十九大報(bào)告宣布“從現(xiàn)在到2020年，是全面建成小康社會(huì)決勝期”。但是，發(fā)電行業(yè)進(jìn)入“十三五”，由于政策市場(chǎng)環(huán)境的復(fù)雜多變，整體業(yè)績(jī)轉(zhuǎn)折向下，2016年“腰斬”;2017年“掉地板”，其中：火電板塊嚴(yán)重虧損，虧損面超過(guò)60%。2018~2020年，能否“坐起、前行、奔小康”還有較大的不確定性。這與目前全國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)持續(xù)向好、實(shí)體企業(yè)效益大幅增長(zhǎng)的局面形成很大反差。因此，如何深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、降低系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)、助推發(fā)電企業(yè)脫困“奔小康”，迫切需要政府部門、發(fā)電企業(yè)、新興主體總結(jié)成效，找準(zhǔn)問(wèn)題，尋求對(duì)策，久久為功，落到實(shí)處。

供給側(cè)改革的系列舉措

2015年底，我國(guó)推出了“三去一降一補(bǔ)”的供給側(cè)改革。在淘汰水泥、平板玻璃等落后產(chǎn)能的基礎(chǔ)上，擴(kuò)展到鋼鐵、煤炭以及煤電、農(nóng)業(yè)等重點(diǎn)領(lǐng)域，并賦予供給側(cè)改革新的內(nèi)涵，上升為今后一時(shí)期的工作主線。近年來(lái)，發(fā)電行業(yè)的供給側(cè)改革，在煤電矛盾再度爆發(fā)、新電改競(jìng)價(jià)交易機(jī)制倒逼的背景下，圍繞煤電過(guò)剩產(chǎn)能這個(gè)主要矛盾，國(guó)家有關(guān)部門牽頭、企業(yè)投資主體跟進(jìn)，采取了一系列舉措。

事實(shí)上，國(guó)家發(fā)改委、能源局早在2015年下半年就已先于發(fā)電企業(yè)下手，通過(guò)專項(xiàng)發(fā)文、發(fā)展規(guī)劃、會(huì)議部署，打出了調(diào)控煤電過(guò)快發(fā)展的“組合拳”。如建立煤電建設(shè)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制;推出限制煤電發(fā)展“三個(gè)一批”(取消、緩核、緩建);重點(diǎn)管控東北、山西煤電項(xiàng)目，直接叫停9省15個(gè)煤電項(xiàng)目1240萬(wàn)千瓦;加大調(diào)控對(duì)紅色省份自用煤電項(xiàng)目的規(guī)劃;嚴(yán)控煤電項(xiàng)目用地審查、專項(xiàng)監(jiān)管等等。

到2017年3月全國(guó)兩會(huì)，為防范化解煤電產(chǎn)能過(guò)剩風(fēng)險(xiǎn)，為清潔能源發(fā)展騰空間，提高發(fā)電行業(yè)效率，政府工作報(bào)告正式把煤電納入供給側(cè)改革范疇，并明確當(dāng)年“要淘汰、停建、緩建煤電產(chǎn)能5000萬(wàn)千瓦以上”。到7月份，國(guó)家發(fā)改委等16部委梳理前期文件，集成印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，防范化解煤電產(chǎn)能過(guò)剩風(fēng)險(xiǎn)的意見(jiàn)》(1404號(hào))，明確了“十三五”煤電發(fā)展的控制目標(biāo)，并推出了一系列強(qiáng)力舉措：從嚴(yán)淘汰煤電落后產(chǎn)能;清理整頓違規(guī)項(xiàng)目(未核先建、違規(guī)核準(zhǔn)、批建不符、開工手續(xù)不全，一律停工停產(chǎn));嚴(yán)控新增產(chǎn)能規(guī)模(紅橙色預(yù)警省份不再新增;2020年底前已納入規(guī)劃基地外送項(xiàng)目減半);加快東、中、西部煤機(jī)升級(jí)改造;規(guī)范自備電廠管理;推進(jìn)煤電重組整合等等。進(jìn)入 2018年，全國(guó)兩會(huì)再提新要求，“繼續(xù)淘汰關(guān)停不達(dá)標(biāo)的30萬(wàn)千瓦以下煤電機(jī)組”。國(guó)資委也印發(fā)了《2018年度央企供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革工作實(shí)施方案》，重點(diǎn)要求在瘦身健體、降本增效、煤電整合、風(fēng)險(xiǎn)防范四個(gè)方面推進(jìn)工作。

同時(shí)，國(guó)家對(duì)煤電環(huán)保政策層層加碼、日益嚴(yán)苛。如設(shè)立煤炭消費(fèi)總量、碳減排“天花板”，率先對(duì)火電實(shí)施排污許可，改征環(huán)保稅，開展中央環(huán)保督察、生態(tài)文明建設(shè)年度評(píng)價(jià)，啟動(dòng)碳排放權(quán)交易，設(shè)置非水電可再生能源配額，開展綠證核發(fā)、認(rèn)購(gòu)等等。

2015年3月，國(guó)家還推出了市場(chǎng)化新電改。年底，又大力推動(dòng)降低企業(yè)融資、用能和物流成本，增強(qiáng)工商企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，振興實(shí)體經(jīng)濟(jì)。進(jìn)入“十三五”，隨著新電改的積極推進(jìn)以及全面競(jìng)價(jià)時(shí)代的到來(lái)，電力市場(chǎng)這只“無(wú)形之手”的威力快速放大。在電力過(guò)剩的大背景下，“降價(jià)潮”已席卷全國(guó)，倒逼市場(chǎng)主體“去產(chǎn)能”。

2016年下半年，由于煤炭去產(chǎn)能，煤炭市場(chǎng)緊平衡，煤價(jià)出現(xiàn)大幅度反彈;2017年煤價(jià)繼續(xù)高位震蕩，火電再現(xiàn)行業(yè)性虧損。發(fā)電企業(yè)面對(duì)煤電矛盾、燃料漲價(jià)的壓力及經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的惡化，不得不進(jìn)行戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型、結(jié)構(gòu)調(diào)整。

供給側(cè)改革取得初步成效

受前述改革舉措的影響，發(fā)電行業(yè)多數(shù)投資主體，尤其是五大發(fā)電集團(tuán)紛紛跟進(jìn)，逐步改變過(guò)去電力短缺時(shí)期“干了再說(shuō)”的做法，主動(dòng)壓縮“十三五”發(fā)展規(guī)劃，停建緩建常規(guī)煤電項(xiàng)目，供給側(cè)改革初見(jiàn)成效。主要表現(xiàn)在：

一是釜底抽薪，電源投資連降兩年。2015年，火電投資沖動(dòng)強(qiáng)烈，完成1396億元，增長(zhǎng)22.0%;新增火電裝機(jī)6400萬(wàn)千瓦，為2010年以來(lái)年度投產(chǎn)最多的一年。但2016-2017年，電源總投資、火電投資出現(xiàn)了“雙降”。2016、2017年電源總投資3408億元、2700億元，分別下降13.4%、20.8%。其中:火電投資1119億元、740億元，分別下降3.8%、33.9%。2016、2017年新增煤電裝機(jī)3997萬(wàn)千瓦、3855萬(wàn)千瓦，比2015年約減少40%。2017年，電源總投資比2015高峰年下降了31%，火電投資比2008高峰年狂降了56%。

二是積極“上大壓小”，努力壓減煤電產(chǎn)能。2007年以來(lái)，國(guó)家實(shí)施“上大壓小”政策，累計(jì)關(guān)停小火電超過(guò)1億千瓦。2017落實(shí)煤電去產(chǎn)能5000萬(wàn)千瓦以上，其中：淘汰落后機(jī)組500萬(wàn)千瓦，停建違規(guī)項(xiàng)目3800萬(wàn)千瓦，緩建700萬(wàn)千瓦以上。2018年將“繼續(xù)淘汰關(guān)停不達(dá)標(biāo)的30萬(wàn)千瓦以下煤電機(jī)組”。如華電集團(tuán)較早就停建、緩建12 個(gè)煤電項(xiàng)目近1500 萬(wàn)千瓦，關(guān)停淘汰高耗能、高排放煤電機(jī)組147 萬(wàn)千瓦，占全國(guó)總下達(dá)任務(wù)的28%，今年還將關(guān)停14臺(tái)186萬(wàn)千瓦小火電機(jī)組。

三是火電利用小時(shí)開始止跌，扭轉(zhuǎn)了近年來(lái)“量?jī)r(jià)齊跌”的局面。2016年，用電量增長(zhǎng)5.0%，發(fā)電利用小時(shí)3797，下降191小時(shí);其中：火電4165小時(shí)，下降199小時(shí)。2017年，用電量增長(zhǎng)6.6%，發(fā)電利用小時(shí)3786，下降11小時(shí);其中：火電4209小時(shí)，增加23小時(shí)，改變了多年來(lái)“跌跌不休”的現(xiàn)象，開始增產(chǎn)增收。2017年業(yè)績(jī)下滑好于年初預(yù)期。

四是“三棄”現(xiàn)象困擾多年，2017年好轉(zhuǎn)明顯。2017年風(fēng)電、光電限電率分別為12%、6%，較2016年分別下降5.2%、4.3%。風(fēng)電、光電利用小時(shí)分別為1948、1204小時(shí)，分別提高203、74小時(shí)。其中：西北區(qū)域風(fēng)電、光電利用小時(shí)分別提高380、146小時(shí)。核電利用小時(shí)7108小時(shí)，同比提高48小時(shí)。我國(guó)風(fēng)電發(fā)展進(jìn)入新周期，呈現(xiàn)發(fā)展減速、棄風(fēng)好轉(zhuǎn)、重心南移、民營(yíng)增加等特點(diǎn)。2017年新增風(fēng)電裝機(jī)1952萬(wàn)千瓦，下降3.6%，創(chuàng)四年新低;發(fā)電利用小時(shí)1948，創(chuàng)四年新高;中東部與南方新增804萬(wàn)千瓦，首超三北699萬(wàn)千瓦。2017年全國(guó)水力發(fā)電量為1.08萬(wàn)億千瓦時(shí)，同比增長(zhǎng)3.4%。其中：以前棄水嚴(yán)重的四川、云南分別增長(zhǎng)7.6%、10.1%。

五是電源結(jié)構(gòu)清潔化，空間布局優(yōu)化轉(zhuǎn)換。近年來(lái)，全世界新增非化石能源裝機(jī)40%在中國(guó)。單機(jī)70萬(wàn)以上的水電機(jī)組，50%以上在中國(guó)。2017年，全國(guó)新增裝機(jī)容量中非化石能源裝機(jī)占67%(8988萬(wàn)千瓦)，創(chuàng)歷年新高。而且，在區(qū)域布局上出現(xiàn)新趨向，新增風(fēng)光電在東、中部地區(qū)分別占58.9%、82.4%。截止到2017年底，我國(guó)發(fā)電裝機(jī)17.8億千瓦。其中：非化石能源裝機(jī)6.9億千瓦、占總?cè)萘康?8.7%;非化石能源發(fā)電量1.95萬(wàn)億千瓦時(shí)、占總發(fā)電量的30.4%。

六是供給側(cè)改革，五大集團(tuán)引領(lǐng)、示范。五大發(fā)電集團(tuán)改變過(guò)去單純擴(kuò)張型戰(zhàn)略，堅(jiān)持市場(chǎng)導(dǎo)向、價(jià)值思維，占全國(guó)裝機(jī)容量的比重連續(xù)7年下降，從2010年49.21%下降到2017年41.04%，降低了8.17個(gè)百分點(diǎn)。大唐集團(tuán)過(guò)去以創(chuàng)造“大唐速度”為榮，近年來(lái)轉(zhuǎn)變?yōu)榈退僭鲩L(zhǎng)、剝離煤化工、打造“效益大唐”，轉(zhuǎn)型發(fā)展、提質(zhì)增效成效顯著。

深化供給側(cè)改革需要注意解決的難點(diǎn)與問(wèn)題

盡管發(fā)電行業(yè)供給側(cè)改革初見(jiàn)成效，但畢竟時(shí)間不長(zhǎng)，還在路上，仍然存在一些需要注意解決的難點(diǎn)與問(wèn)題。

社會(huì)共識(shí)問(wèn)題。目前，社會(huì)上對(duì)電力市場(chǎng)過(guò)剩的性質(zhì)、程度以及未來(lái)走勢(shì)，存在不同觀點(diǎn)、不同預(yù)判;對(duì)煤電的市場(chǎng)定位、合理的利用小時(shí)，以及與新能源的關(guān)系有不同的爭(zhēng)論;對(duì)如何通過(guò)行政或市場(chǎng)手段防范化解煤炭、煤電產(chǎn)能過(guò)剩風(fēng)險(xiǎn)，減少對(duì)發(fā)電企業(yè)的影響與震蕩有不同的議論;對(duì)如何深化供給側(cè)改革、改善宏觀調(diào)控協(xié)同機(jī)制、制定配套政策也有不同的意見(jiàn)、建議。特別對(duì)淘汰煤電落后產(chǎn)能、嚴(yán)控新增產(chǎn)能，以及如何實(shí)現(xiàn)煤電與清潔能源的協(xié)調(diào)運(yùn)行，不同投資主體由于認(rèn)識(shí)上的差異、自身利益的不同，采取的措施、力度也不同。這些問(wèn)題由于沒(méi)有完全達(dá)成共識(shí)，將會(huì)影響發(fā)電行業(yè)供給側(cè)改革推進(jìn)的力度與效果。

舉例來(lái)說(shuō)，業(yè)內(nèi)外對(duì)“十三五”全社會(huì)用電量增長(zhǎng)的預(yù)測(cè)，就有三種判斷：樂(lè)觀派。一些電力研究機(jī)構(gòu)或協(xié)會(huì)用國(guó)內(nèi)人均用電量與歐美的差距作比較，并沿用我國(guó)電力消費(fèi)彈性系數(shù)作預(yù)測(cè)，預(yù)計(jì)全社會(huì)用電量年均增速7.3%-8.4%。悲觀派。根據(jù)我國(guó)全社會(huì)用電量增長(zhǎng)“十五”以來(lái)連下三個(gè)臺(tái)階(13%;11.1%;5.7%)以及2015年只增長(zhǎng)0.5%的實(shí)際，結(jié)合新常態(tài)下經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)L型走勢(shì)，單位GDP能耗不斷下降，判斷“十三五”電力需求增速將低至3.6-4.8%，供需矛盾將成為最嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。新生派。隨著2016、2017年我國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的好轉(zhuǎn)以及全社會(huì)用電量的恢復(fù)性增長(zhǎng)，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、電能替代、新能源車普及這“三駕馬車”將驅(qū)動(dòng)用電量增長(zhǎng)，6%左右是目前最新的判斷。

我個(gè)人認(rèn)為，我國(guó)未來(lái)用電量的增長(zhǎng)將明顯好于以前的預(yù)期，超過(guò)6%的可能性較大，但要恢復(fù)到“十五”、“十一五”13%、11.1%的高增長(zhǎng)，這種概率也不大。而且，西南、“三北”區(qū)域仍然存在棄水、棄風(fēng)、棄光現(xiàn)象，全國(guó)電力產(chǎn)能普遍過(guò)剩，局部地區(qū)絕對(duì)過(guò)剩仍將維持較長(zhǎng)時(shí)期，全行業(yè)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)增加，應(yīng)該是不爭(zhēng)的事實(shí)。

近年來(lái)，五大發(fā)電集團(tuán)已關(guān)注到了電力過(guò)剩的危機(jī)與沖擊，變規(guī)模思維為價(jià)值思維，紛紛壓投資、減規(guī)模，遺憾的是讓渡的發(fā)展空間被其他投資主體所擠占。一些社會(huì)資本、煤炭集團(tuán)、地方能投公司、新興市場(chǎng)主體不顧國(guó)家的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警以及電力行業(yè)的整體利益，仍在盲目擴(kuò)張，占全國(guó)裝機(jī)容量的比重從2010年51%上升到2017年59%。截至2016年底，全國(guó)燃煤自備電廠裝機(jī)達(dá)1.15億千瓦，年均增長(zhǎng)15.7%，比統(tǒng)配煤機(jī)增速高10個(gè)百分點(diǎn)。特別在山東、新疆等一些地區(qū)，燃煤自備電廠發(fā)展失控，問(wèn)題突出。時(shí)至今日，全國(guó)電力供需失衡的問(wèn)題并沒(méi)有根本解決。

電力供需平衡問(wèn)題。衡量電力供需平衡的一個(gè)重要指標(biāo)是發(fā)電平均利用小時(shí)。2008年，爆發(fā)國(guó)際金融危機(jī)，宏觀經(jīng)濟(jì)急劇下滑，我國(guó)電力供需出現(xiàn)了總體平衡，發(fā)電平均利用小時(shí)“破五”，由2007年的5020小時(shí)降到2008年的4648小時(shí)。隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，電力供需出現(xiàn)了嚴(yán)重的供大于求。2015年發(fā)電平均利用小時(shí)“破四”，僅為3988小時(shí)，為1974年以來(lái)最低水平。火電設(shè)備平均利用率已從5年前的60%下降到45%左右，大量機(jī)組停備;西南、西北、東北區(qū)域還普遍存在棄水、棄風(fēng)、棄光現(xiàn)象。新疆電力嚴(yán)重過(guò)剩，2016年裝機(jī)8109萬(wàn)千瓦，而最大負(fù)荷只有2805萬(wàn)千瓦，只占34.6%，導(dǎo)致棄風(fēng)率、棄光率均創(chuàng)歷史新高。為此，7省市不得不出手受電施救。近幾年，四川、云南火電“離不開、活不了”，不斷為水電、新能源讓路，利用小時(shí)大幅下降，虧損連年增加，深陷生存危機(jī)。

截至2017年底，我國(guó)發(fā)電裝機(jī)容量高達(dá)17.8億千瓦，比2002年底凈增14.3億千瓦，年均增長(zhǎng)11%，高過(guò)同期GDP、全社會(huì)用電量的增長(zhǎng)。其中：2016、2017年新增發(fā)電裝機(jī)容量1.34、1.21億千瓦，分別增長(zhǎng)8.2%、7.7%，分別高于同期用電量5%、6.6%的增長(zhǎng)，導(dǎo)致2016年、2017年的發(fā)電利用小時(shí)分別下降191小時(shí)、11小時(shí)。繼前些年出現(xiàn)一波風(fēng)電“瘋長(zhǎng)”后，2017年又掀起光伏發(fā)電搶裝的“狂潮”，新增裝機(jī)5338萬(wàn)千瓦，陡升68.3%，累計(jì)裝機(jī)13025萬(wàn)千瓦，提前三年超額完成光伏“十三五”規(guī)劃目標(biāo)。今年，國(guó)家突然頒布“531”新政——縮量、降價(jià)、減補(bǔ)，光伏行業(yè)被踩了“急剎車”，引起股市波動(dòng)、社會(huì)熱議、業(yè)內(nèi)焦慮。此外，煤電裝機(jī)總量過(guò)大(9.8億千瓦)、電煤占煤炭消費(fèi)比重偏低(50%，世界平均水平78%)、電能占終端能源消費(fèi)比重不高(26%左右)等問(wèn)題依然存在。

今后，如果不控制裝機(jī)的任性發(fā)展，電力供應(yīng)總體富余仍將持續(xù)。即使全社會(huì)用電量出現(xiàn)較快增長(zhǎng)，今后能否從根本上解決清潔能源“三棄”問(wèn)題，煤電守住“4200”小時(shí)、恢復(fù)到“4800”小時(shí)的合理水平還有待進(jìn)一步觀察。

供給側(cè)改革協(xié)調(diào)問(wèn)題。近年來(lái)，我國(guó)推出的供給側(cè)改革，涉及淘汰水泥、平板玻璃、鋼鐵、煤炭、煤電、農(nóng)業(yè)等多個(gè)領(lǐng)域，盡管取得明顯成效，提高了供給質(zhì)量與效率，但由于缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，綜合考慮，再加簡(jiǎn)單運(yùn)用行政手段，市場(chǎng)瞬息萬(wàn)變，也出現(xiàn)了始料不及的問(wèn)題。如化解煤炭過(guò)剩產(chǎn)能就存在過(guò)猶不及、救起煤炭、傷及電力的問(wèn)題。

五年來(lái)，共退出煤炭產(chǎn)能8億噸，煤礦減少3800處。其中：2016年目標(biāo)壓減2.5億噸，實(shí)際完成2.9億噸;2017年壓減目標(biāo)1.5億噸以上，到10月就超額完成。同期，宏觀經(jīng)濟(jì)開始企穩(wěn)，煤炭需求止跌回升。2016年煤炭需求增長(zhǎng)0.5%，因?yàn)橄蕻a(chǎn)、去產(chǎn)能，產(chǎn)量?jī)H為33.6億噸，下降了9.4%，導(dǎo)致市場(chǎng)供不應(yīng)求，煤價(jià)大幅度反彈;2017年盡管產(chǎn)量有所釋放，增加到35.2億噸，但煤炭需求放大，煤價(jià)高位震蕩，呈“廠”型走勢(shì)。在貴州、東北等地發(fā)電煤炭供應(yīng)“告急”，當(dāng)?shù)卣坏貌怀雠_(tái)限運(yùn)出省措施。煤價(jià)的再度高企以及市場(chǎng)的緊平衡，對(duì)發(fā)電行業(yè)的直接影響是缺煤發(fā)電、燃料成本大增，導(dǎo)致煤、電行業(yè)經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)冰火兩重天。2017年，全國(guó)煤炭企業(yè)實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)總額2959億元，同比增長(zhǎng)291%;火電企業(yè)電煤采購(gòu)成本比上年增加超過(guò)2000億元，虧損面高達(dá)60%。2018年煤炭繼續(xù)去產(chǎn)能1.5億噸左右，能否打破供求“緊平衡”、煤價(jià)有所回落，火電企業(yè)邊際利潤(rùn)能否全面轉(zhuǎn)正，很難確定。因此，化解煤炭、煤電過(guò)剩產(chǎn)能，如何統(tǒng)籌規(guī)劃、綜合平衡，減少行政干預(yù)，避免副作用，需要不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。