長期以來，中國的配電網(wǎng)只能由電網(wǎng)企業(yè)投資運營，配電網(wǎng)建設(shè)滯后于輸變電網(wǎng)發(fā)展步伐。歷史欠賬造成的低水平配電網(wǎng)已經(jīng)成為電力供給的瓶頸，也嚴重制約了電力系統(tǒng)的升級和新技術(shù)的應(yīng)用。增量配電投資業(yè)務(wù)放開，成為本輪電力體制改革最受關(guān)注的環(huán)節(jié)之一。有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)將打破壟斷、改變部分地區(qū)配電網(wǎng)建設(shè)緩慢的現(xiàn)狀，并使包括民企在內(nèi)的各類社會資本充分參與，分享改革紅利，但由于增量配電業(yè)務(wù)投資存在多方主體，政策背后的利益博弈激烈，從執(zhí)行過程來看，各主體之間的利益矛盾逐漸暴露。因此，分析增量配電業(yè)務(wù)各投資主體利益，并解決其中的利益矛盾對于探索社會資本投資配電業(yè)務(wù)的有效途徑，促進增量配電政策的順暢實施很有必要。論文采用利益分析框架，指出目前各投資主體之間存在的利益矛盾并找出導(dǎo)致政策執(zhí)行不暢的影響因素，最后分別對政府相關(guān)部門、國家電網(wǎng)公司、社會資本企業(yè)三方主體提出了完善我國增量配電政策的對策建議。

（來源：電力法律人茶座 ID:dlflrcz 作者：張緒剛 唐香玉）

01我國的增量配電政策推進現(xiàn)狀及問題

增量配電網(wǎng)是在保持原有地區(qū)配電網(wǎng)運營業(yè)務(wù)不變的基礎(chǔ)上，增量業(yè)務(wù)中按照管住中間、放開兩頭的體制架構(gòu)，結(jié)合輸配電價改革和電力市場建設(shè)，有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)，鼓勵社會資本投資、建設(shè)、運營增量配電網(wǎng)，通過競爭創(chuàng)新為用戶提供安全、方便、快捷服務(wù)的供電模式。

增量配電政策的內(nèi)涵

長期以來，中國的配電網(wǎng)只能由電網(wǎng)企業(yè)投資運營，中國配電網(wǎng)建設(shè)滯后于輸變電網(wǎng)發(fā)展步伐。歷史欠賬造成的低水平配電網(wǎng)己經(jīng)成為電力供給的瓶頸，也嚴重制約了電力系統(tǒng)的升級和新技術(shù)的應(yīng)用。2016年10月11日，國家發(fā)改委、國家能源局發(fā)布了《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》(以下簡稱《辦法》)。《辦法》是為落實《中共中央國務(wù)院關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)[2015]9號)，鼓勵社會資本有序投資、運營增量配電網(wǎng)，促進配電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展，提高配電網(wǎng)運營效率而制定的，《辦法》提出，按照管住中間、放開兩頭的體制架構(gòu)，結(jié)合輸配電價改革和電力市場建設(shè)，有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)，鼓勵社會資本投資、建設(shè)、運營增量配電網(wǎng)，通過競爭創(chuàng)新，為用戶提供安全、方便、快捷的供電服務(wù)。

結(jié)合目前新電改相關(guān)政策和試點方案，增量配電網(wǎng)可以理解為：除電網(wǎng)企業(yè)所擁有的存量配電資產(chǎn)以外，無論現(xiàn)在存在與否，只要屬于新增配電資產(chǎn)，都在增量配電網(wǎng)的范疇中。增量配電業(yè)務(wù)項目管理流程有8個步驟——項目規(guī)劃、業(yè)主確定、項目核準、項目建設(shè)、公網(wǎng)接入、價格核定、許可申請、配電運營。具體的順序和操作過程由地方能源主管部門和派出機構(gòu)把握。

配電放開與售電放開的區(qū)別

增量配電和售電放開同為新一輪電力體制改革的重要環(huán)節(jié)，卻有著本質(zhì)性的不同。

首先，性質(zhì)不同。售電屬于可競爭環(huán)節(jié)，售電側(cè)放開重在引入競爭，釋放市場主體活力;而配電網(wǎng)屬于自然壟斷環(huán)節(jié)，具有顯著的規(guī)模經(jīng)濟性和范圍經(jīng)濟性，獨家經(jīng)營要比多家經(jīng)營成本更低、效率更高，因此增量配電開放重在引入社會資本，促進配電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展、提高其運營效率。

其次，準入機制不同。售電放開的準入門檻整體不高，且實行分級準入，不同注冊資本(最低不低于2000萬元)對應(yīng)不同的售電量規(guī)模，具備條件的發(fā)電公司及其他社會資本均可投資成立售電公司。并且按照“一承諾、一注冊、一公示、三備案”的流程，即可自愿注冊成為合格的市場主體，參與電力市場交易。較為寬松的條件使得大量中小售電公司如雨后春筍般出現(xiàn)。

增量配電業(yè)務(wù)改革試點在招標時，有著復(fù)雜而嚴格的技術(shù)標準，具體涉及到項目建設(shè)技術(shù)要求、供電可靠性要求、供電設(shè)施技術(shù)規(guī)范要求、項目業(yè)主應(yīng)急保障能力、項目業(yè)主供電服務(wù)能力等，準入門檻較高。同時，國家對于發(fā)電企業(yè)參與增量配電投資有所限制：發(fā)電企業(yè)及其資本不得參與投資建設(shè)電廠向用戶直接供電的專用線路，也不得參與投資建設(shè)電廠與其參與投資的增量配電網(wǎng)絡(luò)相連的專用線路。

我國增量配電政策推進現(xiàn)狀

2016年12月1日，國家發(fā)改委、能源局發(fā)布《關(guān)于規(guī)范開展增量配電業(yè)務(wù)改革試點的通知》(以下簡稱《通知》)，確定延慶智能配電網(wǎng)等105個項目為第一批增量配電業(yè)務(wù)改革試點項目，分布于28個省、自治區(qū)、直轄市及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團。此外，發(fā)改委、能源局同意天津市、青海省開展電力體制改革綜合試點，要求加快組建相對獨立的電力交易機構(gòu)，統(tǒng)籌推進輸配電價、電力市場建設(shè)、電力交易機制、發(fā)用電計劃、配售電側(cè)等各項改革。

2016年12月5日，國家電網(wǎng)舉辦新聞發(fā)布會公開提出，國家電網(wǎng)公司將積極支持服務(wù)增量配電投資業(yè)務(wù)放開，積極參與增量配電投資業(yè)務(wù)競爭。同時明確省級電力公司作為投資主體，與符合條件的社會資本合作成立混合所有制供電公司，通過參加招標等市場化方式爭取成為試點項目業(yè)主。

國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)《關(guān)于規(guī)范開展增量配電業(yè)務(wù)改革試點的通知》(以下簡稱《通知》)，確定了第一批105個試點項目，其中國家電網(wǎng)公司經(jīng)營區(qū)82個。目前第二、三批改革試點的通知己下發(fā)。相對于售電放開而言，配電網(wǎng)因觸及電網(wǎng)企業(yè)核心利益，放開的腳步比較緩慢。

目前增量配電政策執(zhí)行中暴露的問題

2017年以來，國家發(fā)改委牽頭組成聯(lián)合調(diào)研組，先后多次開展增量配電業(yè)務(wù)改革試點實地調(diào)研。調(diào)研結(jié)果顯示民營資本參與增量配電試點的呼聲較高，各地項目進展不一，面臨著一些阻力和障礙，突出表現(xiàn)為國家電網(wǎng)公司參與增量配電競爭引發(fā)社會資本企業(yè)的擔(dān)憂和不滿：電力市場主體強弱比較懸殊，國家電網(wǎng)企業(yè)實際上掌握著增量配電的規(guī)劃權(quán)和上級電網(wǎng)接入權(quán)、審批權(quán)，甚至有些地方政府及部門都要承受電網(wǎng)企業(yè)增加或減少電網(wǎng)投資的要挾。

如在首批試點中，電網(wǎng)企業(yè)依靠強大的實力依然拿到了大多數(shù)項目，競爭的公平公正亟待保證;股權(quán)比例的設(shè)置方面，電網(wǎng)企業(yè)普遍要求絕對控股。在招標環(huán)節(jié)，部分省份存在地方政府直接或間接指定項目業(yè)主的現(xiàn)象，相關(guān)規(guī)劃之間存在沖突。

02對增量配電政策執(zhí)行影響因素的利益分析

與售電側(cè)市場放開相比，增量配電業(yè)務(wù)放開更加復(fù)雜，尤其在國家電網(wǎng)公司宣布將積極參與增量配電業(yè)務(wù)競爭后，社會資本與國家電網(wǎng)公司的利益博弈日趨激烈。增量配電網(wǎng)的招投標，建設(shè)、運營受到多方面利益的影響。

利益分析實際上就是為了確保制定和執(zhí)行的政策能夠?qū)崿F(xiàn)利益平衡，而對某一社會問題所涉及的各種利益群體的利益結(jié)構(gòu)、共同利益、利益沖突，以及可能采取的利益實現(xiàn)方法等進行分析的過程。本文采取陳慶云教授的利益分析框架，主要包括以下幾個方面：利益主體及利益結(jié)構(gòu)分析、利益需求分析、利益實現(xiàn)方式分析以及利益分配結(jié)果分析。

利益主體及利益結(jié)構(gòu)分析

利益主體與利益結(jié)構(gòu)是每一個確定的政策執(zhí)行研究領(lǐng)域中首先應(yīng)該明晰的，這是進一步深入研究的邏輯前提。事實上，如果從增量配電政策執(zhí)行整個利益結(jié)構(gòu)的角度來講，應(yīng)該有兩種不同的利益：第一是增量配電政策所代表的國家公共利益和全體消費者的共同利益;第二是地方政府、國家電網(wǎng)公司、各社會資本企業(yè)所代表的機構(gòu)利益及個人利益。

相關(guān)利益主體的界定在這項政策中，涉及的利益群體主要有三個：國家電網(wǎng)公司以及各社會資本公司以及地方政府。其中，需要注意的是，國家電網(wǎng)公司參與增量配電業(yè)務(wù)的競爭，代表的利益有兩個方面：一方面是整個國家電網(wǎng)的公共利益，另一方面則是公司自身的利益。增量配電網(wǎng)項目管理將由地方政府能源管理部門負責(zé)，地方政府部門既代表著人民群眾的公共利益，又要考慮機構(gòu)的自身利益。因此國家電網(wǎng)公司、地方政府和各社會資本公司之間應(yīng)該是既有利益一致的一面，也有利益沖突的一面。

利益需求分析

不同的利益群體有著不同的利益需求，而且同一利益群體也有著多元化的利益需求，在增量配電業(yè)務(wù)推進的過程中這一點表現(xiàn)得十分明顯。

對于國家電網(wǎng)公司而言，它的利益需求主要有兩個方面：一方面，是政策中所提到的“國家電網(wǎng)公司將積極支持服務(wù)增量配電投資業(yè)務(wù)放開，積極參與增量配電投資業(yè)務(wù)競爭。同時明確省級電力公司作為投資主體，與符合條件的社會資本合作成立混合所有制供電公司，通過參加招標等市場化方式爭取成為試點項目業(yè)主，與社會資本共同分享政策紅利。”另一方面，則是此前有觀點認為“如果國家電網(wǎng)公司不參與增量配電業(yè)務(wù)，意味著利益將重新分配。”此觀點隱含國家電網(wǎng)參與增量配電業(yè)務(wù)會影響利益分配格局之意。誠然，如若不對國家電網(wǎng)的參與邊界和控股比例做出限制，國網(wǎng)公司憑借強大的實力將會搶占大部分市場份額，獲取更多的機構(gòu)收益甚至個人收益。

其次，地方政府參與增量配電業(yè)務(wù)，為增量配電市場注入更多資本，帶來更多政府服務(wù)的同時，也無可避免地需要考慮地方政府自身的利益需求。從理性經(jīng)濟人角度來看，地方政府積極爭取參與增量配電，可以獲得足夠的政績，增加地方財政的收入，相關(guān)官員可以獲得好的升遷機會，甚至還有可能從中獲得個人經(jīng)濟利益。

因此，在各社會資本企業(yè)看來，國家電網(wǎng)公司實力雄厚，在人才、技術(shù)、管理等方面具有絕對的優(yōu)勢。社會資本公司出于自身實力的不足、對電網(wǎng)公司強大影響力的恐懼、對競爭的公平性信心不足以及對相關(guān)部門監(jiān)管能力的懷疑，擔(dān)心無力與國家電網(wǎng)公司競爭，擔(dān)心即使放開增量配電網(wǎng)，結(jié)果還是變成由國家電網(wǎng)公司壟斷，改革名存實亡。地方政府出于雄厚的資金實力、便利的政策條件以及更多的內(nèi)部信息，或許會與各社會資本小企業(yè)搶占投資先機，因此國家電網(wǎng)公司和地方政府積極參與增量配電服務(wù)這項政策引發(fā)了社會資本企業(yè)的疑慮和不滿。

利益實現(xiàn)方式分析

利益實現(xiàn)方式的分析對于同一個利益群體而言，解決某一問題總是會有不同的實現(xiàn)方式，選擇不同的方式會導(dǎo)致不同的結(jié)果。利益實現(xiàn)方式的選擇是影響公共政策落實的重要因素之一。在這一政策中，國家電網(wǎng)公司的利益實現(xiàn)方式是與社會資本建立混合所有制公司，參與增量配電業(yè)務(wù)。

2016年10月印發(fā)的《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》規(guī)定了配電網(wǎng)運營者在配電區(qū)域內(nèi)從事供電服務(wù)，包括對配電網(wǎng)絡(luò)的調(diào)度、運行、維護和故障消除等。這些專業(yè)性較強的業(yè)務(wù)，對新成立的配電公司來說，具有很大的挑戰(zhàn)性，短期內(nèi)恐難以承擔(dān)，系統(tǒng)安全穩(wěn)定難以得到保證，類似安全問題在現(xiàn)今一些獨立供電地區(qū)較為常見。另一方面，運營配電網(wǎng)需要如調(diào)度、繼保等多方面專業(yè)人員，對企業(yè)用工人員數(shù)量有一定要求，在不具備規(guī)模效益的條件下無疑將增加企業(yè)的相對運營成本，形成比較競爭劣勢。因此，社會資本企業(yè)參與增量配電業(yè)務(wù)的利益實現(xiàn)方式是依靠具備成熟經(jīng)驗的電網(wǎng)企業(yè)提供代理運營支持。但據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露，股權(quán)比例的設(shè)置方面，國家電網(wǎng)企業(yè)普遍要求絕對控股。

利益分配結(jié)果分析

利益分配結(jié)果在首次招標中表現(xiàn)為“確定了第一批105個試點項目。其中，國家電網(wǎng)公司經(jīng)營區(qū)82個。”從數(shù)量上看，國家電網(wǎng)公司依然掌握著絕大多數(shù)配電網(wǎng)經(jīng)營權(quán)，利益分配結(jié)果并不均衡。由此可見，國家電網(wǎng)公司憑借自身強大資本實力和技術(shù)條件，依然在增量配電業(yè)務(wù)第一批試點中得到了大多數(shù)的利益分配。這一分配結(jié)果造成了社會資本企業(yè)的疑慮和業(yè)內(nèi)爭議，進而導(dǎo)致了后續(xù)一系列問題的出現(xiàn)，所以說利益分配結(jié)果的不均衡是造成利益矛盾的又一直接原因。

綜合以上的利益分析來看，政策執(zhí)行不暢的影響因素主要是各投資主體的利益沖突。實際上，國家電網(wǎng)公司積極參與增量配電業(yè)務(wù)，與社會資本的競爭，有利于打破壟斷，共享政策紅利，又帶來了雄厚的資金支持，提高了增量配電業(yè)務(wù)的專業(yè)性。社會資本的疑慮主要是競爭的公平性，對政策缺乏充分理解和信任。部分國家電網(wǎng)公司確實存在惡性競爭現(xiàn)象，因此解決當前利益矛盾，并使各主體對政策樹立正確的認識，成為增量配電改革順利推進的關(guān)鍵。

文章來源 I《華北電力大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》

2018年第3期