2 我國能源供應(yīng)面臨的主要風(fēng)險(xiǎn)

不同于以往能源供應(yīng)總量短缺，隨著我國國內(nèi)能源供應(yīng)能力以及海外能源進(jìn)口能力的不斷提高，國際能源市場對我國能源供應(yīng)安全的影響更多地體現(xiàn)在能源價格波動對經(jīng)濟(jì)增長造成的沖擊，造成我國能源供給中斷的風(fēng)險(xiǎn)相對較小。未來我國能源供應(yīng)安全面臨的風(fēng)險(xiǎn)將更多地集中在國內(nèi)市場，隨著能源綠色轉(zhuǎn)型的深入推進(jìn)，今后圍繞著不同能源品種成長機(jī)會、市場環(huán)境、供求態(tài)勢等諸多環(huán)節(jié)、諸多領(lǐng)域的結(jié)構(gòu)性、局部性等不均衡問題將日益凸顯。

2.1 地緣因素趨緊或?qū)釉蛢r格劇烈波動

我國原油進(jìn)口多集中在中東地區(qū)，然而近期以來中東地區(qū)的地緣形勢日趨緊張，各種沖突因素的交織使得未來地區(qū)形勢不容樂觀。此外，一些域外國家在中東地區(qū)的利益爭奪等進(jìn)一步加劇了中東地區(qū)地緣政治的復(fù)雜性和危險(xiǎn)性。而中東形勢的變化必然帶動油價的大幅回升，因此在當(dāng)前沖突形勢嚴(yán)峻的背景下不排除各種預(yù)想不到的黑天鵝事件出現(xiàn)，由此可能對我國油氣供應(yīng)安全造成不利影響。

表3 中東動蕩與世界油價走勢情況

資料來源：根據(jù)公開資料整理所得。

2.2 能源綠色轉(zhuǎn)型推進(jìn)帶來潛在的風(fēng)險(xiǎn)

從能源品種的變化趨勢來看，能源綠色轉(zhuǎn)型的過程就是不斷減少化石能源生產(chǎn)和消費(fèi)，提升清潔能源生產(chǎn)和消費(fèi)，最終實(shí)現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)的清潔化和低碳化。近年來，我國在促進(jìn)能源綠色轉(zhuǎn)型方面取得積極進(jìn)展，但潛在的問題與矛盾也在逐漸顯現(xiàn)并呈激化態(tài)勢。一是傳統(tǒng)化石能源地質(zhì)勘探投入持續(xù)下降，新增資源儲量增速下滑，其中石油新增資源儲量在連續(xù)9年超過10億t后首次跌破10億t，但天然氣勘探儲量從2014年開始出現(xiàn)較快增長，2015年增速高達(dá)35%。二是大力支持新能源發(fā)展的政策帶來了風(fēng)電及光伏發(fā)電等投資過熱問題。能源局發(fā)布的2018年度風(fēng)電投資監(jiān)測預(yù)警結(jié)果顯示，甘肅、新疆(含兵團(tuán))、吉林等東北、西北風(fēng)電資源富集地區(qū)的風(fēng)電開發(fā)建設(shè)已經(jīng)被列入紅色和橙色預(yù)警區(qū)域。而且，根據(jù)《關(guān)于建立光伏電站開發(fā)市場環(huán)境監(jiān)測評價體系(試行)的通知(征求意見稿)》的評分方法，2017—2020年新增電站建設(shè)規(guī)模的86.5 GW中，有76%都處于有較大投資風(fēng)險(xiǎn)的地區(qū)。三是資源稟賦約束造成替代能源供求不均衡性問題日益凸顯。富煤少氣的資源稟賦決定了我國并不具備在短期內(nèi)大力推進(jìn)清潔能源替代煤炭的條件，未來幾年受儲量有限、管網(wǎng)建設(shè)不足、互聯(lián)互通不夠、地下儲氣庫嚴(yán)重不足、國內(nèi)LNG接收站儲備能力比較有限等限制，天然氣供應(yīng)緊張的問題難以得到根本解決。

圖6 2006—2016年全國地質(zhì)勘探投入

資料來源：《2016年中國礦產(chǎn)資源報(bào)告》。

圖7 2006—2016年我國主要化石能源新增資源儲量

資料來源：根據(jù)《2016年中國礦產(chǎn)資源報(bào)告》計(jì)算所得。

2.3 電力系統(tǒng)的安全性問題日益凸顯

隨著我國電氣化進(jìn)程的縱深推進(jìn)和電力體制市場化改革的深入實(shí)施，我國的電力系統(tǒng)較傳統(tǒng)垂直一體化格局則顯得更為復(fù)雜化。一是電力供應(yīng)的主體日益多元化，并網(wǎng)的電源結(jié)構(gòu)在技術(shù)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)上呈現(xiàn)出明顯的差異性，對電網(wǎng)的堅(jiān)強(qiáng)性也提出了越來越高的要求。由于可再生能源發(fā)電具有波動性以及反調(diào)峰的特征，再加上用電負(fù)荷不均，這給電力系統(tǒng)的調(diào)度帶來了新的挑戰(zhàn)。二是電力需求服務(wù)的個性化特點(diǎn)日益顯現(xiàn)。隨著電力批發(fā)市場的放開和交易主體的增多，不同電力需求主體對電力服務(wù)的個性化需求也不斷顯現(xiàn)，需求的集中實(shí)現(xiàn)將容易造成過載或阻塞，從而引發(fā)電網(wǎng)安全問題。三是電力系統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施的網(wǎng)絡(luò)化和智能化容易遭受傳統(tǒng)性和非傳統(tǒng)性安全因素的影響。數(shù)字化設(shè)備已經(jīng)深入到能源行業(yè)的每一個領(lǐng)域和各個環(huán)節(jié)，黑客一旦入侵并控制這些設(shè)備，理論上就可以控制能源系統(tǒng)并“為所欲為”——隨意開關(guān)各種開關(guān)、閥門，改變設(shè)備運(yùn)行狀態(tài)，調(diào)整預(yù)警系統(tǒng)設(shè)置等，從而導(dǎo)致能源供應(yīng)中斷或爆炸、起火等物理破壞。此外，極端氣候的頻發(fā)也使得電力系統(tǒng)的安全性面臨前所未有的挑戰(zhàn)。因此，圍繞著電源和負(fù)荷的時空分布的非均衡性，加上新能源間歇性特點(diǎn)必然帶來電力系統(tǒng)輔助服務(wù)市場發(fā)展，在電力市場化改革的深入推動下，電力系統(tǒng)未來或?qū)⒚媾R更多的安全性問題。

2.4 政策性因素或?qū)⒊蔀槲磥碛绊懩茉垂?yīng)安全的重要因素

黨的十八大以來，我國加快推進(jìn)了能源領(lǐng)域的改革，極大地促進(jìn)了能源行業(yè)的發(fā)展。但必須指出的是，在當(dāng)前對能源領(lǐng)域的改革中，政策缺乏一致性、穩(wěn)定性等問題也開始出現(xiàn)，很多政策措施缺乏前期充分的考量。以煤炭去產(chǎn)能為例，我國化解煤炭行業(yè)過剩產(chǎn)能的方式仍然主要依靠限產(chǎn)等行政手段，276天工作日等的限產(chǎn)措施直接引發(fā)了煤炭價格大漲，燃煤電廠業(yè)績大幅下滑，煤電矛盾被再次激化，而且這種“一刀切”的調(diào)控方式也使得主要的煤炭輸入大省出現(xiàn)無煤可用的局面。以行政指令去產(chǎn)能固然簡單易操作，但難免存在扭曲政企關(guān)系、造成對去產(chǎn)能對象有失公平、調(diào)控力度難以精準(zhǔn)、治標(biāo)不治本等問題。在管網(wǎng)建設(shè)、儲氣調(diào)峰能力都嚴(yán)重不足的情況下，大規(guī)模推進(jìn)“煤改氣”工程，當(dāng)遇到自然災(zāi)害、進(jìn)口氣無法得到保障時，產(chǎn)生天然氣供給中斷在所難免。

3 提高我國能源供應(yīng)安全的政策建議

3.1 建立能源預(yù)測預(yù)警模型，完善能源風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理體系

能源預(yù)警是為了預(yù)防能源危機(jī)，對可能引起能源危機(jī)的因素進(jìn)行監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)警情，分析與辨別警況，尋找警源、判斷警度以及作出排警決定的一系列活動。美國、日本等國家十分重視能源安全預(yù)警研究，并且建立了相應(yīng)的能源信息監(jiān)測和分析機(jī)構(gòu)。我國目前已經(jīng)成為世界上最大的能源生產(chǎn)、消費(fèi)、石油進(jìn)口國，加強(qiáng)能源預(yù)測預(yù)警工作已經(jīng)刻不容緩。一是要建立專門機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)信息的搜集、處理和分析工作;二是要全面整合能源數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)與匯總渠道，加強(qiáng)政府部門與相關(guān)行業(yè)協(xié)會、企業(yè)、研究機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)合作，運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)、問卷調(diào)查等技術(shù)擴(kuò)大能源統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的范圍，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，建立起權(quán)威的能源數(shù)據(jù)庫;三是要重視專家隊(duì)伍建設(shè)和人才培養(yǎng)，加強(qiáng)預(yù)測預(yù)警方法的研究，盡快開發(fā)出符合我國國情的能源預(yù)測預(yù)警模型。

在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理方面，一方面我國要繼續(xù)加快石油儲備基地建設(shè)，明確儲備主體的責(zé)任和義務(wù)，鼓勵社會資本參與儲備設(shè)施投資運(yùn)營，構(gòu)建政府戰(zhàn)略儲備、企業(yè)社會責(zé)任儲備和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營儲備一體的儲備體系，健全儲備運(yùn)行機(jī)制，提高政府儲備的流動性;另一方面要加大地下儲氣庫擴(kuò)容改造和新建力度，加快LNG儲氣設(shè)施建設(shè)，補(bǔ)足天然氣儲氣能力短板，加快管網(wǎng)建設(shè)和管網(wǎng)互聯(lián)互通，消除管輸能力不足和區(qū)域調(diào)運(yùn)瓶頸的制約，推進(jìn)天然氣價格市場化改革，構(gòu)建規(guī)范的市場化調(diào)峰機(jī)制。

3.2 注重用供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的思路解決電力生產(chǎn)和消納的結(jié)構(gòu)性問題

目前來看，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)型和新發(fā)展理念推動下，我國電力需求出現(xiàn)整體放緩的趨勢已是基本事實(shí)，電力需求增速的放緩必然造成不同電源生產(chǎn)和消納出現(xiàn)不均衡的結(jié)構(gòu)性問題，與此同時，能源結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型進(jìn)程加快推進(jìn)，必然會造成煤炭與煤電產(chǎn)能過剩，這將會進(jìn)一步擾動電力系統(tǒng)的資源配置問題。此外，近年來受政策因素刺激而大規(guī)模投產(chǎn)的清潔能源也必然會面臨上網(wǎng)消納困難問題。基于此，在未來的能源發(fā)展中，一是要切實(shí)把握電力需求的總量和結(jié)構(gòu)性變動趨勢，對電力生產(chǎn)的時空布局進(jìn)行科學(xué)合理規(guī)劃，必要時對于一些產(chǎn)能過剩嚴(yán)重的地區(qū)，要實(shí)現(xiàn)嚴(yán)厲的總量控制，倒逼結(jié)構(gòu)優(yōu)化。二是要積極推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和加快電力市場建設(shè)，鼓勵通過市場機(jī)制淘汰效益差的電源結(jié)構(gòu)，形成退出機(jī)制，進(jìn)而形成投資風(fēng)險(xiǎn)預(yù)期帶動理性投資。三是加快跨省跨區(qū)電力交易制度與組織體系建設(shè)，由于省間壁壘的存在，可嘗試通過市場化機(jī)制激勵跨行政區(qū)域電力貿(mào)易的發(fā)展，進(jìn)而解決不同地區(qū)負(fù)荷和生產(chǎn)的不均衡性問題，例如可以通過引入碳交易來抑制需求上升地區(qū)非清潔電力投資。此外，對于煤電過剩問題的原因和未來煤電的需求性質(zhì)要進(jìn)行考量，目前越來越多的地區(qū)在加快推動可再生能源并網(wǎng)的同時，煤電的備用屬性已然顯現(xiàn)，因此應(yīng)提前進(jìn)行結(jié)構(gòu)性安排，防止出現(xiàn)由于煤電的大規(guī)模退出而帶來電力系統(tǒng)供電安全問題。

3.3 在穩(wěn)步推進(jìn)能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和國內(nèi)能源體制機(jī)制改革的同時，加強(qiáng)應(yīng)對及保障海外能源供應(yīng)安全的能力體系建設(shè)

從當(dāng)前世界能源供求格局的深刻變化來看，我國已成為能源需求的關(guān)鍵邊際角色，一方面在能源供應(yīng)整體寬松的局面下有助于提升我國的議價能力;另一方面，也暴露及凸顯了我國未來能源安全形勢的復(fù)雜性和嚴(yán)峻性。因此堅(jiān)持“兩個市場、兩種資源”國內(nèi)國外統(tǒng)籌的能源供應(yīng)格局在當(dāng)前及未來仍是必然的選擇。因此，一方面要繼續(xù)深入推進(jìn)能源體制機(jī)制改革，增強(qiáng)國內(nèi)能源供應(yīng)能力;另一方面，應(yīng)在確保我國能源供應(yīng)安全的底線前提下有序推進(jìn)能源結(jié)構(gòu)的綠色轉(zhuǎn)型，避免不顧能源資源稟賦的國情約束而盲目推進(jìn)清潔能源替代，避免導(dǎo)致進(jìn)口依存度的提升和進(jìn)口議價能力優(yōu)勢的喪失。

針對我國能源進(jìn)口過度依賴中東地區(qū)的現(xiàn)實(shí)，一方面要通過發(fā)揮大國在本地區(qū)的擔(dān)當(dāng)與負(fù)責(zé)任的作用，通過積極參與并推動雙邊與多邊敏感問題的和平解決來保障我國的海外投資權(quán)益;另一方面，鼓勵我國的企業(yè)要積極利用“一帶一路”倡議的戰(zhàn)略契機(jī)，在投資風(fēng)險(xiǎn)評估的基礎(chǔ)上，結(jié)合不同國家的能源開放政策選擇有利的投資機(jī)會和投資地點(diǎn)，重點(diǎn)加強(qiáng)在我國周邊國家或地區(qū)的能源投資。此外，要加快推進(jìn)圍繞著我國已推進(jìn)、正在推進(jìn)或?qū)⒁七M(jìn)的能源供應(yīng)設(shè)施建設(shè)的風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對能力建設(shè)，通過積極參與世界能源治理體系建設(shè)，加強(qiáng)同能源輸出國、過境國保持合作共贏的伙伴關(guān)系建設(shè)。鑒于我國在能源需求中的邊際角色地位日益顯現(xiàn)的事實(shí)，著眼長遠(yuǎn)，我國要積極謀劃包括能源產(chǎn)品在內(nèi)的大宗商品的定價權(quán)，通過雙邊貨幣制度安排來推動人民幣交易結(jié)算體系建設(shè)，積極利用上海原油期貨市場，推動發(fā)行人民幣計(jì)價原油期貨合約，逐步奠定人民幣定價能源產(chǎn)品的基礎(chǔ)。

3.4 正確處理政府與市場的關(guān)系，提高政策的穩(wěn)定性

就目前我國能源管理體制格局來看，行業(yè)管理職責(zé)涉及多個部門。因此，我國要進(jìn)一步推進(jìn)能源體制改革，一方面加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，繼續(xù)探索職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，優(yōu)化職能配置;另一方面要將市場經(jīng)濟(jì)目標(biāo)、價值取向和基本規(guī)律相結(jié)合，把握正確目標(biāo)，避免方向偏差，提升能源管理能力。正確處理好企業(yè)、市場、政府之間的關(guān)系，在發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用的同時，更好地發(fā)揮政府的引導(dǎo)與監(jiān)督作用。

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李雪慧

博士，中國社會科學(xué)院財(cái)經(jīng)戰(zhàn)略研究院助理研究員，主要研究領(lǐng)域?yàn)槟茉唇?jīng)濟(jì)。

史丹

中國社會科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟(jì)研究所黨委書記、副所長、研究員、博士生導(dǎo)師。

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聶新偉

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