電力規劃(計劃)由國家電力主管部門負責制定和組織實施。電力規劃(計劃)包括電力長期、中期和短期發展規劃(計劃),而電力中期發展規劃(計劃)的重點是五年規劃(計劃),與國民經濟和社會發展五年規劃(計劃)相對應、相銜接，忠實貫徹國家的能源電力發展戰略意圖。一部改革開放的電力規劃(計劃)史，記錄著我國電力改革、開放、發展的足跡，凝聚著幾代電力建設者的智慧和心血。對改革開放40年電力規劃工作的回顧和簡要分析，旨在對未來的電力規劃有所啟迪。

改革開放以來電力發展

改革開放以來，我國電力工業發展取得了輝煌成就。電力工業發展和電力規劃目標及完成情況詳見表1。

開始走上改革開放之路的“五五”計劃中后期(1978～1980年)

新中國成立后，由于國民經濟基礎薄弱，雖然經過三年恢復時期(1950～1952年)、“一五”(1953～1957年)、“二五”(1958～1962年)計劃時期(1953～1962年)、三年調整時期(1963～1965年)、“三五”(1966～1970年)和“四五”(1971～1975年)計劃時期的經濟建設，但由于受到“大躍進”、“文革”等的干擾、破壞，造成了多次的曲折反復，盡管電力工業得到較快發展，仍趕不上國民經濟發展需要，從1970年開始的缺電局面到“五五”初期又有發展，根據調查分析，當時全國缺電量250億千瓦時，缺裝機500萬千瓦。到1978年底，我國發電裝機容量僅有5712萬千瓦，年發電量2566億千瓦時，分別居世界第八位和第七位，220千伏及以上輸電線路長度僅2.3萬千米，220千伏及以上變電容量2528萬千伏安，人均裝機容量和人均發電量只有0.06千瓦和268千瓦時，大大低于世界平均水平。

1978年12月舉行黨的十一屆三中全會撥亂反正，做出了把重點轉移到社會主義現代化建設上來的戰略決策，中國開始走上了改革開放之路。此時正處于我國“五五”(1976～1980年)計劃中期，這是我國具有歷史性偉大轉折的時期。通過執行“五五”計劃，1980年發電量達到3006億千瓦時，超過了原定計劃和調整計劃，年均增長8.95%;1980年全國發電設備容量達到6587萬千瓦。

傳統計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變時期(1981～2000年)

“六五”至“九五”時期，是我國從傳統計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉變時期。總體來看，這個時期電力工業發展較快，超額完成了電力計劃，但國民經濟發展更快，電力工業當時面臨的形勢是供需矛盾突出、缺電十分嚴重。這個時期電力工業的四個五年計劃，就是在嚴重缺電局面下，通過改革開放解決資金、設備、技術的“瓶頸”問題，力圖使電力工業的發展與國民經濟發展相適應，滿足經濟社會發展和人民生活水平提高對電力的需求。

電力工業部制定的《電力工業“六五”計劃》是我國改革開放后的第一個五年電力計劃。“六五”初，全國缺電400億千瓦時，缺裝機1000萬千瓦;電網結構薄弱，發電、送電、變電比例失調。到了1985年，雖然“六五”計劃超額完成了，但全國GDP年均增長10.8%，大大超過了4%的計劃指標，缺電情況進一步加劇，各電網拉閘限電現象十分嚴重，不少工廠只能停三開四，嚴重影響了經濟發展和人民生活。

水利電力部制定了《電力工業“七五”計劃》。“七五”期間全國缺電仍十分嚴重，主要表現在火電設備利用小時數不斷提高，有的年份平均發電小時超過6000小時。

能源部制定了《關于電力工業“八五”計劃和十年規劃設想匯報提綱》。“八五”時期全國電力供需矛盾開始有所緩和，即從20世紀80年代的全國范圍內全年性缺電變成全年缺電與高峰缺電共存的局面，但仍不能適應和滿足國民經濟發展和人民生活需求。

電力工業部制定了《電力工業“九五”計劃》。通過執行“九五”計劃，全國電力供需形勢在低水平用電條件下達到了相對平衡，部分地區略有盈余，消除了電力對國民經濟和社會發展的“瓶頸”制約。

在這個時期,電力主管部門及電力規劃工作者一直在不斷探索規劃(計劃)工作如何適應社會主義市場經濟和推進電力工業健康發展的要求，更好地發揮規劃(計劃)的作用。在規劃思想、規劃內容、規劃方法等方面勇于創新、勇于實踐，取得了可喜的成績，集中體現在1997年電力工業部頒發的《電力發展規劃編制原則》上。《電力發展規劃編制原則》對電力規劃編制工作的規范化、制度化，提高規劃的科學性、民主性，更好地發揮規劃在宏觀調控、政府管理和優化資源配置中起到了促進作用。

建立社會主義市場經濟體制框架時期(2001年～現在)

從“十五”到進入“十三五”時期，全國電力供需形勢從緊張走向總體平衡，部分地區富余。

國家經貿委組織制訂的《電力工業“十五”規劃》(2001～2005年)，是我國進入新世紀、初步實現小康、建立起社會主義市場經濟體制框架后第一個電力工業規劃。“十五”期間，我國經濟正處于新一輪經濟增長周期的上升階段，全國GDP增長速度逐年加快，五年平均增速為9.5%，超過“十五”規劃預期的2個百分點。全國電力供需形勢經歷了從供需基本平衡、供需矛盾不斷加劇，又從持續性、全國性缺電逐漸轉變為“十五”末的地區性、季節性、時段性缺電。2002年，國務院印發《電力體制改革方案》(國發[2002]5號)，啟動了以廠網分開、主輔分離為主要內容的改革，2003年國家電力監管委員會掛牌履行電力監管職能。電力行業破除了獨家辦電的體制約束，從根本上改變了指令性計劃體制和政企不分、廠網不分等問題，發電側初步形成了電力市場主體多元化競爭格局，促進了我國電力工業的快速發展，有力支撐了經濟社會持續快速發展。“十五”存在的問題是電源結構調整步伐受阻，2005年非化石能源發電裝機比重比2000年下降1.28個百分點。

“十一五”(2006～2010年)期間，我國電力供應能力持續快速增長，電力結構和布局進一步優化，節能減排效果顯著。電力發展在規模、能力、裝備水平上均居世界先進行列。“十一五”末，電力供需緊張局面基本緩解，除局部地區受電煤供應緊張、水庫來水偏枯等隨機性因素影響，出現個別時段電力供應偏緊外，全國電力供需總體平衡、個別省(區)略有富余。由于缺乏規劃統籌, 我國跨區輸電能力不足，缺電地區和窩電地區并存現象時有發生。農村電網建設和改造滯后，個別地方還沒有用上電;煤電和新能源發電建設“跑馬圈地”無序競爭。電價機制不完善，煤電矛盾日益突出。風電、太陽能發電上網受到電力系統及運行機制制約。電力行業管理比較薄弱，深化改革勢在必行。

中電聯在2010年組織編制完成《電力工業“十二五”規劃研究報告》，得到了主管部門的高度重視，并在電力行業內產生了較大影響。“十二五”(2011～2015年)期間，一方面我國經濟增長由高速轉為中高速，經濟發展進入了新常態，電力消費增長換檔減速。另一方面電力工業持續快速發展，供給保障能力不斷增強，我國電力裝機規模、發電量、電網規模穩居世界第一。受風電、太陽能發電新投產規模創新高的拉動作用影響，電源結構繼續優化，截至2015年底，全國非化石能源裝機容量比重上升到34.83%，煤電裝機容量比重下降到59.01%，節能減排成效顯著，發展質量逐步提高，電力供需“前緊后松”，部分地區電力過剩。由于沒有正式公布電力發展“十二五”規劃，且對各類電源統籌發展、網源協調發展、部分能源送受地區之間利益矛盾等重大規劃問題研究、指導、銜接、協調不夠，出現了東北等地區多年電力供應過剩，西南地區棄水、“三北”地區棄風、棄光限電現象加劇，可再生能源發電協調發展難度加大。電力清潔替代任務的實施進程與成效受電力價格和電力基礎設施等因素的制約。2015年3月，中共中央印發了《關于進一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(2015)9號)文件，開啟“管住中間、放開兩頭”模式的新一輪電力體制改革序幕。國家發展改革委、國家能源局會同有關部門制定并發布6個電力體制改革配套文件，明確和細化了電力改革的政策措施。各省市積極行動，啟動了電力改革試點工作。但諸多問題需要在進一步擴大試點范圍并認真總結經驗的基礎上，不斷完善市場規則，循序漸進。

國家發展改革委、國家能源局正式公布了《電力發展“十三五”規劃》。進入“十三五”(2016～2020年)的前兩年，受宏觀經濟持續穩中向好、新業態和新興產業蓬勃發展以及夏季高溫天氣等因素影響，全社會用電量增速分別以5%、6.6%連續回升，2017年全社會用電量達到63625億千瓦時。在全國電力供需形勢總體寬松的同時，電力結構性、體制機制性矛盾進一步凸現，成為制約電力可持續發展的重要因素。電力行業繼續按照黨中央、國務院統一部署，加快清潔能源發電發展，加大電力結構優化調整力度，持續推進電力市場化改革，大力推動電力科技創新，狠抓資源節約與環境保護，積極應對氣候變化，倡導構建全球能源互聯網，持續擴大電力國際合作，為國家經濟社會發展、能源轉型升級和落實國家“一帶一路”倡議作出了重要貢獻。

在看到巨大成績的同時，我們也要清醒地看到，當前電力發展中還存在著保障電力系統安全穩定運行，清潔能源消納，源網發展不協調，煤電企業經營困難及保障清潔發展能力弱，核電發展停滯，水電開發西移帶來的成本上升等問題，需要著力解決。

經過改革開放40年的發展，我國電力工業取得了輝煌成就，其發展的主要指標詳見表2。

有關電力發展及規劃工作的思考

處理好規劃和市場的關系，充分發揮好電力規劃的作用

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“經濟體制改革是全面深化改革的重點，核心問題是處理好政府和市場的關系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府的作用”。“政府要加強發展戰略、規劃、政策、標準等制定和實施，加強市場活動的監管，加強各類公共服務提供。”

眾所周知，電力工業是關系國計民生的基礎產業，電力的安全、可靠和有效供應，是現代社會正常運轉的重要物質技術基礎。落實國家能源戰略，堅持能源發展以電力為中心，實現電力工業健康發展，是調整優化能源結構、加快轉變經濟發展方式的重要內容，對加快推進資源節約型、環境友好型社會建設，確保全面建成小康社會乃至未來經濟社會發展目標任務完成具有重要的支撐作用。

縱觀電力工業改革開放40年的發展歷程，電力主管部門在認真調研的基礎上，制定和實施了一系列電力發展規劃(計劃)，既有涉及到未來15年、30年、50年發展的長期規劃，也有涉及到未來每5年發展的中期規劃和涉及年度發展的計劃，而且相互之間密切銜接。電力工業連續制定的五年發展規劃(計劃)，都是根據國家國民經濟和社會發展五年規劃(計劃)的總體部署和當時電力工業的情況，指出存在的主要問題和挑戰，提出未來五年的主要奮斗目標以及主要的政策與措施，以確保所提出的目標都能按期實現。不論是長期目標、還是中期和短期目標;不論是總體目標、還是具體目標，都務必不折不扣地得以實施和落實，通過真抓實干使規劃變成現實。制定和實施規劃的最大好處，就是凝聚全社會全行業共識，有利于使全國、全行業從上到下都明確未來的奮斗目標與發展藍圖，也明白困難與問題以及解決問題的主要政策與措施;規劃向社會提供和展示中長期電力發展的宏觀環境和政策取向，引導和穩定社會公眾特別是投資經營者的預期，為中長期資源配置提供指導性的方向，把政府作用與市場機制更好地結合起來，落實國家電力產業政策。在規劃實施中，根據市場變化情況進行滾動調整，提出相關政策和改進措施，強化規劃的約束力和執行力，加強事中事后監管，規劃實施后總結經驗教訓，以指導改進規劃工作。伴隨著電力規劃的制定與實施，我國取得了電力工業的輝煌成就。電力規劃功不可沒。

實踐表明，電力發展規劃是電力工業發展建設的重要指導，起著穩定政策基調、改善與電力市場的溝通、增強可預見性和透明度的重要作用。科學規劃是電力工業實現健康發展的根本保證，對于提高電力工業發展質量、效率和轉型升級至關重要。因此，電力工業發展規劃的制定和實施是政府宏觀管理的重要內容，也是國家宏觀調控的重要手段，在社會主義市場經濟體制下，制定、實施電力發展統一規劃，體現了政府引導與市場主導相結合，更好地發揮了政府的作用。按照新時代能源電力發展的總體思路，電力規劃管理需要結合我國社會主義市場經濟體制改革的不斷深化而不斷加強、完善，電力規劃的內容、方法也需要不斷創新。國家要盡快制定規劃法。

要進一步理清電力規劃在能源規劃體系中的功能和定位

目前，我國能源規劃“兩級三類”的體系已經基本形成，“兩級”就是國家和地方兩級，“三類”就是總體規劃、專項規劃和區域規劃。

在能源規劃體系中，電力規劃是能源規劃的專項規劃。電力規劃要提出電力發展的總體目標、指導思想、政策取向，在具體任務方面，要解決涉及全局的問題，如跨區資源配置和通道建設、市場消納、電力系統的整體效率等重大問題。能源是一個大產業，能源規劃是各類能源發展的總體規劃，它不需要也不可能包攬電力規劃的全部內容。因此，那種認為有了能源規劃就可以不要電力規劃的看法是片面的、錯誤的。

電力規劃相對于主要轉化為電力消費的水能、核能、風能、太陽能、生物質能等的這些發電規劃和電網規劃，又是總體規劃。主要轉化為電力消費的水能、核能、風能、太陽能、生物質能等的這些規劃應是電力規劃的專項規劃，納入電力統一規劃。進入21世紀，主管部門對電力規劃工作缺乏應用的重視，“十一五”、“十二五”時期沒有公布電力規劃;在能源規劃體系上，似把風電、太陽能發電等屬于電源的規劃獨立于電力規劃之外，各類電源規劃之間以及電源規劃與電網規劃之間又缺乏銜接、協調，是造成電源無序發展，常規電源與新能源電源、電源與電網發展不協調的重要原因之一。2013年新組建的國家能源局制定并公布《電力規劃管理辦法》， 加強了對各類電源、電源與電網發展的統籌協調工作，使電力工業走上高質量發展的新階段。

實踐表明，電力發展必須要制定規劃，必須要堅持電力統一規劃。

要適度超前發展電力

電力工業是關系國計民生的重要基礎產業和公用事業，是現代社會使用最廣泛的二次能源，已成為國民經濟和社會各領域必不可少的生產資料，同時是和人民日常生活密切相關、不能缺少的生活資料。電力的安全、穩定和充分供應，是國民經濟全面、協調、可持續發展的重要保障條件，事關國家安全戰略，事關經濟社會發展全局。

電力從規劃設計到投產運行需要較長建設周期的客觀規律，決定了電力要適度超前于經濟發展，這已為國內外電力工業發展的實踐所證明。我國從20世紀70年代初開始缺電，并持續了二十多年。直到“九五”后期，全國電力供需形勢才在低水平用電條件下達到相對平衡，部分地區略有盈余。但是，由于“九五”后期電力建設規模的減少和“十五”初期電力需求增長迅猛，從2002年下半年起電力供應短缺狀況再度出現，并逐漸發展成全國性、持續性的缺電局面，給國民經濟發展造成了一定影響。這再一次警示我們，要始終堅持電力適度超前發展的方針。

“十三五”電力規劃已實施兩年多，全社會用電量年均增長5.7%，超過了“十三五”規劃預測年均增長3.6%～4.8%，結合國民經濟運行穩中向好、全社會用電量平穩較快增長的態勢，在國家規劃和各地方規劃中期評估中需要滾動調整規劃，防止部分地區未來出現電力供需緊張局面。現階段要實現電力適度超前發展，就要加快電力項目的前期研究，科學預測電力需求，加強電力發展統一規劃，充分發揮市場配置資源的決定性作用，繼續保持電力的必要投入和加快提升系統需求響應能力，滿足人民日益增長的美好生活使用綠色、智能、便捷和能夠抵御一般自然災害的電力需求。同時要加快完善電價機制，加快電力立法，為電力適度超前發展提供堅強的法律、法規和體制、機制保障。

電力結構調整優化是電力發展的戰略性任務

我國經濟長期以來一直是短缺經濟，解決短缺、提高供給是一項長期的緊要任務。經過幾十年的發展和努力，到“九五”期間，由長期以來的短缺經濟轉變成為總量供需基本平衡，逐步發展成為買方市場。但好景不長，在亞洲金融危機過后到了“十五”中期，電力供需形勢又發生了變化，出現了一片電力供應緊張聲，小火電機組遍地開花，打亂了電力結構調整的進程。從我國經濟發展階段及全國平均供電水平來看，在相當長的時間內，都應把保證電力充足供應放在首位，但同時要重視電力結構調整，這也是貫穿電力發展始終的，如不抓住電力結構調整，就不可能實現電力長期的可持續發展。因此，電力結構調整優化一直是電力發展的戰略性任務。

電力結構包括電力工業產業結構、地區結構、城鄉結構、所有制結構、組織結構等。電力產業結構包括電網、電源結構和技術結構，電源與電網之間的協調關系。電網結構包括電網網架、電廠送出或接入系統、輸電系統、配電系統及其相互間的協調。電源結構包括水電、煤電、天然氣發電、核電、新能源發電等相互間比例關系。技術結構包括技術裝備水平、可持續發展技術能力等各方面。此外，電力地區結構包括電源和電網在不同區域的合理布局，如西電東送、送端系統布局、受端系統布局等。城鄉結構主要是指電力在城鎮與鄉村的布局和相互關系。所有制結構是指電力資產的所有制屬性，如在電力資產中，中央國有資產、地方國有資產、集體資產和私人資產等多種所有制的比例關系。組織結構是指電力行業中企業組織類型及其相互關系。

無論是政府機構和企業，還是中介機構和各級專家、學者，都強調電力工業發展要加大結構調整力度，實現電力結構戰略性調整早已列為國家能源發展的基本政策，并為此進行了幾十年的艱苦努力，且取得了巨大成績，但現在仍是一個以煤炭為主的高碳能源系統和以煤電為主的高碳電力系統。從這個實際情況出發，我國的電力結構調整應是一個長期的艱巨的歷史過程，既要抓緊又不能違背經濟規律、操之過急。電力結構調整的方向是統籌各類電源建設，逐步提高非化石能源消費比重，發展非煤能源發電與煤電清潔高效有序利用并舉，堅持節能減排，提高電能占終端能源消費比重，優化電網結構，科學推進遠距離、大容量電力外送，構建規模合理、安全可靠、高效智能的電力系統。但是，什么樣的電力結構才是我們常說的較為優化的結構?這是電力規劃工作的首要任務，因為沒有標準就失去了規劃工作的目標。筆者認為電力結構優化標準是以經濟性和可持續發展性為基本準則的，即較為優化的電力結構必須是較為經濟的，也是能實現可持續發展的。同時，電力結構優化標準是與國家和地區的具體情況密切相關的，不同的發展階段、不同的資源稟賦，其標準也會不同。與優化標準相關聯的，需要建立電力結構優化模型，并提出電力結構優化的標準體系。我國電力結構調整優化要蹄疾步穩, 電力規劃工作任重道遠。

注： 1. “六五”建成500千伏輸電線2700千米，變電容量725萬千伏安。

2. “七五”建成500千伏線路10020千米，變電設備容量2368 58萬千伏安;330千伏線路3460千米，變電容量530萬千伏安，220千伏線路26000千米，變電容量3740萬千伏安。

3. “十三五”新增500千伏及以上交流線路9.2萬千米，變電容量9.2億千伏安。

4. 帶*為預期性指標。

5. 各年完成數據均引自中電聯統計分析數據。

本文刊載于《中國電力企業管理》2018年09期，作者系原電力工業部規劃計劃司司長。