長期以來，中國的配電網(wǎng)只能由電網(wǎng)企業(yè)投資運(yùn)營，配電網(wǎng)建設(shè)滯后于輸變電網(wǎng)發(fā)展步伐。歷史欠賬造成的低水平配電網(wǎng)已經(jīng)成為電力供給的瓶頸，也嚴(yán)重制約了電力系統(tǒng)的升級(jí)和新技術(shù)的應(yīng)用。增量配電投資業(yè)務(wù)放開，成為本輪電力體制改革最受關(guān)注的環(huán)節(jié)之一。有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)將打破壟斷、改變部分地區(qū)配電網(wǎng)建設(shè)緩慢的現(xiàn)狀，并使包括民企在內(nèi)的各類社會(huì)資本充分參與，分享改革紅利，但由于增量配電業(yè)務(wù)投資存在多方主體，政策背后的利益博弈激烈，從執(zhí)行過程來看，各主體之間的利益矛盾逐漸暴露。因此，分析增量配電業(yè)務(wù)各投資主體利益，并解決其中的利益矛盾對(duì)于探索社會(huì)資本投資配電業(yè)務(wù)的有效途徑，促進(jìn)增量配電政策的順暢實(shí)施很有必要。論文采用利益分析框架，指出目前各投資主體之間存在的利益矛盾并找出導(dǎo)致政策執(zhí)行不暢的影響因素，最后分別對(duì)政府相關(guān)部門、國家電網(wǎng)公司、社會(huì)資本企業(yè)三方主體提出了完善我國增量配電政策的對(duì)策建議。

（來源：電力法律人茶座 ID:dlflrcz 作者：張緒剛 唐香玉）

01我國的增量配電政策推進(jìn)現(xiàn)狀及問題

增量配電網(wǎng)是在保持原有地區(qū)配電網(wǎng)運(yùn)營業(yè)務(wù)不變的基礎(chǔ)上，增量業(yè)務(wù)中按照管住中間、放開兩頭的體制架構(gòu)，結(jié)合輸配電價(jià)改革和電力市場(chǎng)建設(shè)，有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資、建設(shè)、運(yùn)營增量配電網(wǎng)，通過競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)新為用戶提供安全、方便、快捷服務(wù)的供電模式。

增量配電政策的內(nèi)涵

長期以來，中國的配電網(wǎng)只能由電網(wǎng)企業(yè)投資運(yùn)營，中國配電網(wǎng)建設(shè)滯后于輸變電網(wǎng)發(fā)展步伐。歷史欠賬造成的低水平配電網(wǎng)己經(jīng)成為電力供給的瓶頸，也嚴(yán)重制約了電力系統(tǒng)的升級(jí)和新技術(shù)的應(yīng)用。2016年10月11日，國家發(fā)改委、國家能源局發(fā)布了《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱《辦法》)。《辦法》是為落實(shí)《中共中央國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)[2015]9號(hào))，鼓勵(lì)社會(huì)資本有序投資、運(yùn)營增量配電網(wǎng)，促進(jìn)配電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展，提高配電網(wǎng)運(yùn)營效率而制定的，《辦法》提出，按照管住中間、放開兩頭的體制架構(gòu)，結(jié)合輸配電價(jià)改革和電力市場(chǎng)建設(shè)，有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)社會(huì)資本投資、建設(shè)、運(yùn)營增量配電網(wǎng)，通過競(jìng)爭(zhēng)創(chuàng)新，為用戶提供安全、方便、快捷的供電服務(wù)。

結(jié)合目前新電改相關(guān)政策和試點(diǎn)方案，增量配電網(wǎng)可以理解為：除電網(wǎng)企業(yè)所擁有的存量配電資產(chǎn)以外，無論現(xiàn)在存在與否，只要屬于新增配電資產(chǎn)，都在增量配電網(wǎng)的范疇中。增量配電業(yè)務(wù)項(xiàng)目管理流程有8個(gè)步驟——項(xiàng)目規(guī)劃、業(yè)主確定、項(xiàng)目核準(zhǔn)、項(xiàng)目建設(shè)、公網(wǎng)接入、價(jià)格核定、許可申請(qǐng)、配電運(yùn)營。具體的順序和操作過程由地方能源主管部門和派出機(jī)構(gòu)把握。

配電放開與售電放開的區(qū)別

增量配電和售電放開同為新一輪電力體制改革的重要環(huán)節(jié)，卻有著本質(zhì)性的不同。

首先，性質(zhì)不同。售電屬于可競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)，售電側(cè)放開重在引入競(jìng)爭(zhēng)，釋放市場(chǎng)主體活力;而配電網(wǎng)屬于自然壟斷環(huán)節(jié)，具有顯著的規(guī)模經(jīng)濟(jì)性和范圍經(jīng)濟(jì)性，獨(dú)家經(jīng)營要比多家經(jīng)營成本更低、效率更高，因此增量配電開放重在引入社會(huì)資本，促進(jìn)配電網(wǎng)建設(shè)發(fā)展、提高其運(yùn)營效率。

其次，準(zhǔn)入機(jī)制不同。售電放開的準(zhǔn)入門檻整體不高，且實(shí)行分級(jí)準(zhǔn)入，不同注冊(cè)資本(最低不低于2000萬元)對(duì)應(yīng)不同的售電量規(guī)模，具備條件的發(fā)電公司及其他社會(huì)資本均可投資成立售電公司。并且按照“一承諾、一注冊(cè)、一公示、三備案”的流程，即可自愿注冊(cè)成為合格的市場(chǎng)主體，參與電力市場(chǎng)交易。較為寬松的條件使得大量中小售電公司如雨后春筍般出現(xiàn)。

增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)在招標(biāo)時(shí)，有著復(fù)雜而嚴(yán)格的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，具體涉及到項(xiàng)目建設(shè)技術(shù)要求、供電可靠性要求、供電設(shè)施技術(shù)規(guī)范要求、項(xiàng)目業(yè)主應(yīng)急保障能力、項(xiàng)目業(yè)主供電服務(wù)能力等，準(zhǔn)入門檻較高。同時(shí)，國家對(duì)于發(fā)電企業(yè)參與增量配電投資有所限制：發(fā)電企業(yè)及其資本不得參與投資建設(shè)電廠向用戶直接供電的專用線路，也不得參與投資建設(shè)電廠與其參與投資的增量配電網(wǎng)絡(luò)相連的專用線路。

我國增量配電政策推進(jìn)現(xiàn)狀

2016年12月1日，國家發(fā)改委、能源局發(fā)布《關(guān)于規(guī)范開展增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)，確定延慶智能配電網(wǎng)等105個(gè)項(xiàng)目為第一批增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)項(xiàng)目，分布于28個(gè)省、自治區(qū)、直轄市及新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)。此外，發(fā)改委、能源局同意天津市、青海省開展電力體制改革綜合試點(diǎn)，要求加快組建相對(duì)獨(dú)立的電力交易機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌推進(jìn)輸配電價(jià)、電力市場(chǎng)建設(shè)、電力交易機(jī)制、發(fā)用電計(jì)劃、配售電側(cè)等各項(xiàng)改革。

2016年12月5日，國家電網(wǎng)舉辦新聞發(fā)布會(huì)公開提出，國家電網(wǎng)公司將積極支持服務(wù)增量配電投資業(yè)務(wù)放開，積極參與增量配電投資業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)明確省級(jí)電力公司作為投資主體，與符合條件的社會(huì)資本合作成立混合所有制供電公司，通過參加招標(biāo)等市場(chǎng)化方式爭(zhēng)取成為試點(diǎn)項(xiàng)目業(yè)主。

國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)《關(guān)于規(guī)范開展增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)的通知》(以下簡(jiǎn)稱《通知》)，確定了第一批105個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目，其中國家電網(wǎng)公司經(jīng)營區(qū)82個(gè)。目前第二、三批改革試點(diǎn)的通知己下發(fā)。相對(duì)于售電放開而言，配電網(wǎng)因觸及電網(wǎng)企業(yè)核心利益，放開的腳步比較緩慢。

目前增量配電政策執(zhí)行中暴露的問題

2017年以來，國家發(fā)改委牽頭組成聯(lián)合調(diào)研組，先后多次開展增量配電業(yè)務(wù)改革試點(diǎn)實(shí)地調(diào)研。調(diào)研結(jié)果顯示民營資本參與增量配電試點(diǎn)的呼聲較高，各地項(xiàng)目進(jìn)展不一，面臨著一些阻力和障礙，突出表現(xiàn)為國家電網(wǎng)公司參與增量配電競(jìng)爭(zhēng)引發(fā)社會(huì)資本企業(yè)的擔(dān)憂和不滿：電力市場(chǎng)主體強(qiáng)弱比較懸殊，國家電網(wǎng)企業(yè)實(shí)際上掌握著增量配電的規(guī)劃權(quán)和上級(jí)電網(wǎng)接入權(quán)、審批權(quán)，甚至有些地方政府及部門都要承受電網(wǎng)企業(yè)增加或減少電網(wǎng)投資的要挾。

如在首批試點(diǎn)中，電網(wǎng)企業(yè)依靠強(qiáng)大的實(shí)力依然拿到了大多數(shù)項(xiàng)目，競(jìng)爭(zhēng)的公平公正亟待保證;股權(quán)比例的設(shè)置方面，電網(wǎng)企業(yè)普遍要求絕對(duì)控股。在招標(biāo)環(huán)節(jié)，部分省份存在地方政府直接或間接指定項(xiàng)目業(yè)主的現(xiàn)象，相關(guān)規(guī)劃之間存在沖突。

02對(duì)增量配電政策執(zhí)行影響因素的利益分析

與售電側(cè)市場(chǎng)放開相比，增量配電業(yè)務(wù)放開更加復(fù)雜，尤其在國家電網(wǎng)公司宣布將積極參與增量配電業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)后，社會(huì)資本與國家電網(wǎng)公司的利益博弈日趨激烈。增量配電網(wǎng)的招投標(biāo)，建設(shè)、運(yùn)營受到多方面利益的影響。

利益分析實(shí)際上就是為了確保制定和執(zhí)行的政策能夠?qū)崿F(xiàn)利益平衡，而對(duì)某一社會(huì)問題所涉及的各種利益群體的利益結(jié)構(gòu)、共同利益、利益沖突，以及可能采取的利益實(shí)現(xiàn)方法等進(jìn)行分析的過程。本文采取陳慶云教授的利益分析框架，主要包括以下幾個(gè)方面：利益主體及利益結(jié)構(gòu)分析、利益需求分析、利益實(shí)現(xiàn)方式分析以及利益分配結(jié)果分析。

利益主體及利益結(jié)構(gòu)分析

利益主體與利益結(jié)構(gòu)是每一個(gè)確定的政策執(zhí)行研究領(lǐng)域中首先應(yīng)該明晰的，這是進(jìn)一步深入研究的邏輯前提。事實(shí)上，如果從增量配電政策執(zhí)行整個(gè)利益結(jié)構(gòu)的角度來講，應(yīng)該有兩種不同的利益：第一是增量配電政策所代表的國家公共利益和全體消費(fèi)者的共同利益;第二是地方政府、國家電網(wǎng)公司、各社會(huì)資本企業(yè)所代表的機(jī)構(gòu)利益及個(gè)人利益。

相關(guān)利益主體的界定在這項(xiàng)政策中，涉及的利益群體主要有三個(gè)：國家電網(wǎng)公司以及各社會(huì)資本公司以及地方政府。其中，需要注意的是，國家電網(wǎng)公司參與增量配電業(yè)務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)，代表的利益有兩個(gè)方面：一方面是整個(gè)國家電網(wǎng)的公共利益，另一方面則是公司自身的利益。增量配電網(wǎng)項(xiàng)目管理將由地方政府能源管理部門負(fù)責(zé)，地方政府部門既代表著人民群眾的公共利益，又要考慮機(jī)構(gòu)的自身利益。因此國家電網(wǎng)公司、地方政府和各社會(huì)資本公司之間應(yīng)該是既有利益一致的一面，也有利益沖突的一面。

利益需求分析

不同的利益群體有著不同的利益需求，而且同一利益群體也有著多元化的利益需求，在增量配電業(yè)務(wù)推進(jìn)的過程中這一點(diǎn)表現(xiàn)得十分明顯。

對(duì)于國家電網(wǎng)公司而言，它的利益需求主要有兩個(gè)方面：一方面，是政策中所提到的“國家電網(wǎng)公司將積極支持服務(wù)增量配電投資業(yè)務(wù)放開，積極參與增量配電投資業(yè)務(wù)競(jìng)爭(zhēng)。同時(shí)明確省級(jí)電力公司作為投資主體，與符合條件的社會(huì)資本合作成立混合所有制供電公司，通過參加招標(biāo)等市場(chǎng)化方式爭(zhēng)取成為試點(diǎn)項(xiàng)目業(yè)主，與社會(huì)資本共同分享政策紅利。”另一方面，則是此前有觀點(diǎn)認(rèn)為“如果國家電網(wǎng)公司不參與增量配電業(yè)務(wù)，意味著利益將重新分配。”此觀點(diǎn)隱含國家電網(wǎng)參與增量配電業(yè)務(wù)會(huì)影響利益分配格局之意。誠然，如若不對(duì)國家電網(wǎng)的參與邊界和控股比例做出限制，國網(wǎng)公司憑借強(qiáng)大的實(shí)力將會(huì)搶占大部分市場(chǎng)份額，獲取更多的機(jī)構(gòu)收益甚至個(gè)人收益。

其次，地方政府參與增量配電業(yè)務(wù)，為增量配電市場(chǎng)注入更多資本，帶來更多政府服務(wù)的同時(shí)，也無可避免地需要考慮地方政府自身的利益需求。從理性經(jīng)濟(jì)人角度來看，地方政府積極爭(zhēng)取參與增量配電，可以獲得足夠的政績(jī)，增加地方財(cái)政的收入，相關(guān)官員可以獲得好的升遷機(jī)會(huì)，甚至還有可能從中獲得個(gè)人經(jīng)濟(jì)利益。

因此，在各社會(huì)資本企業(yè)看來，國家電網(wǎng)公司實(shí)力雄厚，在人才、技術(shù)、管理等方面具有絕對(duì)的優(yōu)勢(shì)。社會(huì)資本公司出于自身實(shí)力的不足、對(duì)電網(wǎng)公司強(qiáng)大影響力的恐懼、對(duì)競(jìng)爭(zhēng)的公平性信心不足以及對(duì)相關(guān)部門監(jiān)管能力的懷疑，擔(dān)心無力與國家電網(wǎng)公司競(jìng)爭(zhēng)，擔(dān)心即使放開增量配電網(wǎng)，結(jié)果還是變成由國家電網(wǎng)公司壟斷，改革名存實(shí)亡。地方政府出于雄厚的資金實(shí)力、便利的政策條件以及更多的內(nèi)部信息，或許會(huì)與各社會(huì)資本小企業(yè)搶占投資先機(jī)，因此國家電網(wǎng)公司和地方政府積極參與增量配電服務(wù)這項(xiàng)政策引發(fā)了社會(huì)資本企業(yè)的疑慮和不滿。

利益實(shí)現(xiàn)方式分析

利益實(shí)現(xiàn)方式的分析對(duì)于同一個(gè)利益群體而言，解決某一問題總是會(huì)有不同的實(shí)現(xiàn)方式，選擇不同的方式會(huì)導(dǎo)致不同的結(jié)果。利益實(shí)現(xiàn)方式的選擇是影響公共政策落實(shí)的重要因素之一。在這一政策中，國家電網(wǎng)公司的利益實(shí)現(xiàn)方式是與社會(huì)資本建立混合所有制公司，參與增量配電業(yè)務(wù)。

2016年10月印發(fā)的《有序放開配電網(wǎng)業(yè)務(wù)管理辦法》規(guī)定了配電網(wǎng)運(yùn)營者在配電區(qū)域內(nèi)從事供電服務(wù)，包括對(duì)配電網(wǎng)絡(luò)的調(diào)度、運(yùn)行、維護(hù)和故障消除等。這些專業(yè)性較強(qiáng)的業(yè)務(wù)，對(duì)新成立的配電公司來說，具有很大的挑戰(zhàn)性，短期內(nèi)恐難以承擔(dān)，系統(tǒng)安全穩(wěn)定難以得到保證，類似安全問題在現(xiàn)今一些獨(dú)立供電地區(qū)較為常見。另一方面，運(yùn)營配電網(wǎng)需要如調(diào)度、繼保等多方面專業(yè)人員，對(duì)企業(yè)用工人員數(shù)量有一定要求，在不具備規(guī)模效益的條件下無疑將增加企業(yè)的相對(duì)運(yùn)營成本，形成比較競(jìng)爭(zhēng)劣勢(shì)。因此，社會(huì)資本企業(yè)參與增量配電業(yè)務(wù)的利益實(shí)現(xiàn)方式是依靠具備成熟經(jīng)驗(yàn)的電網(wǎng)企業(yè)提供代理運(yùn)營支持。但據(jù)業(yè)內(nèi)人士透露，股權(quán)比例的設(shè)置方面，國家電網(wǎng)企業(yè)普遍要求絕對(duì)控股。

利益分配結(jié)果分析

利益分配結(jié)果在首次招標(biāo)中表現(xiàn)為“確定了第一批105個(gè)試點(diǎn)項(xiàng)目。其中，國家電網(wǎng)公司經(jīng)營區(qū)82個(gè)。”從數(shù)量上看，國家電網(wǎng)公司依然掌握著絕大多數(shù)配電網(wǎng)經(jīng)營權(quán)，利益分配結(jié)果并不均衡。由此可見，國家電網(wǎng)公司憑借自身強(qiáng)大資本實(shí)力和技術(shù)條件，依然在增量配電業(yè)務(wù)第一批試點(diǎn)中得到了大多數(shù)的利益分配。這一分配結(jié)果造成了社會(huì)資本企業(yè)的疑慮和業(yè)內(nèi)爭(zhēng)議，進(jìn)而導(dǎo)致了后續(xù)一系列問題的出現(xiàn)，所以說利益分配結(jié)果的不均衡是造成利益矛盾的又一直接原因。

綜合以上的利益分析來看，政策執(zhí)行不暢的影響因素主要是各投資主體的利益沖突。實(shí)際上，國家電網(wǎng)公司積極參與增量配電業(yè)務(wù)，與社會(huì)資本的競(jìng)爭(zhēng)，有利于打破壟斷，共享政策紅利，又帶來了雄厚的資金支持，提高了增量配電業(yè)務(wù)的專業(yè)性。社會(huì)資本的疑慮主要是競(jìng)爭(zhēng)的公平性，對(duì)政策缺乏充分理解和信任。部分國家電網(wǎng)公司確實(shí)存在惡性競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象，因此解決當(dāng)前利益矛盾，并使各主體對(duì)政策樹立正確的認(rèn)識(shí)，成為增量配電改革順利推進(jìn)的關(guān)鍵。

文章來源 I《華北電力大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》

2018年第3期