當前，我國正在構建中國特色社會主義法治系統(tǒng)工程，就電力行業(yè)而言，即為電力法治系統(tǒng)工程建設，具體包括立法、執(zhí)法、司法等多個層面。2014年6月13日，習近平主席主持召開中央財經(jīng)領導小組第六次會議，特別強調：“推進能源體制改革，抓緊制定電力體制改革和石油天然氣體制改革總體方案，啟動能源領域法律法規(guī)立改廢工作。”電力體制改革問題己為我國決策層所關注。“‘輸配一體、售電競爭’是中國電力產(chǎn)業(yè)輸配管理體制改革的可行路徑。”’可以預見，電力行政執(zhí)法伴隨電力體制改革將再次進入公眾視野，成為法律熱點問題。電力行政執(zhí)法問題具有重要的理論意義和實踐價值，可以將國家立法有效地適用于現(xiàn)實社會，使法律具有相應的生命力。電力行政執(zhí)法必須有效保障行政相對人合法權益，實現(xiàn)國家行政管理的正當目的。

廣義的電力行政執(zhí)法是指電力管理部門依照法定職權和程序進行行政監(jiān)督檢查、行政處理決定、行政強制執(zhí)行等具體行政行為。狹義的電力行政執(zhí)法一般限定為電力行政處罰，即指電力管理部門依照法定職權和程序對違反電力法律法規(guī)的、尚未構成犯罪的行政相對人，給予行政制裁的具體行政行為。為方便論證，本文偏向于狹義說。

執(zhí)法理念

★★

電力體制改革下的利益平衡

我國《電力法》第1條規(guī)定：“為了保障和促進電力事業(yè)的發(fā)展，維護電力投資者、經(jīng)營者和使用者的合法權益，保障電力安全運行，制定本法。”國務院《電力監(jiān)管條例》(2005)第2條規(guī)定:“電力監(jiān)管的任務是維護電力市場秩序，依法保護電力投資者、經(jīng)營者、使用者的合法權益和社會公共利益，保障電力系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行，促進電力事業(yè)健康發(fā)展。”可以看出，我國電力行政執(zhí)法要實現(xiàn)電力管理部門、電力投資者、電力經(jīng)營者和電力使用者的利益平衡。

第一，電力管理部門

我國《電力法》第6條規(guī)定：“國務院電力管理部門負責全國電力事業(yè)的監(jiān)督管理。國務院有關部門在各自的職責范圍內(nèi)負責電力事業(yè)的監(jiān)督管理。縣級以上地方人民政府經(jīng)濟綜合主管部門是本行政區(qū)域內(nèi)的電力管理部門，負責電力事業(yè)的監(jiān)督管理。縣級以上地方人民政府有關部門在各自的職責范圍內(nèi)負責電力事業(yè)的監(jiān)督管理。”國家能源局電力司的具體職責包括“擬訂火電和電網(wǎng)有關發(fā)展規(guī)劃、計劃和政策并組織實施，承擔電力體制改革有關工作，銜接電力供需平衡。”國務院《電力監(jiān)管條例》(2005)第4條規(guī)定：“國務院電力監(jiān)管機構依照本條例和國務院有關規(guī)定，履行電力監(jiān)管和行政執(zhí)法職能;國務院有關部門依照有關法律、行政法規(guī)和國務院有關規(guī)定履行相關的監(jiān)管職能和行政執(zhí)法職能。”

第二，電力投資者

電力投資者要堅持投資與收益相統(tǒng)一的原則，即誰投資誰就享有收益、承擔風險。我國《電力法》第3條規(guī)定:“電力事業(yè)應當適應國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的需要適當超前發(fā)展、國家鼓勵、引導國內(nèi)外的經(jīng)濟組織和個人依法投資開發(fā)電源，興辦電力生產(chǎn)企業(yè)。電力事業(yè)投資，實行誰投資、誰收益的原則。”

第三，電力經(jīng)營者

電力經(jīng)營者要堅持自主經(jīng)營、市場運作的原則，同時要履行社會責任，保護環(huán)境和公眾人身財產(chǎn)安全。我國《電力法》第5條規(guī)定:“電力建設、生產(chǎn)、供應和使用應當依法保護環(huán)境，采用新技術，減少有害物質排放，防治污染和其他公害。國家鼓勵和支持利用可再生能源和清潔能源發(fā)電。”該法第7條規(guī)定:“電力建設企業(yè)、電力生產(chǎn)企業(yè)、電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)依法實行自主經(jīng)營、自負盈虧，并接受電力管理部門的監(jiān)督。”

第四，電力使用者

電力使用者要堅持合法用電、安全用電的原則，這也是目前全社會提倡節(jié)約的要求。我國《電力法》第4條規(guī)定:“電力設施受國家保護。禁止任何單位和個人危害電力設施安全或者非法侵占、使用電能。”

執(zhí)法主體

★★

以電力管理部門為核心

在我國《電力法》第6條規(guī)定的基礎上，國務院出臺《國務院辦公廳關于實施<中華人民共和國電力法>有關問題的通知》，規(guī)定“在現(xiàn)行電力工業(yè)管理體制改革前，仍由電力工業(yè)部和現(xiàn)有的地方各級電力管理機構履行《電力法》規(guī)定的電力管理部門的職責。”可以看出，電力管理部門是我國電力行政執(zhí)法主體。依據(jù)規(guī)定，電力企業(yè)不再承擔行政職能，而由政府電力主管部門承擔行政職能，但是，究竟政府電力主管部門有哪些?與其他主管部門是否存在職能交叉?實踐操作中并無統(tǒng)一做法。

筆者考察了多個省份的關于電力行政執(zhí)法的規(guī)定。通過分析可以得知，電力行政的執(zhí)法主體包括:電力行政主管部門(政府經(jīng)濟綜合管理部門、電力設施建設與保護領導機構、發(fā)展和改革行政部門、供電局等)，受委托的管理公共事務的機構等。電力設施與電能保護的行政執(zhí)法主體似乎并不存在缺位情況，但事實上，現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)定并未明確具體由哪一個行政部門來具體行使行政執(zhí)法職能。實踐中對電力行政主管部門的理解各地也有所不同，而且與發(fā)展和改革、住房和城鄉(xiāng)建設、安全監(jiān)督、國上資源、交通運輸、水利、林業(yè)、質量技術監(jiān)督、工商、商務等部門存在職能交叉，從而導致電力行政執(zhí)法職能的歸屬呈現(xiàn)不穩(wěn)定的狀態(tài)。

目前的相關法律法規(guī)及各地實踐，關于電力行政執(zhí)法的模式多種多樣。有學者總結一些省市先進電力行政執(zhí)法模式，包括“現(xiàn)有職能部門內(nèi)設機構行使電力行政執(zhí)法權”、“成立專門機構行使電力行政執(zhí)法權”、“委托電網(wǎng)企業(yè)行使電力行政執(zhí)法權”、“授權電力行業(yè)協(xié)會行使電力行政執(zhí)法權”、“聯(lián)合開展電力行政執(zhí)法”等。

第一，成立專門機構執(zhí)法

一些地方組建“電力設施(電能)保護辦公室”等專門機構執(zhí)法，如湖南衡陽、株洲、郴州成立了電力行政執(zhí)法支隊，江蘇常州成立了電力行政執(zhí)法辦公室。各級人民政府如果能夠成立專門的電力行政執(zhí)法機構，在取得法律法規(guī)授權的情況下，負責統(tǒng)一領導和協(xié)調本行政區(qū)域內(nèi)電力設施保護等行政執(zhí)法工作，是較為理想的模式。但在電力行政執(zhí)法實踐中卻存在兩大的難題：一是機構和編制審批困難。目前整個政策導向是精簡政府機構，減少人員配備，設立專門的電力行政執(zhí)法機構存在困難。二是資金、技術方面的困難。電力行政執(zhí)法工作專業(yè)性要求高，需要配備一定數(shù)量的專業(yè)技術人員和專項資金的投入及專項技術的投入，然而，目前對政府而言，為電力行政執(zhí)法工作投入如此龐大的資金、人員和技術也存在困難。

第二，授權電力企業(yè)行政執(zhí)法

電力行政主管部門是行使電力行政執(zhí)法的主體，而電力企業(yè)作為市場主體，其原有的行政職能己經(jīng)分出，如果再授權其行政執(zhí)法權，無異于走回頭路。其次，如果作為市場主體的電網(wǎng)企業(yè)擁有對盜竊破壞電力設施等行為的行政執(zhí)法權，將集民事賠償請求權和行政執(zhí)法權于一身，有悖市場經(jīng)濟條件下市場主體地位平等的原則。因此，授權電力企業(yè)行使電力行政執(zhí)法權模式無異于“開倒車”，而且從法律角度而言，電力企業(yè)行政執(zhí)法還存在違約責任甚至違法責任。

第三，聯(lián)合執(zhí)法機構模式

在中央政府倡導“相對集中行政處罰權”的背景下，聯(lián)合執(zhí)法模式有一定的現(xiàn)實意義。一些地方己經(jīng)進行了電力管理部門、電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)及公安機關三方聯(lián)合執(zhí)法的嘗試。例如湖北省巴東縣近幾年來按照“預防為主、整治為輔、打防結合、安全第一”的思路，建立獨特的政府主導、部門配合、企業(yè)實施、群防群治的電力設施保護綜合性模式。黑龍江省則在省公安廳下設直屬分局，依托電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)共同開展電力行政執(zhí)法。但是，法律并未授權公安機關以及電網(wǎng)經(jīng)營企業(yè)行使行政執(zhí)法權，而且聯(lián)合執(zhí)法有著木質的弊端，即并不是專門機構，不能開展口常工作，只能開展運動式整治，而且無法解決執(zhí)法程序、執(zhí)法范圍、聯(lián)合工作機制及責任追究機制的問題。

電力體制改革導致了電力行政執(zhí)法權的重新配置。在工作實踐中，全國的電力行政執(zhí)法主體缺位、效能低下。在面臨著現(xiàn)實的法律約束和實際涉電案件多發(fā)兩難處境中各種電力行政執(zhí)法模式都有各自的合法性、經(jīng)濟性和可操作性。通過地方立法授權電力設施保護小組或小組下設的辦公室行使行政執(zhí)法權，不僅在實施方面具備一定的操作性，而且這種模式更能將有關資源實現(xiàn)優(yōu)化配置并進而達到電力行政執(zhí)法效能的最大化。實際上，以上電力行政執(zhí)法模式都是在《電力法》并未修改的背景之下各地的探索與實踐，雖然暫時提高了執(zhí)法能力，但并非是一勞永逸的措施。根據(jù)《電力監(jiān)管機構行政處罰程序規(guī)定》等法律規(guī)定，電力監(jiān)管機構履行“電力行政執(zhí)法”職能，既有規(guī)章制定權，還有處罰權，既有行業(yè)規(guī)劃權，還有市場管理權。

2013年國務院機構改革中重新組建國家能源局，將現(xiàn)國家能源局、國家電力監(jiān)管委員會的職責整合，重新組建國家能源局，由國家發(fā)展和改革委員會管理，不再保留國家電力監(jiān)管委員會。在美國，除了聯(lián)邦能源監(jiān)管機構——聯(lián)邦能源監(jiān)管委員會FERC以外，幾乎每個州都又設立了州電力監(jiān)管委員會——公共事業(yè)委員會PUC負責本州的電力糾紛及投訴等。除此以外，美國電力企業(yè)界還自發(fā)成立了若干自律性的行業(yè)管理協(xié)會。筆者在綜合以上經(jīng)驗與實踐的基礎上，提出構建以國家能源局為核心的電力行政執(zhí)法主體，合理配置行政執(zhí)法能力，最終實現(xiàn)維護電力生產(chǎn)及管理秩序，保障行政相對人的合法權益。

未來修改現(xiàn)行《電力法》及相關法律法規(guī)，主要應當從以下幾方面突破:明確電力管理部門的地位，從監(jiān)管職責、監(jiān)管對象、監(jiān)管內(nèi)容、監(jiān)管手段、監(jiān)管爭議解決途徑等方面做出明確規(guī)定;加強電力行政執(zhí)法隊伍建設，規(guī)定相關監(jiān)管人員及其家屬不得從事經(jīng)營性活動，改變監(jiān)管人員由電力企業(yè)及其他政府部門人員兼任的情形;完善社會治理機制，及時向社會發(fā)布電力違法違規(guī)現(xiàn)象及其執(zhí)法處理，保障民眾對電力行政執(zhí)法的知情權、檢舉權。我國電力行業(yè)市場化改革不可逆轉，只有進一步加強國家能源局在電力行政執(zhí)法方面的監(jiān)管功能，賦予應有的執(zhí)法職能，讓國家能源局發(fā)揮真正的作用，才能將改革進行到底，實現(xiàn)管理到位、責任到位、杜絕貪腐等目的。