留電網公司的“兜底”售電職能。這種模式下，將社會資本引入售電市場中，理論上即可實現售電市場的競爭，因為從電網公司分離而出的售電企業沒有電網資產，不具備原有的壟斷優勢，其功能與其他新進售電公司相同。而電網企業的競爭性售電業務被剝離，只負責“兜底”售電，完全回歸公共事業單位屬性。這一模式在2010年之前的新西蘭電力市場得到了實踐。“兼營模式”主要是指售電側改革過程中，保留電網企業的競爭性售電業務，同時引入多元化市場主體，實現同一平臺上的競爭。這種模式下，由于電網企業同時被賦予了公共事業單位屬性(負責輸電和“兜底”售電)和市場化企業屬性(參與競爭性售電業務)的雙重屬性，容易造成不公平競爭。但是，這種模式下，電網企業可以在市場建設初期發揮他們在管理經驗、客戶服務和技術研發等方面優勢，樹立標桿，從而帶動市場新進售電公司降本增效，增強市場活力。事實上，國外多數進行了售電側改革的國家，都允許電網企業參與，它們通過完善的監管機制來抑制不公平競爭，如英國、法國等。

上述兩種模式各有所長。結合我國實際國情來看，第一種“分離模式”一定程度上有利于電能交易多元化交易市場的形成，但也存在一些問題：一是在售電側放開的初期，由于市場信用體系尚未健全，市場標準未能統一，國有發電企業等影響力較大的主體進入后，形成發售一體化，很可能形成區域市場的寡頭，從而阻礙其他主體進入售電市場，嚴重影響市場效率。二是根據梯諾爾的研究成果，在信息不對稱、市場體系不完善等情況下，有力的市場主體容易形成“共謀壟斷”，從而導致終端電價上升、市場運營效率降低，不僅違背了改革初衷，還會給社會帶來不穩定因素。就當前階段來說，上述問題在我國售電市場化改革過程中是非常現實的，也是需要重點考慮的。

而第二種“兼營模式”最大的不足在于電網企業可能存在的不公平競爭問題。但在改革初期，這種模式的優勢也比較明顯。電網企業組建的市場化售電公司參與競爭，可以為其他售電公司在服務質量、規范經營、信譽保證、公益責任等方面樹立標桿，激勵市場主體不斷創新、優化服務內容，改進用戶服務體驗，促進服務質量和效率持續提升，起到類似“鯰魚效應”的作用。不過，這一模式開展還需一定的前提條件：一是要有單獨核定的輸配電價，二是交易機構相對獨立，三是電網公平開放，四是交易信息的公開透明。對于不公平競爭問題，國外一般都是強化監管來解決，這也是下面我們將重點說明的。

鑒此，由于目前我國售電側改革還剛剛起步，市場機制尚不健全，電網公司在售電市場中宜考慮采用“兼營模式”，即在滿足上述前提條件下，在政府允許下可公平參與售電市場競爭。待售電市場逐步完善后，視情況過渡到“分離模式”。

問題四：如何構建完善的監管體系

國外發達國家的電力市場比較完善，主要原因之一在于它們有一套相對健全的監管體系。競爭與監管并不矛盾，促進競爭并不等于放松監管。引入競爭是電力改革基本取向，而監管是保障公平競爭、維護市場秩序、提高競爭效率的重要手段。

通過對美國、英國、巴西、俄羅斯等國電力監管體系的分析，我們發現國外的監管體系有以下特點：一是實行綜合監管。除巴西、印度等個別國家外，絕大多數國家都設置綜合性的能源監管機構，如美國的FERC、英國的OFGEM、俄羅斯的FTS等。二是監管相對獨立。在保證監管機構與政府行業管理部門信息互通的前提下，保持監管的獨立性，實現監管目標與行業政策目標協調一致，且在實施上保持相互配合又獨立運行。三是明確界定中央與地方的監管事權。

其實，上述監管思維可以通過轉化引用到我國售電市場中來，概況來說就是：保持監管的高度，監管部門一定要夠頂層，減少尋租空間;維持監管的深度，監管規則要細致，要能落地并有深度，杜絕監管真空;拓寬監管的廣度，監管部門要有監管的延伸性，不可各個環節都獨立監管，造成脫節;強化監管的效度，要明確監管機構的獨立性，同時要兼顧好中央監管部門和地方監管部門的責權分工。

此外，不同的市場結構，其監管重點也有差異。以上述兩種模式為例，由于電網企業的定位不同，對它的監管性質也發生了變化。“分離模式”下電網企業主要承擔公共事業單位的職責，監管性質側重于社會性監管，監管重點是安全和服務;而在“兼營模式”下，電網公司具有雙屬性，此時的監管性質應該是社會性監管和經濟性監管并舉，監管重點除了安全和服務外，還包括電網業務和售電業務的關聯性、業務界面、信息公開、利益輸送等，防止市場操縱、市場“串謀”和歧視性交易等行為的出現。而這也正是“兼容模式”能夠在當前我國售電市場推行的重要保障。

綜上，9號文提出“允許符合條件的發電企業投資和組建售電主體進入售電市場，從事售電業務”，這的確是一大亮點。但是，售電業務放開將面臨錯綜復雜的制約因素，有的因素不確定性比較高，有的因素地區性差別比較大。簡言之，售電側放開的復雜程度可能要遠超此前的發電側放開。

構建有效的售電側電力市場是決定此次電改是否能夠成功的關鍵，也是最為嚴峻的挑戰。《意見》指出，要穩步推進售電側改革，有序向社會資本放開配售電業務。有序向社會資本放開配售電業務標志著我國一直以來電網公司的傳統模式被打破。隨著售電側市場化改革的穩步推進，不同售電主體的構建或引進還應充分考慮可操作性、市場成熟度等因素，分階段、有規劃的開展，降低改革風險。

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