黨的十九大作出了中國特色社會主義進(jìn)入新時代的重大論斷，提出了構(gòu)建清潔低碳、安全高效能源體系的發(fā)展目標(biāo)，為新時代能源電力發(fā)展指明了方向。電力行業(yè)需要改變以往單純的擴(kuò)能保供發(fā)展方式，從綠色、經(jīng)濟(jì)、安全、效率等方面提升發(fā)展質(zhì)量。隨著能源領(lǐng)域供給側(cè)改革的不斷推進(jìn)，落實“十三五”電力規(guī)劃過程中依然面臨著“去產(chǎn)能”“調(diào)結(jié)構(gòu)”“靈活性”“市場化改革”等新老問題交織帶來的重重挑戰(zhàn)，有必要深入認(rèn)識把握電源發(fā)展新特征新規(guī)律，進(jìn)一步圍繞能源電力高質(zhì)量發(fā)展，聚焦行業(yè)發(fā)展熱點問題開展研究。本文針對《電力發(fā)展“十三五”規(guī)劃》(以下簡稱《規(guī)劃》)提出的各項發(fā)展目標(biāo)，結(jié)合“十三五”以來電源發(fā)展建設(shè)等情況，總結(jié)《規(guī)劃》執(zhí)行情況，分析《規(guī)劃》完成面臨的主要問題，提出能源轉(zhuǎn)型背景下未來幾年規(guī)劃優(yōu)化調(diào)整思路及重點舉措。

01規(guī)劃執(zhí)行情況

在電力供需形勢持續(xù)寬松，國家大力推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、防范化解煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險等形勢背景下，除水電、核電、天然氣發(fā)電相較《規(guī)劃》進(jìn)度有所滯后外，電力發(fā)展絕大多數(shù)指標(biāo)均按《規(guī)劃》要求進(jìn)度執(zhí)行或已超額完成目標(biāo)，具體如表1所示。

(一)電力裝機(jī)總量和用電量超預(yù)期增長，均高于《規(guī)劃》預(yù)測增速。2017年全社會用電量為6.3萬億千瓦時，“十三五”前兩年年均增長5.2%，高于《規(guī)劃》高預(yù)測增速4.8%。全國發(fā)電裝機(jī)容量17.8億千瓦，“十三五”前兩年年均增長7.9%，高于《規(guī)劃》預(yù)測增速5.5%。

(二)電源結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，煤電占比已降至《規(guī)劃》要求，非化石能源占比目標(biāo)有望提前實現(xiàn)。“十三五”前兩年電源投資增長有所放緩、結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化。國家和電力行業(yè)高度重視化解煤電過剩產(chǎn)能，煤電裝機(jī)發(fā)展速度得到有效控制，2017年累積裝機(jī)9.8億千瓦，占比已從2015年的59%降至《規(guī)劃》目標(biāo)要求的55%。截至2017年底，非化石能源發(fā)電裝機(jī)達(dá)到6.7億千瓦左右，占比達(dá)到38%，距離《規(guī)劃》39%的目標(biāo)僅差1個百分點;非化石能源占一次能源消費比重達(dá)到13.8%，距離《規(guī)劃》15%的目標(biāo)僅差1.2個百分點。

(三)新能源發(fā)展迅猛，太陽能發(fā)電裝機(jī)已超額完成《規(guī)劃》目標(biāo)。截至2017年底，風(fēng)電裝機(jī)達(dá)到1.64億千瓦，距離《規(guī)劃》目標(biāo)僅4600萬千瓦;分布式光伏爆發(fā)式增長，累計裝機(jī)容量2966萬千瓦，同比增長190%，太陽能發(fā)電裝機(jī)達(dá)到1.3億千瓦，已超過《規(guī)劃》1.1億千瓦的目標(biāo)。“十三五”前兩年風(fēng)電和太陽能發(fā)電裝機(jī)年平均增速達(dá)到11.9%和75.9%，均超過《規(guī)劃》年平均增速設(shè)定值。

(四)水電建設(shè)趨緩，常規(guī)水電和抽水蓄能裝機(jī)目標(biāo)實現(xiàn)存在一定難度。隨著水電基地大型水電項目“十二五”期間陸續(xù)投產(chǎn)，水電新開工項目近幾年明顯減少。截至2017年底，常規(guī)水電裝機(jī)容量達(dá)到3.13億千瓦，“十三五”前兩年年均增速為2.7%;抽水蓄能電站裝機(jī)容量2869萬千瓦，“十三五”前兩年年平均增速為11.6%。常規(guī)水電和抽蓄裝機(jī)增速略低于《規(guī)劃》設(shè)定的年平均增速，按照目前在建和新開工項目，預(yù)計到2020年，較難完成常規(guī)水電和抽水蓄能裝機(jī)達(dá)到3.4和0.4億千瓦的《規(guī)劃》目標(biāo)。

(五)天然氣發(fā)電發(fā)展滯后，氣源供應(yīng)恐難以支撐《規(guī)劃》1.1億千瓦裝機(jī)目標(biāo)。截至2017年底，天然氣發(fā)電裝機(jī)為7600萬千瓦，“十三五”前兩年僅增長1000萬千瓦，低于每年新增1000萬千瓦的《規(guī)劃》設(shè)定值。發(fā)電用氣占天然氣總消費量的比例升至19.7%，較去年提高2.7個百分點，增速創(chuàng)“十二五”以來新高。根據(jù)目前天然氣發(fā)展現(xiàn)狀，天然氣儲量和產(chǎn)量可能無法滿足2020年1.1億千瓦的天然氣發(fā)電裝機(jī)目標(biāo)。

(六)電網(wǎng)建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)，綜合線損率提前實現(xiàn)《規(guī)劃》目標(biāo)。“十三五”前兩年，全國基建新增500千伏及以上交流輸電線路長度2.47萬千米、變電設(shè)備容量2.77億千伏安，分別完成規(guī)劃的27%、30%，共投產(chǎn)12條特高壓線路。電網(wǎng)綜合線損率從2015年的6.64%降至2017年的6.42%，提前實現(xiàn)《規(guī)劃》提出的控制在6.5%以內(nèi)的目標(biāo)。

02完成規(guī)劃面臨的主要問題

(一)區(qū)域間供需形勢差異較大，部分區(qū)域富余與局部地區(qū)偏緊矛盾并存

“十三五”前兩年，全國電力用電負(fù)荷快速增長，電力供需延續(xù)總體寬松態(tài)勢，但區(qū)域間供需形勢差異較大。其中，華北區(qū)域迎峰度夏期間電力供需平衡偏緊，華東、華中和南方區(qū)域電力供需總體基本平衡，東北和西北區(qū)域電力供應(yīng)能力富余較多。

(二)煤電產(chǎn)能嚴(yán)重過剩，自備電廠呈現(xiàn)無序發(fā)展局面

煤電存量規(guī)模大、核準(zhǔn)項目多，產(chǎn)能過剩風(fēng)險突出。近年來，煤電利用小時數(shù)連續(xù)下降，煤電產(chǎn)能過剩風(fēng)險凸顯。《規(guī)劃》提出到2020年全國燃煤發(fā)電裝機(jī)容量控制在11億千瓦以內(nèi)。截至2017年底，全國煤電裝機(jī)9.8億千瓦，全國已核準(zhǔn)煤電項目3億千瓦左右，其中國家電網(wǎng)公司經(jīng)營區(qū)超過2.6億千瓦，且1.7億千瓦已開工建設(shè)，6200萬千瓦已開工項目投資已完成80%。若已核準(zhǔn)煤電項目全部完成建設(shè)，2020年我國煤電裝機(jī)規(guī)模將突破12億千瓦。

局部地區(qū)燃煤自備電廠發(fā)展嚴(yán)重失控。截至2017年底，全國自備電廠裝機(jī)容量已超過1.3億千瓦，其中大部分為燃煤自備電廠。自備電廠發(fā)電設(shè)備利用小時普遍較高，大部分6000小時以上，平均煤耗400克/千瓦時，比全國平均水平315克/千瓦時高27%，且大多不承擔(dān)調(diào)峰等社會責(zé)任。自備電廠的無序發(fā)展不僅加劇了煤電產(chǎn)能過剩，而且助推了鋼鐵、電解鋁等產(chǎn)能過剩，還嚴(yán)重擠占了新能源市場空間。

(三)可再生能源消納困難，“三棄”問題突出

隨著近年來新能源的迅猛發(fā)展，水、風(fēng)、光等可再生能源的消納問題日益突出，局部地區(qū)棄水棄風(fēng)棄光電量居高不下。2017年，全年棄水電量515億千瓦時，水能利用率達(dá)到96%左右;棄風(fēng)電量419億千瓦時，棄風(fēng)率12%，同比下降5.2個百分點;棄光電量73億千瓦時，棄光率6%，同比下降4.3個百分點。總體來看，2017年棄水棄風(fēng)棄光問題有了較大幅度的緩解，但局部地區(qū)棄能率仍然較高，離可再生能源健康發(fā)展的要求還有比較大的差距，今后解決問題的難度也會不斷加大。

(四)電力系統(tǒng)調(diào)峰能力不足

我國電源結(jié)構(gòu)以煤電為主，靈活調(diào)節(jié)電源比重低，且煤電靈活性改造嚴(yán)重滯后。我國能源結(jié)構(gòu)以煤為主，火電占全國電源裝機(jī)比重達(dá)到62%(“三北”地區(qū)70%)，抽水蓄能、燃?xì)獾褥`活調(diào)節(jié)電源比重僅為6%(“三北”地區(qū)4%)，調(diào)節(jié)能力先天不足。相比較而言，國外主要新能源國家靈活電源比重相對較高，西班牙、德國、美國的靈活調(diào)節(jié)電源占總裝機(jī)的比例分別為34%、18%、49%，美國和西班牙靈活調(diào)節(jié)電源達(dá)到新能源的8.5倍和1.5倍。通過靈活性改造，可有效提升煤電機(jī)組深度調(diào)峰能力，但《規(guī)劃》提出的2.15億千瓦改造目標(biāo)，目前完成不足5%，嚴(yán)重滯后。“三北”地區(qū)及部分發(fā)達(dá)國家電源結(jié)構(gòu)情況如圖所示。

圖1 “三北”地區(qū)及部分發(fā)達(dá)國家電源結(jié)構(gòu)

(五)大電網(wǎng)配置能力有待提高

跨省區(qū)電力流規(guī)模存在合理的擴(kuò)大需求空間，電力大范圍配置能力有待提升。負(fù)荷與資源逆向分布的特性決定了必須持續(xù)擴(kuò)大跨區(qū)電力流規(guī)模，全面提升電網(wǎng)配置能力。2017年全國新增用電量的59.3%集中于東中部，其中，華東地區(qū)占全國新增用電量25.2%，作為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展龍頭地區(qū)，東中部在未來很長時間內(nèi)仍將是我國電力消費的主要區(qū)域。為保障電力安全供應(yīng)、促進(jìn)清潔低碳發(fā)展，加快西部北部大型煤電、水電、風(fēng)電、太陽能發(fā)電等能源基地開發(fā)，大規(guī)模、遠(yuǎn)距離輸電至東中部負(fù)荷地區(qū)是必然要求。2017年，我國電網(wǎng)跨區(qū)跨省輸送能力只有2.3億千瓦，僅占水電、風(fēng)電、太陽能發(fā)電裝機(jī)總?cè)萘康?6%，清潔能源外送能力嚴(yán)重不足。相比較而言，歐洲部分國家間電力外送能力充足，丹麥與挪威、瑞典等國家間的輸電容量800萬千瓦，是本國風(fēng)電裝機(jī)的1.6倍。葡萄牙與西班牙聯(lián)網(wǎng)輸電能力310萬千瓦，占風(fēng)電裝機(jī)的65%。

(六)堅強輸電網(wǎng)與智能配電網(wǎng)仍需協(xié)調(diào)發(fā)展

輸電網(wǎng)和配電網(wǎng)“兩頭薄弱”制約我國電力發(fā)展，各級主網(wǎng)架亟需加快建設(shè)，智能配電網(wǎng)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱。當(dāng)前，特高壓骨干網(wǎng)架尚處于形成期，輸電通道建設(shè)難以滿足大規(guī)模清潔能源開發(fā)需求，省間能力交換不足嚴(yán)重制約大電網(wǎng)功能作用發(fā)揮;配電網(wǎng)仍存在城鄉(xiāng)之間發(fā)展不協(xié)調(diào)、智能化水平低的問題，隨著配電網(wǎng)負(fù)荷快速增長，特別是電動汽車、儲能等設(shè)備大量接入，對配電網(wǎng)的接納能力、建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)等都提出了更高要求，必須加快智能化改造和轉(zhuǎn)型升級。

(七)電力市場機(jī)制有待進(jìn)一步完善

總體看，全國統(tǒng)一電力市場尚未建成，市場規(guī)則仍不夠健全和完善，省間壁壘較大，促進(jìn)可再生能源跨省消納的電價機(jī)制缺乏。一是交易機(jī)制缺失，資源利用效率不高。發(fā)電企業(yè)和用戶之間市場交易有限，售電側(cè)有效競爭機(jī)制尚未建立，市場配置資源的決定性作用難以發(fā)揮。二是市場化定價機(jī)制尚未完全形成。現(xiàn)行電價管理仍以政府定價為主，電價調(diào)整往往滯后成本變化，難以及時并合理反映用電成本、市場供求狀況、資源稀缺程度和環(huán)境保護(hù)支出。三是可再生能源跨省消納壁壘亟待破除。電力改革試點以省為單位落實推進(jìn)，很多省份出于對省內(nèi)發(fā)電的保護(hù)，對外受電量、電價做出不合理限制，造成電力市場交易省間壁壘問題，不利于電力資源更大范圍優(yōu)化配置和可再生能源電力的有效消納。

03調(diào)整思路與重點舉措

(一)科學(xué)研判未來電力需求，適度超前發(fā)展保障電力供應(yīng)

針對未來用電需求的增長趨勢，應(yīng)通盤考慮全國電力工業(yè)總量、結(jié)構(gòu)、布局等問題，堅持電力工業(yè)適度超前發(fā)展。“十三五”我國電源發(fā)展的主要原則是調(diào)整電源結(jié)構(gòu)、優(yōu)化電源布局，提高非化石能源比重，推動化石能源清潔高效利用。

(二)嚴(yán)控煤電規(guī)模，規(guī)范自備電廠發(fā)展

嚴(yán)控煤電新增規(guī)模，促進(jìn)煤電有序發(fā)展。按照“抓大頭、壓落后”的原則，精準(zhǔn)施策推進(jìn)煤電去產(chǎn)能。把東中部地區(qū)作為煤電去產(chǎn)能重點，已建煤電機(jī)組應(yīng)減少發(fā)電并有計劃關(guān)停，并將煤電去產(chǎn)能與優(yōu)化布局相結(jié)合，有序推進(jìn)西部北部煤電基地集約開發(fā)，發(fā)揮特高壓電網(wǎng)大范圍配置資源的作用，實現(xiàn)風(fēng)電、太陽能發(fā)電與煤電打捆外送，保障我國電力供應(yīng)長期安全。

將自備煤電機(jī)組納入壓減煤電項目清單，嚴(yán)控燃煤自備電廠發(fā)展。制定自備電廠管理辦法，未納入國家電力規(guī)劃的自備電廠項目一律不得核準(zhǔn)、建設(shè)，已經(jīng)開工建設(shè)的，應(yīng)立即停建。在新能源消納困難、裝機(jī)明顯冗余、火電利用小時數(shù)偏低、霧霾污染嚴(yán)重的京津冀魯、西北地區(qū)、東三省等區(qū)域，嚴(yán)禁新建燃煤自備發(fā)電機(jī)組，已投運的燃煤自備發(fā)電機(jī)組必須強制并網(wǎng)并服從電網(wǎng)統(tǒng)一調(diào)度，嚴(yán)格執(zhí)行發(fā)電計劃，承擔(dān)公用電廠調(diào)峰義務(wù)和相應(yīng)社會責(zé)任。

(三)堅持集中式和分布式并舉，大力開發(fā)利用可再生能源

加快西南地區(qū)水電開發(fā)。從水電布局上看，西部地區(qū)未來應(yīng)全面推進(jìn)金沙江下游、雅礱江、大渡河、瀾滄江大型水電能源基地建設(shè)，加快開發(fā)金沙江中游水電能源基地，啟動金沙江上游和怒江中下游大型水電能源基地建設(shè);中部地區(qū)合理開發(fā)黃河北干流、漢江下游、贛江等流域剩余水能資源;東部地區(qū)應(yīng)重點做好已建電站的擴(kuò)機(jī)和改造升級。

新能源開發(fā)以集中與分散開發(fā)并重。風(fēng)電重點開發(fā)“三北”地區(qū)和東部沿海地區(qū)，包括河北、內(nèi)蒙古、東北三省、甘肅、新疆，以及江蘇、浙江、山東等省區(qū)，開發(fā)形式以成片區(qū)的、較大規(guī)模的集中式風(fēng)電場為主。同時支持風(fēng)能資源不太豐富地區(qū)，因地制宜地推進(jìn)開發(fā)中小型分散式風(fēng)電場，在沿海和中部地區(qū)建設(shè)若干分散式風(fēng)電群。太陽能發(fā)電重點開發(fā)與風(fēng)電共建的甘肅酒泉、蒙西、新疆哈密建設(shè)百萬千瓦光伏基地，以及青海格爾木、甘肅河西走廊和內(nèi)蒙古鄂爾多斯、寧夏北部等3~5個百萬千瓦級光伏基地，同時在西藏、內(nèi)蒙古、甘肅、四川、云南等地建設(shè)若干個10萬千瓦級光伏基地，在其他地區(qū)建設(shè)一批城市并網(wǎng)光伏發(fā)電系統(tǒng)。

(四)調(diào)峰電源建設(shè)與靈活性改造并舉，提高系統(tǒng)調(diào)峰能力

加快抽水蓄能電站和燃?xì)怆娬镜日{(diào)峰電源建設(shè)。對已開工建設(shè)的抽水蓄能電站項目，進(jìn)一步優(yōu)化施工工期，力爭提前投運;積極推進(jìn)已列入規(guī)劃的抽水蓄能電站建設(shè)，力爭按期投產(chǎn);結(jié)合特高壓電網(wǎng)建設(shè)、新能源發(fā)展，適時調(diào)整抽水蓄能選點規(guī)劃。推進(jìn)天然氣調(diào)峰電站建設(shè)，在有條件的華北、華東、南方、西北等地區(qū)建設(shè)一批天然氣調(diào)峰電站，增加系統(tǒng)的靈活性資源供給能力。

推進(jìn)煤電機(jī)組深度調(diào)峰改造與儲能應(yīng)用。我國已具備自主開展包括鍋爐、汽輪機(jī)、蓄熱罐、電鍋爐等各項改造的能力，未來應(yīng)通過市場化手段激發(fā)靈活性改造積極性，力爭完成“十三五”規(guī)劃改造目標(biāo);在儲能方面，目前我國已經(jīng)掌握兆瓦級、10兆瓦級電池儲能電站的集成、運行和控制技術(shù)，預(yù)計“十三五”末鋰離子電池綜合度電成本會降到0.3元/千瓦時，在用戶側(cè)將具備商業(yè)化推廣能力。2020年之后，隨著電動汽車及電池梯次利用技術(shù)的發(fā)展，將會出現(xiàn)價格更低、布局更廣的儲能系統(tǒng)參與電網(wǎng)級應(yīng)用。

(五)推進(jìn)電網(wǎng)高質(zhì)量發(fā)展，著力解決“兩頭薄弱”問題

優(yōu)化全國同步電網(wǎng)格局。一是進(jìn)一步推進(jìn)華中省間聯(lián)網(wǎng)建設(shè)，滿足大容量直流饋入需要;二是加強華北—華中聯(lián)網(wǎng)，提高通道輸電能力和系統(tǒng)安全穩(wěn)定水平;三是推動建設(shè)“三華”同步電網(wǎng)，形成堅強受端電網(wǎng)。

提升配電網(wǎng)發(fā)展水平。加快構(gòu)建一流現(xiàn)代化配電網(wǎng)，滿足在供電安全性、可靠性等方面日益提高的用電需求。一是加強城鎮(zhèn)配電網(wǎng)建設(shè)，強化統(tǒng)一規(guī)劃，確保廊道、選址、建設(shè)一次到位;二是推進(jìn)農(nóng)村電網(wǎng)改造升級，補齊農(nóng)村電網(wǎng)建設(shè)短板，加快推進(jìn)農(nóng)網(wǎng)供電服務(wù)均等化;三是提高配電網(wǎng)智能化水平，不斷推進(jìn)“大云物移”、人工智能等新技術(shù)應(yīng)用，適應(yīng)配電網(wǎng)互動化發(fā)展需求。

(六)加快建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場，促進(jìn)能源資源大范圍優(yōu)化配置

建設(shè)全國統(tǒng)一電力市場。按照統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一規(guī)則、統(tǒng)一平臺、統(tǒng)一運營的思路，在確保電網(wǎng)安全穩(wěn)定運行的基礎(chǔ)上，以建立公平開放、充分競爭的電能量市場、售電側(cè)市場以及相關(guān)聯(lián)的輔助服務(wù)市場、容量市場、可再生能源消納市場、輸電權(quán)市場為重點，加快建立符合市場化需求的電價機(jī)制和透明高效的電力交易平臺。

加快建立促進(jìn)可再生能源消納的輔助服務(wù)補償機(jī)制。完善并網(wǎng)發(fā)電企業(yè)輔助服務(wù)考核機(jī)制和補償機(jī)制，滿足電網(wǎng)調(diào)峰、調(diào)頻、調(diào)壓和用戶可中斷負(fù)荷等輔助服務(wù)的新要求。按照“誰受益、誰承擔(dān)”的原則，建立電力用戶參與的輔助服務(wù)分擔(dān)共享機(jī)制。

原文首發(fā)于《電力決策與輿情參考》2018年10月19日第39期