深度 | 重構(gòu)中國電力的供應(yīng)行業(yè)：廣東電力市場試點情況評價

2018-03-30 14:33:12 劍橋大學(xué)能源政策研究組　點擊量：評論 (0)

摘要本文討論了中國最大省份廣東在中國國務(wù)院于 2015年 3 月發(fā)布 9號文件《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》以來所實施的電力行

摘要

本文討論了中國最大省份廣東在中國國務(wù)院于 2015年 3 月發(fā)布 9號文件《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》以來所實施的電力行業(yè)改革。作者結(jié)合國際經(jīng)驗介紹了廣東電力批發(fā)市場試點情況，討論了廣東的試點市場是如何運行的并將廣東目前的市場設(shè)計與其他國家成功的電力市場做了對比，探討了廣東的改革是否為電力市場成功吸引了新的參與方，分析了改革對于電力行業(yè)企業(yè)運營和投資決定的影響，最后為中國政府深化電力行業(yè)改革提出了幾個建議。

內(nèi)容簡介

廣東是中國經(jīng)濟(jì)體量最大、最成功的省份。它最近開展了批發(fā)電力市場試點，發(fā)電企業(yè)和售電公司可以在市場上進(jìn)行交易，為大的工業(yè)用戶提供電力。本文的目的是評價廣東的市場改革，并討論廣東的電力市場模式需要根據(jù)具體情況做出哪些調(diào)整。

本文重點關(guān)注的是廣東的哪些試點經(jīng)驗既對廣東本身也對全國其他地區(qū)有借鑒意義。文章根據(jù)中國各利益相關(guān)方的經(jīng)驗，說明了要對世界上最大的電力系統(tǒng)進(jìn)行成功的改革需要解決哪些關(guān)鍵性問題。

根據(jù)對廣東的試點市場及其影響的研究，我們對中國電力市場改革提出如下改進(jìn)建議：

第一，需要認(rèn)識到，隨著市場改革和價格下降，發(fā)電資產(chǎn)將貶值。如有必要，應(yīng)該對國有發(fā)電企業(yè)的資產(chǎn)進(jìn)行重組，以增加競爭和分散資產(chǎn)損失。還可以考慮讓電力用戶承擔(dān)競爭轉(zhuǎn)型費，也就是從電力用戶的受益中收取一部分，用于直接補(bǔ)償發(fā)電企業(yè)的損失和資產(chǎn)貶值。

第二，廣東需要發(fā)展為所有發(fā)電企業(yè)服務(wù)的日前市場，并且將此市場與電力調(diào)度結(jié)合起來。目前實行的部分月度市場已經(jīng)成功地催生了一批新的市場參與者(售電公司)，但是，月度市場并沒有為運營和投資提供合適的價格信號。如果建立一個完整的日前市場，將難以避免地出現(xiàn)大爆炸式交易。這種大爆炸式交易方式也是英國和美國的電力批發(fā)市場曾經(jīng)經(jīng)歷過的。

第三，有必要在一個省進(jìn)行更全面的實驗。要開展真正的電力市場試點，就應(yīng)該有針對所有發(fā)電企業(yè)和電力用戶的一整套電力批發(fā)市場。所謂的整套電力批發(fā)市場，應(yīng)該既包括能源市場(包括年度、月度、日前和日內(nèi)市場)也包括輔助服務(wù)市場(特別是頻率和短期運行備用市場)。目前中國所有的電力市場試點都還沒有做到這一點，包括廣東。要想開展這樣的全面試點，廣東是一個很好的候選地，因為它的初始電價較高，而且電力行業(yè)在 GDP 中所占比重相對較小。

第四，中國電力市場改革走回頭路的可能性比很多其他國家要大。其原因是過去五年的進(jìn)展不大，而且電改本身也缺乏立法支撐。此次電改的基礎(chǔ)是 2015 年 3 月份的國務(wù)院 9 號文件，但該文件沒有法律效力，存在被撤銷的可能性。考慮到中國的政治周期更長了(10 年以上)，所以改革需要有緊迫性。在英國，1987 年的大選確定了電力市場改革最多 5 年(實際時間只有 4 年)的實施時間表，而到了 1991 年，改革就已經(jīng)基本完成了。這個例子說明，有必要在省級首先確立一個可行的試驗計劃，然后為全面改革制定一個有雄心的時間表。

一、引言

2015 年 3 月，中國國務(wù)院發(fā)布了 9 號文件，啟動了新一輪電力體制改革。改革的重點是，為電力批發(fā)引入市場機(jī)制，為電力零售引入競爭機(jī)制，從而為工業(yè)用戶降低電價。廣東是中國經(jīng)濟(jì)體量最大、最成功的省份。2016 年，廣東的出口、GDP、人口(1.08 億)和電力消耗分別占全國的 25%、10.6%、7.8%和 9.5%。.廣東的終端電價在中國相對較高(居民用電和大多數(shù)工商用電都是如此)，需要從其他省引進(jìn)電力。廣東省轄區(qū)內(nèi)的深圳特區(qū)試點了一些新的市場機(jī)制，但這些機(jī)制還沒有在全國范圍內(nèi)實施。

廣東是中國國內(nèi)電力市場改革的領(lǐng)頭羊，而它所在的中國南方電網(wǎng)自從 2002 年建立以來也一直是中國電力系統(tǒng)里的一個具有活力和創(chuàng)新性的地區(qū)，即使是在 9 號文件發(fā)布之前，深圳就已經(jīng)在 2014 年開始了電力市場改革試點，其內(nèi)容包括建立獨立的輸配電價體系，并在某些發(fā)電企業(yè)和零售用戶之間建立月度合約交易機(jī)制。2016 年，廣州電力交易中心成立，促進(jìn)了全省范圍的電力交易。

本文的目的是，結(jié)合國際經(jīng)驗描述并分析廣東在引入電力批發(fā)和零售市場機(jī)制方面的進(jìn)展。本文建立在我們前一篇文章(Pollitt, Yang and Chen, 2017)的基礎(chǔ)之上。

前篇文章談及了中國電力市場改革的 14 個方面(更早的文章請見 Joskow, 2008 以及Pollitt and Anaya, 2016)，并在每個方面就如何降低工業(yè)用戶的電價提出了一系列建議。

在前篇文章中，我們強(qiáng)調(diào)了以下四個關(guān)鍵性建議：第一，改革電廠調(diào)度體制，以最大程度地降低系統(tǒng)成本;第二，改革輸配電價體制，以激勵電網(wǎng)降低成本;第三，對工業(yè)電價和居民電價進(jìn)行再平衡，減小兩者差距，以更好地反映服務(wù)的基礎(chǔ)成本;第四，減少目前對于發(fā)電和電網(wǎng)的過度投資，以更好地反映電力系統(tǒng)的基本供求關(guān)系。電力市場改革的成功與否，核心問題是首先要有運行良好的電力市場(Stoft，2002)。從理論上講，如果發(fā)電企業(yè)和售電公司之間有適當(dāng)?shù)母偁帲敲次覀冊谇捌恼轮刑岢龅膸讉€關(guān)鍵性建議應(yīng)該會得以實現(xiàn)。因此，我們對于廣東省電力市場改革的研究主要集中在以下幾個問題：廣東最近的改革到目前為止取得了哪些主要成果?市場試點是如何改變傳統(tǒng)支付體系和電廠調(diào)度體系的?輸配電價是如何計算以及如何監(jiān)管的?市場試點是如何影響發(fā)電企業(yè)和電網(wǎng)企業(yè)內(nèi)部的運營和投資決定的?在將區(qū)域間電力交易納入電力市場方面，取得了哪些進(jìn)展?在創(chuàng)建一個全面的電力市場體系方面，取得了哪些進(jìn)展?

本文旨在評估改革進(jìn)展以及廣東是如何根據(jù)本地情況調(diào)整電力市場模式的。要創(chuàng)建一個完整的電力市場體系，說易做難，實際上全世界各個國家或地區(qū)都是根據(jù)本地情況開發(fā)自己的體系的(比如美國的 PJM 就與英國的市場不同)。本文說明了廣東試點過程中的哪些經(jīng)驗既對本省也對中國其他地區(qū)有借鑒意義。文章根據(jù)中國各利益相關(guān)方的經(jīng)驗，說明了要對世界上最大的電力系統(tǒng)進(jìn)行成功的改革需要解決哪些關(guān)鍵性問題。文章還對省一級改革的未來步驟提出了一些建議。希望本文能為目前關(guān)于中國應(yīng)該如何具體實施電力行業(yè)改革的討論做出一些貢獻(xiàn)，并有助于相關(guān)人員根據(jù)中國具體情況進(jìn)一步研究國際經(jīng)驗對于中國的借鑒意義。

本文其他部分的結(jié)構(gòu)如下：第二部分將首先討論廣東電力市場改革的背景，包括廣東電力系統(tǒng)的特點。第三部分將討論廣東電力市場試點的具體情況以及目前的市場設(shè)計是否適合其他地區(qū)的電力市場。第四部分將探討廣東在電力市場改革中引入新參與方的情況。第五部分將討論電改對企業(yè)的運營和投資決策的影響。在第三至第五部分里，我們將介紹一些國際經(jīng)驗，以更好地分析廣東電改到目前為止的成果。第六部分將根據(jù)目前的市場設(shè)計和改革效果，提出一些改進(jìn)建議。

二、背景

1.廣東省概況

圖 1 廣東省地圖

廣東(見圖 1)在整個中國的政策制定中起著重要作用 9 。它一直是推動市場機(jī)制的先行者，比如在完善法律和治理體系方面。省會廣州是世界上人口最多的城市之一(約 2000 萬，僅次于北京)。第二大城市深圳(人口 1200 萬)也是一個國際性特大城市，位于香港對面，是中國的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，它在 1979 年的時候還是一個只有 3 萬人的集鎮(zhèn) 10 。廣東位于珠江三角洲(以及粵港澳大灣區(qū))，本區(qū)域的很大一部分出口就通過珠江三角洲。深圳相對獨立于廣東省政府，有其自己的監(jiān)管體制。該地區(qū)在治理方面發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的例子包括：深圳是金融監(jiān)管政策方面的先行者，而廣州擁有中國三個知識產(chǎn)權(quán)法院中的一個 11 。廣東在政治上對于全中國也很重要，中國共產(chǎn)黨的很多中央高級領(lǐng)導(dǎo)人都曾經(jīng)在廣東省政府工作過。

廣東在 2012 年開始實施碳排放試點，是參與試點的兩省五市之一。這七個試點地區(qū)的政府可以決定哪些行業(yè)參與試點。其中，只有廣東對于排放許可的拍賣進(jìn)行了試點。廣州碳排放權(quán)交易所對三種產(chǎn)品進(jìn)行交易：廣東省碳排放配額(GDEA)、中國的核證減排量(CER)以及本省的 CER 。其中，10%的配額可以來自本省的CER，30%可以來自其它省的 CER。試點開始時涵蓋了電力、水泥、石化和鋼行業(yè)，在 2016 年的時候又納入了航空和造紙行業(yè)。2017 年 12 月，中國政府宣布啟動全國碳排放交易系統(tǒng)，將涵蓋電力和熱能行業(yè) 。碳價從 2013年的每噸 60元人民幣降到了2017 年的每噸 12 元人民幣，這與歐盟碳排放交易體系中的碳價問題類似。納入該體系的門檻是每年 2 萬噸排放量。全國性市場的交易價格預(yù)計從開始時的每噸 30 元左右上升到 2030 年的每噸 200 元。人們認(rèn)為試點市場和全國性市場將并存 3-5 年的時間，而不是將他們連接起來。廣東碳市場試點的經(jīng)驗可以作為全國性市場設(shè)計的參考(見Wang et al., 2016) 。在碳交易市場、電力市場以及可再生能源證書市場之間，有很多交叉的地方。Cheng et al. (2016)的分析表明，較高的碳價(比如每噸二氧化碳 10美元)將導(dǎo)致廣東用于發(fā)電的煤炭使用顯著減少(并導(dǎo)致天然氣的使用增加)，另外，這還可能產(chǎn)生顯著的空氣污染防治協(xié)同效益(見 Cheng et al., 2016)。

廣東只是中國的多個碳市場試點地區(qū)之一。其他重要試點地區(qū)的覆蓋面和價格情況各不相同。廣東缺少便宜的天然氣，用煤則需要長距離運輸，所以電價高，因此，相對其他地區(qū)來說，廣東的碳價對電價的提升作用更大。

圖 2 廣東電力行業(yè)改革的重要時間節(jié)點

責(zé)任編輯：李鑫

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