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十年磨一劍,可再生能源電力配額制落實錘,或同時考核發(fā)電側(cè)與售電側(cè)

2017-11-14 18:01:08 大云網(wǎng)  點擊量: 評論 (0)
十年磨一劍,可再生能源電力配額制落實錘,或同時考核發(fā)電側(cè)與售電側(cè)

日前,國家發(fā)展改革委、國家能源局聯(lián)合發(fā)布了《解決棄水棄風(fēng)棄光問題實施方案》
(下文簡稱《方案》),方案中指出為了完善可再生能源開發(fā)利用機(jī)制,將實行可再
生能源電力配額制(下文簡稱為“配額制”)。

 

據(jù)一位接近政策指定的人士稱,這次配額制“肯定要出來”,下一步就是等待《可再生能
源電力配額及考核辦法》發(fā)布。

 

 
發(fā)電側(cè)售電側(cè)共同承擔(dān)?

在《方案》中有關(guān)配額制的部分,針對售電側(cè)和發(fā)電側(cè)提出了兩類可再生能源電力比重,
一個是按年度確定的“各省級區(qū)域全社會用電量中可再生能源電力消費量最低比重指標(biāo)”,
一個是“電力生產(chǎn)企業(yè)的發(fā)電裝機(jī)和年發(fā)電量構(gòu)成中的可再生能源比重要求”。其中前者
由“各省級電網(wǎng)企業(yè)及其他地方電網(wǎng)企業(yè)、配售電企業(yè)(含社會資本投資的增量配電網(wǎng)企
業(yè)、自備電廠) ”負(fù)責(zé)完成,后者由電力生產(chǎn)企業(yè)負(fù)責(zé)。

 

省級政府是否列為考核對象,并將配額制完成情況納入行政績效考核體系,備受關(guān)注。

 

這次將兩類比重同時提出,是把所有利益相關(guān)方都納入了配額制的框架,對于這一結(jié)果,
無論是發(fā)電側(cè)還是售電側(cè)都相對滿意。

 

對比去年,國家能源局曾下發(fā)過兩份有關(guān)配額制文件,即《關(guān)于征求建立燃煤火電機(jī)組
非水可再生能源發(fā)電配額考核制度有關(guān)要求通知意見的函》和《建立可再生能源開發(fā)利
用目標(biāo)引導(dǎo)制度的指導(dǎo)意見》。這兩份文件分別對2020年,燃煤發(fā)電企業(yè)的非水可再
生能源發(fā)電量與火電發(fā)電量的比重,和各?。▍^(qū)、市)全社會用電量中非水電可再生
能源電力消納量比重指標(biāo)提出了明確意見。

 

對此,無論是發(fā)電側(cè)還是售電側(cè)都意見很大。

 

發(fā)電側(cè)認(rèn)為如果配額只分配給發(fā)電側(cè),是人為增加了發(fā)電側(cè)的成本,但電價傳導(dǎo)機(jī)制的不
順暢,導(dǎo)致發(fā)展可再生能源的成本將全部由發(fā)電側(cè)承擔(dān),十分不合理。并且最終的電力消
納,不僅僅由發(fā)電企業(yè)決定,僅僅考核發(fā)電企業(yè),而不考核售電側(cè),并不能真正解決消納
問題。

 

售電側(cè)則認(rèn)為,如果只把配額分配給自己,而不給發(fā)電側(cè)以壓力,難免會出現(xiàn)“巧婦難為
無米之炊”的現(xiàn)象,另外他們也擔(dān)憂發(fā)電企業(yè)偏向更有利可圖的煤電而不愿意發(fā)清潔電,
或者揣著清潔發(fā)電裝機(jī)坐地漲價。

 

后來,由于反對意見太多,相應(yīng)的考核機(jī)制并沒有出臺,那兩份文件也就形同虛設(shè)了。但
是,這次出臺方案要求發(fā)電側(cè)和售電側(cè)共同承擔(dān),兩方的反對聲音小了很多。只不過,最
終如何共同承擔(dān),還得看“另行發(fā)布”的《可再生能源電力配額及考核辦法》。

 

 
十多年的博弈終將結(jié)束?

“這個文件利益集團(tuán)們博弈了一段時間了,很多棱角都被磨掉了”,知情人士這么評價這次
的《方案》,而有關(guān)配額制的博弈已經(jīng)持續(xù)了十幾年。

 

早在21世紀(jì)初,中國就已經(jīng)開始了關(guān)于配額制的討論,但因為配額制復(fù)雜的立法過程和
省間協(xié)調(diào)問題,以及不確定的價格和總成本等問題,落敗于政策模型更為簡單的固定電
價政策,最終沒能見諸于2005年初通過的《可再生能源法》。

 

隨后,固定電價的政策在一定程度上促進(jìn)了中國新能源產(chǎn)業(yè)的高速發(fā)展,但一些問題開
始顯現(xiàn)。 一方面,一些地區(qū)開始出現(xiàn)棄風(fēng)棄光現(xiàn)象并日益嚴(yán)重,另一方面,可再生能
源基金缺口不斷擴(kuò)大,中國的可再生能源呈現(xiàn)出了局部過剩但總體不足的態(tài)勢。隨著
固定電價政策的弊端開始呈現(xiàn),配額制重新進(jìn)入政策制定者的視線。

 

2012年,在國家能源局發(fā)布的《可再生能源發(fā)展“十二五”規(guī)劃》(下文簡稱《規(guī)劃》)
中,提出了“實施可再生能源電力配額制度”,這是可再生能源電力配額制首次出現(xiàn)在國
家能源規(guī)劃文件上。

 

在此規(guī)劃的設(shè)想中,配額目標(biāo)分配到各省(區(qū)、市) ,對于發(fā)電側(cè)和售電側(cè)都提出了相
應(yīng)要求。其中地方政府和電網(wǎng)企業(yè)是配額目標(biāo)的承擔(dān)主體,前者承擔(dān)行政管理責(zé)任,
后者承擔(dān)實施責(zé)任。至于發(fā)電側(cè),對于“達(dá)到規(guī)定規(guī)模的大型發(fā)電投資經(jīng)營企業(yè)”,也提
出了“非水電可再生能源電力裝機(jī)容量和發(fā)電量應(yīng)達(dá)到規(guī)定的比重”的要求。

 

另一方面,國家能源局開始起草《可再生能源電力配額管理辦法》(下文簡稱《辦法》),
作為《規(guī)劃》中配額制落實的保障,但最終卡在了上報國務(wù)院審定的階段。據(jù)了解,
《辦法》中提出了“將可再生能源電力消費配額指標(biāo)納入省級人民政府績效考核體系”強(qiáng)
有力措施 ,而正是這一點讓某些省份地方政府強(qiáng)烈反對,指出配額制有濃重的計劃強(qiáng)制
色彩,是在搞計劃經(jīng)濟(jì),《辦法》最終胎死腹中。

 

 
配額制能否出鞘?是否還是利劍?

這次《方案》中有關(guān)配額制的內(nèi)容,與2012年《規(guī)劃》的內(nèi)容可謂一脈相承,均提到了
發(fā)電側(cè)和售電側(cè)要承擔(dān)責(zé)任,但仔細(xì)辨別會發(fā)現(xiàn)這次文件的措辭意義更豐富,或許正是
這被“磨平的棱角”,讓知情人士對于配額制最終落定非常有信心。

 

首先,《方案》在配額承擔(dān)主體中,并沒有明確提出地方政府所需要承擔(dān)的責(zé)任,僅僅
在“推進(jìn)可再生能源電力參與市場化交易”這一部分,提出了“有關(guān)地區(qū)盡快取消跨省跨區(qū)
可再生能源電力交易受端不合理的限價規(guī)定”。

 

其次,《方案》在受電側(cè)的承擔(dān)主體中新增了“配售電企業(yè)(含社會資本投資的增量配電
網(wǎng)企業(yè)、自備電廠)”。畢竟隨著電改的推進(jìn),售電側(cè)逐步放開,電網(wǎng)企業(yè)已經(jīng)不能完全
代表售電側(cè)。

 

最后,這次的配額制內(nèi)容中并沒有強(qiáng)調(diào)“非水”,而僅僅以“可再生能源電力”代之。中電聯(lián)
行業(yè)發(fā)展與資源節(jié)約部副主任薛靜表示,目前水電開發(fā)的成本上升,且棄水現(xiàn)象日益嚴(yán)
重,在市場競爭中并不比風(fēng)、光有過多優(yōu)勢,而且配額制需要符合國情,中國發(fā)展清潔
能源,不可能撇開水電。

 

這一切,最終還是得看具體的考核辦法。

 

目前業(yè)界的疑慮是,如果不考核省政府,配額制在促進(jìn)跨省可再生能源輸送的力度是否足
夠?雖然不強(qiáng)調(diào)“非水”,但之前有關(guān)配額制指標(biāo)的所有測算都是針對“非水可再生能源電力”,
未來的配額是否真能考慮水電?雖然2012年發(fā)布的《規(guī)劃》中對發(fā)電側(cè)與售電側(cè)也都提
出了要求,但在準(zhǔn)備《辦法》時,重點考核的還是售電側(cè)。那么與這次《方案》配套的考
核辦法,真的能做到兩側(cè)同時考核么?如果要兩側(cè)同時考核,具體又要如何實施,避免重
復(fù),從而能真正有效促進(jìn)可再生能源的良性發(fā)展,而不是僅僅下指標(biāo)呢?

 

另行發(fā)布的《可再生能源電力配額與考核辦法》何時出臺,將備受矚目。新能源行業(yè)需要
注意的是,配額制的最終出臺,必定會結(jié)合綠證,逐步替代現(xiàn)有的固定電價補(bǔ)貼模式,并
將是一場行業(yè)變革。

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