2015年3月，中共中央和國務院印發新一輪電改綱領性文件——《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(下稱9號文)，成為時隔12年后中國電改再起步的標志。本輪電改推進兩年以來，電力市場化已成為業內共識。其后國家發改委及國家能源局等部門聯合印發6個電力體制改革配套文件要求各省人民政府按照執行。依據以上文件，全國各試點省份大力推進電力體制改革，出現了百家爭鳴百花齊放的局面。山西作為首批地方電改領頭羊的省份之一，為進一步加快推進輸配電價改革、電力市場建設等八大重點改革任務落地落實，已出臺了多個實施方案，其間山西省內規定的關于具有配電網經營權的售電公司的特殊準入條件，引人關注。

 

山西省人民政府2016年7月29日出臺《山西省人民政府辦公廳關于印發山西省售電側改革實施方案的通知》，對擁有配電網經營權售電公司的準入條件作出了規定。比較國家能源局《售電公司準入與退出管理辦法》中規定的擁有配電網運營權售電公司的條件，山西省內要求由“省級政府電力管理部門”確定供電營業范圍并頒發供電營業許可證。換言之，在山西省行政區域內成立具有配電網經營權的售電公司除了按照國家能源局《售電公司準入與退出管理辦法》的要求辦理“電力業務許可證(供電類)”，還應按照山西省級政府電力管理部門(即省經信委)的要求辦理“供電營業許可證”。針對此特殊準入條件，有什么特別之處?首先可參考一下國家能源局及其他相關省份關于成立配電網經營權售電公司的具體條件。

 

 

國家發改委、國家能源局在2016年10月12日出臺的《售電公司準入與退出管理辦法》中明確規定，“擁有配電網運營權的售電公司應按照有關規定取得電力業務許可證(供電類)”。

 

重慶市出臺的《關于重慶市售電側改革市場主體準入與退出的指導意見》規定，“擁有配電網經營權的售電公司需取得電力業務許可證(供電類)”;《福建省售電側改革試點方案》規定，“擁有配電網經營權的售電公司應取得電力業務許可證(供電類)”;《浙江省售電側改革試點方案》規定，“擁有配電網經營權的售電公司應取得電力業務許可證(供電類)”;《華北區域電力市場內蒙古電力多邊交易市場主體準入和管理辦法》規定，“申請配電網經營權的售電公司必須獲得電力業務許可證(供電類)”;《安徽省電力市場主體準入退出管理實施細則》(征求意見稿)規定，“擁有配電網經營權的售電公司還應取得供電類的電力業務許可證”。

 

由此可見，按照國家發改委、國家能源局及國內大多數省份的文件規定，成立擁有配電網經營權的售電公司取得電力業務許可證(供電類)即可，因該許可證件需要在國家能源局的派出機構辦理，只需向國家能源局派出機構申報頒發，均無需再重復申報取得供電營業許可證。

 

 

我國1995年出臺的《電力法》第二十五條第三款規定“省、自治區、直轄市范圍內的供電營業區的設立、變更，由供電企業提出申請，經省、自治區、直轄市人民政府電力管理部門會同同級有關部門審查批準后，由省、自治區、直轄市人民政府電力管理部門發給《供電營業許可證》”。2015年4月全國人大常委會針對此條中關于工商登記前置審批的規定進行修改，刪除“先證后照”程序，規定工商行政管理部門不得以《供電營業許可證》作為頒發營業執照的前提，但是并未取消《供電營業許可證》。

 

2013年7月國務院頒布了《國務院關于取消和下放50項行政審批項目等事項的決定》(國發[2013]27號)，該決定中明確電力業務許可證核發的審批權下放，并要求“與供電營業區的設立、變更審批及供電營業許可證核發整合為一項行政許可，下放區域能源監管機構”。自此“供電營業許可證”被整合為“電力業務許可證(供電類)”，由國家能源局派出機構全面接管。而后2015年國務院再次出臺《關于“先照后證”改革后加強事中事后監管的意見》(國發[2015]62號)中再次明確“電力業務許可證”頒發部門為國家能源局。

 

2016年2月在山西省政府上報國家發改委和國家能源局的《山西省電力體制改革綜合試點實施方案》第五點“推進售電側改革試點先行，逐步放開售電側市場準入，健全購電交易機制。”第三條中規定“社會資本投資增量配電網控股的，在取得供電業務許可后即擁有配電網運營權，在供電營業區內擁有與電網企業相同的權利，并切實履行相同的責任和義務。”需要注意的是，在上報的“方案”中對社會資本擁有配電網運營權的要求是擁有“供電業務許可”。而此處的“供電業務許可”并沒有進一步明確是“電力業務許可證(供電類)”，還是“供電營業許可證”。就此，山西省內根據《電力法》相關條文和《山西省電力體制改革綜合試點實施方案》，要求山西省配網經營的售電公司需要再辦理“供電營業許可證”。

 

 

通過上述文件的對比，能源監管部門與地方電力主管部門對于電力業務許可行政審批的權屬糾紛已表露無遺。國家能源局及其派出機構是依據國發[2013]27號、國發[2015]62號、電力體制改革的文件及《售電公司準入與退出管理辦法》，要求配電網經營權的售電公司辦理“電力業務許可證(供電類)”。地方電力主管部門按照《電力法》的規定，要求擁有配電網經營權的售電公司辦理“供電營業許可證”。

 

從法律位階的角度分析，《電力法》由全國人民代表大會常務委員會審議通過，而國發[2013]27號是國務院制定的規范性文件，顯然《電力法》的效力更高。但是，從行政審批實踐角度分析，國發[2013]27號文件要求各省人民政府遵照執行，按照國家簡政放權的大政方針，電力業務許可證核發的審批權下放，已“與供電營業區的設立、變更審批及供電營業許可證核發整合為一項行政許可，下放區域能源監管機構”。從各省的電力業務許可審批實際要求可見一斑。值得注意的是，國發[2013]27號或許意識到了有關法律規定與“取消和下放的行政審批”存在沖突。在該文件中提到了“國務院將依照法定程序提請全國人民代表大會常務委員會修訂相關法律規定……”。只可惜電力法修訂遙遙無期，相關規定沖突也無從協調解決。

 

由此可見，“電力業務許可證(供電類)”與“供電營業許可證”兩個行政許可沖突在于舊的高位階法律未及時修訂，新的政策指導規范性文件出臺后效力不高，針對同一行政許可的法律政策規定表述不一，尤其是行政許可審批單位不一致造成的尷尬境地。

 

 

山西省內擁有配電網經營權的售電公司需要重復辦理完成“電力業務許可證(供電類)”與“供電營業許可證”兩個行政許可，顯然不同于國家規定的準入程序和準入條件，給相關企業增加了負擔，影響了山西省售電市場的活力，不利于售電側改革的落地。筆者在此淺談權屬糾紛解決方案。

 

一是山西省地方電力主管部門應盡快修正相關準入條件，推進售電側改革符合國家規定落地山西。國務院在2013年和2015年分兩次均在國發[2013]27號和國發[2015]62號文明確電力業務許可證核發為國家能源局，要求各省人民政府、各部委遵照執行。參考國內大多省份，地方電力主管部門應對與國家電力體制改革及配套文件精神不一致的政策進行調整，使地方規定和國家規定保持一致。對增量配電業務，除項目核準和《電力業務許可證(供電類)》核發外，不應再實施其他行政許可，避免給增量配電網運營企業的準入造成混亂，增加審批人的重復申報負擔，影響政府公信力。

 

二是地方政府與部門之間規范性文件沖突應協調解決。

 

鑒于國家和山西省內均未對地方政府與部委之間規范性文件沖突如何解決做出明確規定，針對山西省人民政府辦公廳印發實施的《關于印發山西省售電側改革實施方案的通知》與國家能源局《售電公司準入與退出管理辦法》相關內容規定不一致，可參考《法規規章備案條例》第十五條規定“部門規章之間、部門規章與地方政府規章之間對同一事項規定不一致的，由國務院法制機構進行協調;經協調不能取得一致意見的，由國務院法制機構提出處理意見報國務院決定，并通知制定機關”進行協調解決。

 

三是加快推進《電力法》修訂相關規定已迫在眉睫。隨著新一輪電力體制的改革推進，電力法制建設滯后的不適更加凸顯，實施20年的《電力法》修訂進展緩慢，在一定程度上制約著電力體制改革，對此已由人大代表多次建議“電力行業的健康發展必須依靠完善的法律法規作為保障，加快推進《電力法》修訂。”應由國務院依照法定程序提請全國人民代表大會常務委員會修訂相關法律規定，或是針對具體條款出具解釋說明，從而達到行政許可的權責統一，避免行政相對人的重復申報及審批資源浪費。

 

綜上所述，為進一步推進電力體制改革的方案，激發企業活力和創造力，轉變政府職能、簡政放權，按照能源局《售電公司準入與退出管理辦法》的要求辦理“電力業務許可證(供電類)”更切合當下實際，符合國家簡政放權的大政方針，有利于山西電力體制改革大局出發，為售電側改革樹榜立標。